Передача учредителю функций наблюдательного совета (К.Г. Чагин, Н.А. Дьяков, С.Н. Бабаева, "Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2013 г.)

Передача учредителю функций наблюдательного совета

Наблюдательный совет АУ является обязательным органом управления, однако автономным учреждениям культуры предоставлено право от него отказаться. Как бывает во многих случаях, более подробная регламентация процедуры упразднения данного совета и последующей работы без него в федеральном законодательстве отсутствует. Поэтому учредители и подведомственные АУ, опираясь на существующие нормы, сами вырабатывают формы работы. Каковы они? Об этом, рассматривая наш сегодняшний кейс (ситуацию из практики), рассказывают эксперты.

Ситуация. На основании ст. 41.1 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 09.10.1992 N 3612-1 (далее - Основы законодательства о культуре) функции наблюдательного совета АУ культуры можно передать учредителю. Какими должны быть действия учредителя и автономного учреждения при передаче полномочий указанного совета? Какие документы при этом оформить? Нужно ли вносить изменения в устав учреждения? Как должен взаимодействовать учредитель, осуществляющий полномочия наблюдательного совета, с учреждением культуры в ситуациях, когда в соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях требуются рекомендации или одобрение наблюдательного совета? В каких случаях АУ культуры целесообразно воспользоваться своим правом и отказаться от наблюдательного совета?

Мнение эксперта

К.Г. Чагин, консультант по социальной политике Института экономики города

Согласно положениям нормативно-правового акта, указанного в вопросе, по инициативе организации культуры, созданной в форме автономного учреждения, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета АУ. В этом случае функции данного совета, предусмотренные федеральным законодательством об автономных учреждениях, будет исполнять учредитель.

Вероятно, главным здесь является вопрос о целесообразности такой инициативы для самого автономного учреждения. Она может быть обусловлена различными факторами, однако основные причины заключаются в стремлении либо избежать формализма при организации работы наблюдательного совета (в частности, если его члены небрежно и равнодушно относятся к работе в совете, их трудно собрать на заседания и т.п.), либо ликвидировать этот орган, если его работа затрудняет деятельность учреждения (например, если между членами наблюдательного совета происходят непрекращающиеся конфликты). Однако при ликвидации наблюдательного совета учреждение должно отдавать себе отчет в следующем. Теперь только орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, будет полноправно решать все вопросы, отнесенные к компетенции наблюдательного совета (а в нем количество представителей учредителя согласно ч. 1 ст. 10 Закона N 174-ФЗ*(1) не должно превышать одну треть, кроме того, в совет могут входить и представители самого учреждения).

Отметим, что на практике настоящей причиной ликвидации наблюдательного совета АУ культуры может быть вовсе не инициатива учреждения, а желание самого учредителя, стремящегося устранить излишний, по его мнению, орган, мешающий полноправно контролировать деятельность учреждения. А поскольку учредитель является работодателем руководителя АУ (п. 6 ст. 9 Закона N 174-ФЗ), убедить последнего в необходимости проявления соответствующей инициативы со стороны учреждения обычно труда не составляет.

При реализации данной инициативы (независимо от того, от кого она фактически исходит) автономному учреждению необходимо обратиться к учредителю с официальным письмом, содержащим просьбу принять решение о ликвидации наблюдательного совета учреждения и передаче его функций учредителю на основании указанного в вопросе положения федерального законодательства. В пользу этого решения могут быть приведены конкретные аргументы либо использована формулировка "в целях повышения эффективности управления учреждением".

Затем, если учредитель в принципе готов принять такое решение, необходимо представить данное предложение пока еще действующему наблюдательному совету АУ и получить его рекомендацию, после рассмотрения которой учредитель должен принять окончательное решение. Эта операция достаточно формальна, поскольку ничто не мешает учредителю ликвидировать наблюдательный совет, даже если сам совет рекомендует этого не делать. Но осуществления данной процедуры требует федеральное законодательство об автономных учреждениях (п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 11 Закона N 174-ФЗ).

