Особенности административной процессуальной правосубъектности (О.В. Муза, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2013 г.)

Особенности административной процессуальной правосубъектности

Административный процесс является одним из сложных и противоречивых явлений административного права. Связано это не столько с отсутствием выработанной единственной концепции (научной доктрины) административного процесса, сколько с необходимостью нового развития сферы публичного регулирования, а также проникновением публично-правовых элементов в частноправовую сферу и наоборот.

В предмете административного права выделяют административно-процессуальные правоотношения, но отечественная наука административного права не имеет полноценной теоретической базы для обоснования их сущности.

Важную роль в обеспечении законности в сфере административного процесса играет соблюдение прав, выполнение обязанностей и недопущение злоупотребления правами субъектами административного права. Поэтому одной из ключевых составляющих правоотношений, в том числе и административно-процессуальных, является изучение вопроса о правовом статусе субъектов этих отношений, исследование объема их правосубъектности и правомочий.

Юридическая природа административно-процессуальных правоотношений обязательно предусматривает наличие в таких отношениях группы субъектов, наделенных властными полномочиями, т.е. носителей публичной власти. Следует учитывать, что в отдельных видах административно-процессуальных правоотношений государственные органы могут не выступать в прямой управленческой роли по отношению к физическим и юридическим лицам (например, при обжаловании решения государственного органа в судебном порядке) либо принимать решения в административно-процессуальных правоотношениях в отсутствие управленческих процедур (например, при производстве по делам об административных правонарушениях, в котором суд принимает решение о привлечении к административной ответственности).

Субъекты административно-процессуальных правоотношений наделены определенным общим административно-правовым статусом, т.е., вступая в отношения даже процессуального характера, происходит реализация их прав, определенных нормами материального административного права. Процессуальный статус субъектов административно-процессуальных правоотношений является производным от общего административно-правового статуса и предусматривает реализацию процессуальных прав и выполнение процессуальных обязанностей в ходе возникновения, изменения или прекращения административно-процессуальных правоотношений.

Вопрос об общей правосубъектности и процессуальной правосубъектности в частности рассмотрен не только в научных трудах по административному праву и процессу, но и в исследованиях по теории права, гражданскому процессу и др. Так, С.С. Алексеев отмечал, что правосубъектность как способность предоставляют лицам в соответствии с правовыми нормами. Правосубъектность является первичным звеном конкретизации юридических норм, которой определяется правовое положение лица: субъекты занимают определенное отношение друг к другу*(1).

А.В. Венедиктов объединял понятия правоспособности и дееспособности: правосубъектность можно рассматривать как общую (способность быть носителем прав и обязанностей в разных сферах правоотношений) и отраслевую - административную, гражданскую, трудовую (способность быть носителем прав и обязанностей в сфере определенных правоотношений). При этом общая правосубъектность лица проявляется в отраслевой правосубъектности*(2).

С.Н. Братусь различал понятия правоспособности и правосубъектности. По его мнению, правоспособность - это лишь суммарное общее выражение возможных проявлений субъективных прав и общая основа, без которой невозможны конкретные полномочия*(3).

О.С. Иоффе отмечал, что гражданская правосубъектность лица порождает необходимую предпосылку появления у него гражданских прав и обязанностей. При этом гражданская правосубъектность дает право личности иметь не только те права, которыми данное лицо владеет, но и любые другие права, владение которыми ему разрешено законом*(4).

В гражданском процессе процессуальной правосубъектности присуща структурно-содержательная характеристика - возможность иметь права и обязанности (правоспособность) и осуществлять их в суде и поручать ведение дела представителю (дееспособность). В большинстве случаев процессуальная правоспособность находится в неразрывной связи с процессуальной дееспособностью. Правоспособность и дееспособность в составе правосубъектности участников процесса имеет специальный, а не общий характер и, соответственно, не отображает общих свойств всех субъектов процессуального права*(5).

