К вопросу о понятии "государственный служащий" в административном праве (Б.Н. Комахин, "Образование и право", N 9, сентябрь 2013 г.)

К вопросу о понятии "государственный служащий" в административном праве

В статье рассматриваются правовые и содержательные признаки государственного гражданского служащего, позволяющие его отграничить от иных субъектов административных правоотношений, а также отмечается важность определения признаков государственного служащего для определения границ его персональной ответственности.

Современная государственная служба должна быть ориентирована на обеспечение прав и законных интересов граждан, создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы, противодействие коррупции на государственной службе, повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих. Важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы являются разработка и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих*(1). В настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов. Уровень денежного содержания госслужащих слабо зависит от результатов их труда. Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности их профессиональной служебной деятельности.

Необходимо обеспечить надлежащие условия для качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей, для эффективного функционирования государственной службы. Этому могут способствовать внедрение в сферу государственной службы современных информационных технологий управления и совершенствование системы организации профессиональной служебной деятельности госслужащих. Необходимо разработать сбалансированную систему показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, а также усилить стимулы к надлежащему исполнению ими должностных регламентов.

Повышение уровня социальной защищенности госслужащих, совершенствование системы государственных гарантий, создание современной системы материального и нематериального стимулирования труда госслужащих, оптимизация порядка оплаты труда на государственной службе являются необходимыми условиями успешного развития системы государственной службы, эффективного достижения поставленных перед нею целей.

Говоря об обозначенной проблеме, следует отметить, что нормативно определение государственного служащего в советском законодательстве так и не было закреплено. За вековой период в России не принимались законы о государственной службе. Как отмечается в научной литературе, последний, 1896 г., дореволюционный Закон действовал до Октября 1917 г. С этого времени государство сочло ненужным принимать законы о службе в государственном масштабе*(2).

В современный период существуют различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации: частные предприятия, учреждения; - международные, иностранные, смешанные организации; общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности; государственные организации*(3). В своей основе такой же подход использован Ю.Н. Стариловым, который выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже): служащие государственных органов; служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений; муниципальные служащие; служащие негосударственных организаций; служащие общественных объединений; служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций*(4).

Разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно, и службу в них В.М. Манохин делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и служба в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет: муниципальную службу; службу в аппарате общественных объединений граждан; службу в аппарате политических партий; службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.; службу в частных организациях*(5).

В новейшей истории определение государственного служащего было сформулировано в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.*(6) Согласно данному Указу федеральным государственным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную должность.

В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"*(7) было определено, что государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Это определение достаточно детально было проанализировано в научной литературе и подвергалось определенной критике*(8).

В частности, А.П. Алехин, исходя из анализа определения государственного служащего, содержащегося в названном Законе, к числу отличительных признаков госслужащего относит следующие: государственный служащий - это гражданин Российской Федерации; он замещает государственную должность в государственном органе; он замещает в таком органе государственную должность государственной службы; он выполняет обязанности, определяемые данной должностью; он получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета*(9).

Ю.Н. Старилов к числу признаков государственного служащего относит следующие: государственный служащий - это физическое лицо, гражданин Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющий государственным языком и имеющий профессиональное образование; государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе; государственный служащий занимает оплачиваемую государственную должность государственной службы в установленном законом порядке; государственному служащему присваивается в установленном законом порядке квалификационный разряд (чин, ранг и т.д.); государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере; государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определенные юридические последствия; деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер; государственный служащий принимает присягу на верность государству*(10).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(11) определяет, что гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 13).

Приведенное законодательное определение позволяет выделить следующие признаки гражданского служащего. Это - гражданин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации"*(12) гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей (ст. 3). Гражданин при поступлении на государственную службу получает специальный административно-правовой статус, также гражданин попадает в определенный правовой режим запретов, ограничений, связанных с государственной гражданской службой, после издания соответствующего правового акта о назначении на должность. Необходимо особо подчеркнуть, что государственная гражданская служба - это профессиональная деятельность, в связи с чем для гражданского служащего она является основным занятием. Также отметим, что государственная служба осуществляется на контрактной и конкурсной основе, в связи с чем контракт вместе с иными правоустанавливающими правовыми актами определяет статус гражданского служащего*(13).

Исходя из вышеперечисленного, выделим ряд признаков, характеризующих понятие государственного гражданского служащего. Итак, государственный гражданский служащий - это гражданин Российской Федерации. Государственный гражданский служащий - это лицо, взявшее на себя обязательства по прохождению гражданской службы и исполнению государственных функций соответствующего вида. Гражданин приобретает статус государственного гражданского служащего в соответствии с актом о назначении на должность. Гражданский служащий за выполнение своих обязанностей по занимаемой должности получает денежное вознаграждение. Также гражданский государственный служащий обязан соблюдать запреты и ограничения*(14), установленные законодательством о противодействии коррупции.

Библиографический список

1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.

2. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

3. Груздев В.С. Правовой статус государственных служащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

4. Куракин А.В. Административно-правовое регулирование этического поведения государственных гражданских служащих и обеспечение их надлежащего служебного поведения // Административное и муниципальное право. 2012. N 5.

5. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997.

6. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004.

7. Миннигулова Д.Б. Пробелы в законодательстве о правовом статусе государственных гражданских служащих // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2010. N 5.

8. Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Социум и власть. 2012. N 4.

9. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. N 6.

10. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996.

11. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

Б.Н. Комахин,

кандидат юридических наук,

докторант кафедры административного права

Московского университета МВД России

"Образование и право", N 9, сентябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Миннигулова Д.Б. Пробелы в законодательстве о правовом статусе государственных гражданских служащих // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2010. N 5. - С. 41-47.

*(2) См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. О реформировании государственно-служебного законодательства // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. С. 67.

*(3) См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 99.

*(4) См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 129.

*(5) См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 15.

*(6) См.: САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5073.

*(7) См.: СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.

*(8) См.: Куракин А.В. Административно-правовое регулирование этического поведения государственных гражданских служащих и обеспечение их надлежащего служебного поведения // Административное и муниципальное право. 2012. N 5. С. 56.

*(9) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 174.

*(10) См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж, 1996. С. 141.

*(11) См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

*(12) См.: СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

*(13) См.: Груздев В.С. Правовой статус государственных служащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 30; Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования правового статуса государственных гражданских служащих на основе служебного контракта // Социум и власть. 2012. N 4. - С. 67-71.

*(14) Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. N 6. - С. 27-29.