Далее на основании вышеуказанного письма учреждения учредитель (орган, выполняющий его функции и полномочия) должен издать распорядительный документ (приказ, распоряжение) о ликвидации наблюдательного совета АУ и передаче его функций - основанием для этого документа будет письмо учреждения.

Примечание. В качестве обоснования своей просьбы о ликвидации наблюдательного совета автономное учреждение может привести конкретные аргументы либо использовать формулировку "в целях повышения эффективности управления учреждением".

Потом на основании данного распорядительного документа необходимо подготовить и зарегистрировать в установленном порядке изменения устава автономного учреждения. То есть нужно исключить из устава упоминание об упраздненном органе, заменив слова "наблюдательный совет" на слово "учредитель", и добавить функции совета (перечислены в ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ) к функциям учредителя - кроме функций по рассмотрению вопросов, по которым решение и так принимает учредитель в соответствии с федеральным законодательством об автономных учреждениях (например, рассмотрение предложений о реорганизации учреждения и его ликвидации).

С момента государственной регистрации новой версии устава учреждения работа наблюдательного совета прекращается, а его функции начинает выполнять учредитель.

Взаимодействие АУ и учредителя в рамках выполнения последним функций наблюдательного совета должно происходить в форме предоставления руководителем учреждения учредителю соответствующей информации в виде писем и проектов документов для получения со стороны учредителя заключений или решений (разрешений, утверждений). Например, для решения вопроса об аудите бухгалтерской отчетности учреждение должно направить учредителю письмо с предложением либо не проводить аудит (дать на это разрешение), либо утвердить аудиторскую организацию для проведения аудита. А перед утверждением плана финансово-хозяйственной деятельности руководитель АУ должен направить учредителю проект данного плана, получить по нему заключение и утвердить план после рассмотрения этого заключения.

Мнение эксперта

Н.А. Дьяков, заместитель начальника Управления культуры и историко-культурного наследия администрации г. Вологды

Управление культуры Вологды не первый год исполняет функции наблюдательного совета подведомственных автономных учреждений. Сегодня такие советы упразднены в семи АУ, работающих в культурно-досуговой сфере. А поскольку они создавались в статусе автономного учреждения не в один период, то и передача учредителю полномочий наблюдательного совета происходила в разное время.

Сначала в силу Закона N 174-ФЗ все подведомственные АУ имели указанный орган управления. Первым воспользовалось правом, предоставленным ст. 41.1 Основ законодательства о культуре, МАУ "Парк культуры и отдыха ветеранов труда". Впоследствии и другие АУ культуры стали ходатайствовать о переходе на подобную форму управления. Сейчас в нашем ведении осталось лишь одно АУ, сохранившее наблюдательный совет, - образовательное учреждение, которому такое право не предоставлено законодательством РФ.

Во всех случаях инициатива об упразднении наблюдательного совета исходила от учреждений. Причин для принятия таких решений у руководителей АУ было две.

Во-первых, они стремились повысить оперативность управления, а процедуры созыва заседаний указанного совета этому не способствовали.

Во-вторых, в работе многих АУ не возникало серьезных вопросов, которые входят в компетенцию наблюдательного совета. В частности, изменения уставов учреждений (их данный совет обязан рассматривать в силу п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ) в основном носили технический характер, а крупные сделки, которые должны согласовываться с указанным советом на основании п. 9 ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ, совершались достаточно редко. Тем не менее у учреждений существовала необходимость собирать наблюдательный совет один раз в квартал, причем нужно было обеспечить кворум, что порой становилось затруднительно. Представители учредителя, входившие в состав совета, всегда посещали заседания, а вот представители общественности нередко не понимали, зачем собираться, на их взгляд, "просто так".

Примечание. В работе многих подведомственных АУ не возникало столь серьезных вопросов, чтобы они входили только в компетенцию наблюдательного совета. Например, крупные сделки, которые должны согласовываться с данным советом, совершались достаточно редко.