По мнению К.В. Гусарова, "гражданская процессуальная правосубъектность определяется как специфический элемент механизма правового регулирования гражданских процессуальных правоотношений и как таковой, что обеспечивает "переход" нормативности гражданского процессуального права в сферу осуществления правосудия и реализацию права на судебную защиту. Гражданская процессуальная правосубъектность должна толковаться не только как общее условие возникновения разных гражданских процессуальных правоотношений, но и как содержательная характеристика реализации данных прав всеми субъектами процессуальной деятельности при осуществлении правосудия"*(6).

Таким образом, в научной литературе преимущественно предлагается обобщенное понимание правосубъектности как способности лица иметь и осуществлять предоставленные ему нормами права субъективные права и обязанности. Обычно такая трактовка не позволяет определить объем прав субъектов процессуальной деятельности, их участия в процессуальных отношениях, поэтому целесообразно рассмотреть особенности административной процессуальной правосубъектности в целях определения правового статуса субъектов административного процесса. Кроме того, следует учитывать доктринальное отличие между административным процессом и гражданским процессом, поскольку последний предусматривает реализацию субъектами своих процессуальных прав исключительно в рамках судебного процесса и на основании материальных норм гражданского, трудового, семейного права и др. Соответственно, административный процесс содержит в себе значительную по объему часть управленческой деятельности, у которой нет общих признаков с судебной деятельностью. Поэтому специфика правового статуса субъектов этих правоотношений разная и понимание правосубъектности в целом и процессуальной правосубъектности в частности неодинаково, хотя в своей юридической конструкции обычно имеет единое происхождение - из исследований теории права, юридического процесса и отдельных видов судебных процессов. В этом и определена онтологическая составляющая административной процессуальной правосубъектности, поскольку административный процесс в чисто судебном административном процессе или процессуальной деятельности уполномоченных органов государственной власти, их должностных и служебных лиц находит научные подтверждения доктринальных подходов представителей общей теории юридического процесса.

Г.И. Петров утверждал, что административная процессуальная правосубъектность возможна в случае определения ее через соответствующие решения государственных органов. Основанием правосубъектности является государственная воля, которая выражена в соответствующем акте государственной власти*(7).

Принимая во внимание наличие огромного количества норм административного права в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах, можно говорить о том, что административная процессуальная правосубъектность является обобщающим понятием, не всегда равнозначно определяет права и обязанности субъектов, учитывая возможности реализации последними своих прав в разных сферах административного регулирования. Процессуальная правосубъектность включает в себя процессуальную правоспособность и дееспособность. Кроме того, процессуальная правосубъектность "предусматривает множественность процессуальных правоспособностей"*(8).

К.К. Лебедев понимает под административной правосубъектностью признание субъектов данного вида участниками общественных отношений, регулируемых нормами административного права, и наделение их способностью к определенной, в данном случае административной, деятельности*(9).

Исследуя административную процессуальную правосубъектность субъектов властных полномочий, В.М. Бевзенко отмечает, что особенностью административной процессуальной правосубъектности субъекта властных полномочий является то, что она, приобретенная им первоначально во время вступления в административный процесс, не всегда постоянна. Эта процессуальная категория изменяема, а следовательно, правосубъектность, которая возникла в начале процесса, на протяжении дальнейшего рассмотрения и решения административным судом публично-правового спора может приобретать новое содержание. Предлагается также различать общую и специальную административную процессуальную правосубъектность. Первая присуща не только субъектам властных полномочий, но и в одинаковом объеме другим участникам административного дела. Вторая предусматривает определенный процессуальным законодательством объем прав и обязанностей, которыми наделяется лишь ограниченный, четко определенный круг участников административного дела. В административном судопроизводстве такой процессуальной правосубъектностью наделяются стороны, третьи лица, процессуальные представители, органы и лица, которым законом дано право защищать права, свободы и интересы других лиц, иные участники административного процесса (свидетель, эксперт). Административная процессуальная правосубъектность этих субъектов является специальной, поскольку обеспечивает осуществление их исключительной процессуальной роли в рассмотрении и решении конкретного административного дела*(10).