Кстати, сегодня деятельность учреждений, требующая обсуждения с гражданами (например, планы работы АУ), по-прежнему проходит общественный контроль, но в иной форме. В учреждениях существуют родительские комитеты, специальные органы, которые отслеживают расходование добровольных пожертвований и пр.

Последовательность действий при передаче учредителю полномочий наблюдательного совета АУ в нашем случае была такой.

1. Автономное учреждение направляло предложение об упразднении такого совета в управление культуры г. Вологды. Ходатайство, составленное в произвольной форме, содержало просьбу передать соответствующие функции учредителю и внести изменения в уставные документы АУ.

2. Учредитель оформлял свое решение в виде постановления администрации г. Вологды, которым упразднялся наблюдательный совет АУ культуры и утверждались изменения в устав - весь раздел "Управление учреждением" излагался в новой редакции.

Внесение столь обширных поправок отражает позицию учредителя - в уставах подведомственных учреждений должны быть детально прописаны практически все нюансы деятельности, а сам уставной документ может содержать лишь минимум отсылочных норм. Ведь руководители муниципальных АУ культуры далеко не всегда имеют юридическое образование, разобраться в отдельных вопросах им бывает сложно. Подробно прописанный устав для того и нужен, чтобы в нем можно было найти ответы на все возникающие вопросы. Хотя такой подход имеет свой недостаток: вносить в устав поправки приходится при каждом изменении законодательства.

При упразднении наблюдательного совета изменения уставов подведомственных АУ включали в себя перечисление новых полномочий учредителя, переданных ему от такого совета и названных в ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ. Также в уставы были внесены следующие пункты:

14. Вопросы, относящиеся к компетенции учредителя, не могут быть переданы на рассмотрение другим органам учреждения.

15. По вопросам, указанным в пункте настоящего устава*(2), учредитель принимает решения, обязательные для директора учреждения.

16. Учредитель выполняет функции наблюдательного совета постоянно, осуществляя свои полномочия по мере необходимости.

3. Взаимодействие учредителя и АУ культуры по вопросам, относящимся к компетенции наблюдательного совета, происходит следующим образом. При предварительной проработке того или иного вопроса представители управления культуры могут высказать замечания или рекомендации в устной форме, однако когда совершаются конкретные, юридически значимые действия, они оформляются надлежащим образом. С нашей точки зрения, технология работы должна быть аналогичной той, которая применяется при действующем наблюдательном совете. Например, если вопрос поднимается по инициативе автономного учреждения, оно в обязательном порядке направляет в адрес учредителя письменное обращение со ссылкой на соответствующую норму устава или Закона N 174-ФЗ. В свою очередь, учредитель тоже принимает письменное решение (нормативный акт) в рамках выполнения переданных полномочий.

Правда, такая технология в первую очередь подходит для решения имущественных и иных правовых вопросов (и здесь подобная форма работы является единственно возможной). Для совершения крупной сделки, сделки, имеющей заинтересованность, или распоряжения муниципальным имуществом (в этом случае привлекается еще и представитель департамента имущественных отношений г. Вологды) руководителю АУ не подойдет устное одобрение учредителя.

Несколько иная технология предусмотрена в отношении плановых документов и отчетности АУ. Управление культуры утверждает для подведомственных учреждений графики сдачи финансовой и иной отчетности, которые учитывают необходимость предоставлять эти документы как учредителю, так и наблюдательному совету. Поскольку последний упразднен, остается только один орган управления. То есть в этих вопросах автономным учреждениям стало работать проще.

Примечание. В нашем случае технология работы аналогична той, которая применяется при действующем наблюдательном совете: АУ должно направить в адрес учредителя письменное обращение, а тот должен принять письменное решение (нормативный акт) в рамках выполнения переданных полномочий.

В настоящее время взаимодействие учредителя, исполняющего функции наблюдательного совета, и подведомственных учреждений происходит не реже, чем раз в квартал. АУ обращаются достаточно часто (по мере возникновения необходимости, порой срочной), хотя периодичность у всех разная. Дело в том, что в деятельности некоторых учреждений имеется четко выраженная сезонность. В частности, упомянутый парк культуры и отдыха ветеранов труда на полную мощность работает только летом. Конечно, он ведет свою деятельность и зимой, но ее масштаб сокращается. Вопросы у данного учреждения возникают в основном в весенне-летний период.