Преимуществом процессуальной правосубъектности в административном процессе считается строгое закрепление в законодательстве процессуальных прав участников административно-процессуальных отношений (административная процессуальная правоспособность) и возможностей их реализации (административная процессуальная дееспособность). Речь идет о нормативном подходе в определении процессуальной правосубъектности субъектов административного процесса.

В.Д. Сорокин выделил нормы, определяющие важнейшие стороны административно-процессуальной правосубъектности*(11):

нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела. В первую очередь имеются в виду органы исполнительной власти федерального и регионального уровня;

нормы, регулирующие административно-процессуальное право- и дееспособность сторон, т.е. лиц, чьи правовые интересы или обязанности затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа исполнительной власти в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств;

нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов, специалистов и других лиц, для которых это участие является необходимым.

В.К. Колпаков указывает, что потенциальная способность иметь права и обязанности в сфере государственного управления (административная правоспособность), реализовывать их в сфере государственного управления (административная дееспособность), наличие субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления формируют административно-правовой статус субъекта и являются составляющими административной правосубъектности*(12).

Советский процессуалист А.Ф. Клейнман считал, что "процессуальная правоспособность выплывает из гражданской правоспособности и воплощается в процессе"*(13).

Следовательно, объем прав и обязанностей субъектов административно-процессуальных правоотношений зависит от законодательной регламентации их правового поведения, обусловленного характером отдельных видов административно-процессуальных правоотношений.

В современных исследованиях*(14) правоспособность характеризуют такие элементы, как: а) возможность персонификации, индивидуализации и идентификации; б) возможность выступать как конечная правовая инстанция, способная принимать правовые решения; в) способность лица быть носителем правовых идей, представлений, убеждений и т.п.; г) способность субъекта права осуществлять правовую деятельность, быть субъектом этой деятельности, т.е. воплощать свою или чью-либо правовую волю в форме реализации полномочий; д) способность лица быть участником правовых связей, которая предусматривает потенциальную способность иметь волю, правосознание и способность быть субъектом правовой деятельности.

Соответствующие признаки присущи и административной процессуальной правоспособности: возможность иметь административные процессуальные права и обязанности, вступать в административно-процессуальные правоотношения, определять объем поведения в пределах конкретного вида административно-процессуальной деятельности, защищать свои права и интересы процессуальными средствами.

При этом административную процессуальную правоспособность субъектов, как наделенных властными полномочиями, так и не наделенных ими, можно рассматривать в рамках изложенных признаков, хотя существуют особенности реализации этих прав. Поэтому кроме административной процессуальной правоспособности субъекты административно-процессуальных правоотношений наделены еще и административной процессуальной дееспособностью, определяющей объем и границы процессуального участия субъектов административного процесса в конкретном виде правоотношений и обеспечивающей путем нормативного закрепления способность лица приобретать дополнительные процессуальные права для реализации своих процессуальных прав и интересов в разных сферах процессуальной деятельности.

Дееспособность в своем структурно-юридическом значении включает такие главные полномочия правового статуса лица, как осуществление, приобретение, реализация, защита, использование. В науке гражданского права существуют и другие подходы, но в административно-процессуальных правоотношениях административная процессуальная дееспособность находит свое выражение не столько в самих процессуальных правоотношениях, сколько в правовом положении субъектов этих отношений в системе административного процесса, объеме властных полномочий, установленных законом, в том, кто принимает в итоге правовое решение по делу.

Особенности административной процессуальной дееспособности лиц в административном судопроизводстве раскрываются в научных трудах О.В. Бачуна, по мнению которого признание административной процессуальной дееспособности за государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями (юридическими лицами), а также отграничение физических лиц от должностных и служебных лиц соответствует логике и обусловлено спецификой предмета административного судопроизводства. В основе определения и дифференциации процессуальной правосубъектности лежит административная процессуальная функция, предусматривающая объем, пределы и характер полномочий каждого из участников отношений*(15).