Здесь и проявляется оперативность принятия решений - имея соответствующие полномочия, управление культуры может рассмотреть запрос в максимально короткие сроки. Тем более, что по каждому вопросу, отнесенному к компетенции наблюдательного совета, у нас определен четкий перечень документов, которые должно предоставить АУ. Задержка может возникнуть лишь в тех случаях, когда учреждение передает неверно заполненные документы (например, АУ просит согласовать крупную сделку, а в проекте договора отражает не все существенные условия). В основном же срок принятия решения учредителем составляет один-три дня.

Мнение эксперта

С.Н. Бабаева, директор ГАУК "Музей дятьковского хрусталя" (Брянская область)

Музей дятьковского хрусталя получил статус автономного учреждения в январе 2009 года, но уже в конце этого года решил воспользоваться своим правом упразднить наблюдательный совет. В его состав входило пять человек: три представителя учредителя (управления культуры Брянской области), председатель областной профсоюзной организации работников культуры и научный сотрудник нашего музея. Собрать на заседание всех членов наблюдательного совета из Брянска и Дятькова было довольно сложно, поэтому мы обратились к учредителю с предложением отказаться от данного органа управления.

Наша инициатива была документально оформлена в виде письма в адрес учредителя, в котором стояло два пункта. Мы просили учредителя (областное управление культуры):

1) упразднить наблюдательный совет в качестве органа управления ГАУК "Музей дятьковского хрусталя" (на основании п. 1 ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 175-ФЗ*(3));

2) принять к исполнению функции наблюдательного совета, предусмотренные указанным законом.

Затем, 30 ноября 2009 года, управление культуры выпустило приказ такого содержания.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 175-ФЗ и на основании предложения ГАУК "Музей дятьковского хрусталя" (исх. N ... от ...) упразднить наблюдательный совет с 10 января 2010 года.

Исполнение функций данного совета возложить на управление культуры, поручив начальнику отдела бухгалтерского учета, отчетности и финансов ведение вопросов, установленных для наблюдательного совета.

Директору учреждения проинформировать членов наблюдательного совета о передаче его функций. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя начальника управления.

Следующим обязательным шагом стало внесение изменений в устав учреждения. Раздел "Компетенция учредителя" был дополнен таким пунктом:

Учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета автономного учреждения. В этом случае функции данного совета, предусмотренные Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", исполняются учредителем.

Таким образом, с 2010 года все вопросы, находящиеся в ведении наблюдательного совета (прежде всего это рассмотрение проекта плана финансово-хозяйственной деятельности (ФХД), утверждение проектов отчетов о деятельности и использовании имущества, об исполнении плана ФХД, годовой бухгалтерской отчетности), музей решает напрямую с учредителем. На наш взгляд, это не только более удобно, оперативно, но и более целесообразно. Ведь наблюдательный совет осуществлял контроль за ключевыми сферами деятельности АУ (распоряжение финансовыми средствами и имуществом), но то же самое делал и учредитель.

Когда наблюдательный совет был упразднен, потребность в организации его заседаний и ведении протоколов отпала. Теперь контроль за деятельностью АУ осуществляется посредством согласования с различными отделами управления (в настоящее время - департамента) культуры. Это происходит по мере необходимости, в рабочем порядке, а значит, не нужно ждать до очередного заседания наблюдательного совета или срочно его созывать. Например, больше всего согласований требуется в финансовой деятельности. По этому поводу мы контактируем с главным бухгалтером департамента культуры - тем должностным лицом, которому и переданы основные полномочия наблюдательного совета в данном вопросе.

"Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(2) Исполнение функций наблюдательного совета. - Прим. ред.

*(3) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений", вносит поправки в том числе в Основы законодательства о культуре.