Из этого следует, что административная процессуальная дееспособность имеет разное смысловое значение в тех или иных видах административно-процессуальных правоотношений, так как административная процессуальная правосубъектность, объединяя в себе полномочия процессуальной правоспособности и дееспособности, характеризуется и общими, и особенными признаками поведения субъектов административно-процессуальных правоотношений.

Компетенция субъектов административно-процессуальных правоотношений выступает также в качестве важного критерия их процессуального статуса: значительное количество административных процедур по-разному определяет компетенцию их участников. Конечно, когда говорят о компетенции, имеют в виду полномочия субъектов властных полномочий, суда, других участников процессуальных правоотношений. Компетенция определяет пределы допустимости властно-управленческой или процессуальной деятельности органов публичной власти, отдельных должностных и служебных лиц.

Научная дискуссия, посвященная вопросу об административной процессуальной правосубъектности, прежде всего связана с теоретическим определением ее категориальных составляющих. При этом, рассматривая этот теоретический концепт, особое внимание необходимо уделить правовым возможностям реализации субъектами административного права своих субъективных прав и интересов в различных сферах административно-процессуальной деятельности.

Библиографический список

Бачун О.В. Правовий статус суб'єктiв адмiнiстративного судочинства. Київ, 2009.

Бевзенко В.М. Участь в адмiнiстративному судочинствi України суб'єктiв владних повноважень: правовi засади, пiдстави та форми. Київ, 2010.

Колпаков В.К. Адмiнiстративне право України. Київ, 2000.

Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972.

Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004.

Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

Комаров В.В., Бигун В.А., Баранкова В.В. Проблемы науки гражданского процессуального права / под ред. В.В. Комарова. Харьков, 2002.

Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.

Гусаров К.В. Проблемы гражданской процессуальной правосубъектности: дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2000.

Иоффе О.С. Советское гражданское право. М., 1967.

Клейнман А.Ф. Гражданский процесс. М., 1936.

Лебедев К.К. Понятие о содержании хозяйственной правосубъектности. Свердловск, 1985.

Петров Г.И. Советское административное право: часть общая. Л., 1970.

Сергун А.К. Процессуальная правоспособность и правосубъектность (в литературе и в ГПК) // Труды ВЮЗИ. М., 1975. Т. 38.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.

О.В. Муза,

старший консультант отдела мониторинга

эффективности законодательства Института

законодательства Верховной Рады Украины,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 277.

*(2) См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 86.

*(3) См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 36.

*(4) См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. М., 1967. С. 102-103.

*(5) См.: Комаров В.В., Бигун В.А., Баранкова В.В. Проблемы науки гражданского процессуального права / под ред. В.В. Комарова. Харьков, 2002. С. 105.

*(6) Гусаров К.В. Проблемы гражданской процессуальной правосубъектности: дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2000. С. 7.

*(7) См.: Петров Г.И. Советское административное право: часть общая. Л., 1970. С. 83.

*(8) Сергун А.К. Процессуальная правоспособность и правосубъектность (в литературе и в ГПК) // Труды ВЮЗИ. М., 1975. Т. 38. С. 80.

*(9) См.: Лебедев К.К. Понятие о содержании хозяйственной правосубъектности. Свердловск, 1985. С. 24.

*(10) См.: Бевзенко В. М. Участь в адмiнiстративному судочинствi України суб'єктiв владних повноважень: правовi засади, пiдстави та форми. Київ, 2010. С. 161-164.

*(11) См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 41-42.

*(12) См.: Колпаков В.К. Адмiнiстративне право України. Київ, 2000. С. 97.

*(13) Клейнман А.Ф. Гражданский процесс. М., 1936. С. 29.

*(14) См.: Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 141-156.

*(15) См.: Бачун О.В. Правовий статус суб'єктiв адмiнiстративного судочинства. Київ, 2009. С. 47-48.