Проблемы совершенствования правового статуса государственных академий наук (О.В. Романовская, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2013 г.)

Проблемы совершенствования правового статуса государственных академий наук

Начало лета 2013 г. ознаменовалось внезапной инициативой Правительства РФ, в центре которой - реформирование Российской академии наук. На суд общественности был представлен законопроект "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Предложено создать общественно-государственное объединение "Российская академия наук" с последующей ликвидацией Российской академии наук (РАН), Российской академии медицинских наук (РАМН) и Российской академии сельскохозяйственных наук (Россельхозакадемия), а также передачей Российской академии образования (РАО), Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН) и Российской академии художеств (РАХ) на основании решения Правительства РФ с учетом их отраслевой направленности в ведение уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Для РАН и всех государственных академий наук устанавливается одно звание - действительный член (академик). Кроме того, в проекте сделана попытка разделить две функции - осуществление научной деятельности и ее материально-финансовое обеспечение, оставив первую за академией, а вторую передав в ведение чиновничества. Правительство РФ обосновало данное действие необходимостью повышения эффективности научных учреждений, после чего последовала целая серия сюжетов в СМИ о недостатках использования переданных Академии бюджетных средств. Была высказана и иная точка зрения. Представители научной общественности провели пикет около здания Государственной Думы РФ, отдельные академики сделали весьма громкие заявления. Фракция КПРФ обусловила вопрос о доверии Правительству РФ как раз судьбой представленного законопроекта.

Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким технологиям в своем заключении рекомендовал не поддерживать проект в первом чтении. В официальном решении Комитета были озвучены основные претензии: реформирование РАН недопустимо без участия в нем самих субъектов реформирования и без обсуждения научной общественностью; спорно создание обновленной РАН на основе ликвидации Россельхозакадемии и РАМН, а также переподчинение аппарата управления РАН федеральным органам власти. Комитет по вопросам собственности (письмо от 2 июля 2013 г. N 3.9-40/1) высказал аналогичную позицию, указав на невозможность отказа от принципа единства управления фундаментальной наукой и ее материально-имущественной основой.

В заключении Правового управления приведено 18 замечаний, которые в большей мере указывают на спешку в подготовке проекта. В документе указана основная претензия к характеристике РАН - "общественно-государственное объединение, учрежденное Российской Федерацией", в связи с чем появлялись вопросы: является ли создаваемая академия юридическим лицом и, соответственно, подлежит ли государственной регистрации, а также на каком праве она наделяется имуществом? Отдельные положения законопроекта оценивались как нуждающиеся в уточнении, поскольку допускают расширительное толкование. "Так, неясно, что следует понимать под оказываемыми Российской академией наук "научно-консультативными и экспертными услугами"... Кроме того, нуждается в пояснении, что следует понимать под "всемерным содействием"...

Между первым и вторым чтением имели место встреча вновь избранного Президента РАН В.Е. Фортова и Президента РФ В.В. Путина, выступления всех известных российских политиков, общественные дискуссии о роли науки в современном мире и др. Ко второму чтению практически все замечания отпали сами собой, и, скорее всего, к 1 января 2014 г. Академия наук обретет новый статус.

Не будем повторяться с анализом общих положений статуса государственных академий наук*(1), обратимся к самой идее реформирования и попытаемся проанализировать ее основные моменты.

Во-первых, изначально предлагалось поменять статус РАН на "общественно-государственное объединение". Правда, во втором чтении новая академия уже характеризуется как "федеральное государственное бюджетное учреждение". Непонятно, зачем такой кульбит? В 1998 г. в Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(2) были внесены коррективы, согласно которым государственные академии наук уже характеризовались как учреждения. Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 202-ФЗ*(3) были внесены изменения, приведшие к появлению такого субъекта как "государственная академия наук" без приставки "учреждение". Отношение к Академии наук как учреждению было противоречивым. С одной стороны, это упрощало включение РАН в систему субъектов гражданского права, облекая ее в устоявшуюся организационно-правовую форму. С другой - учреждение - это такой вид юридического лица, который не основан на членстве. Возникали проблемы определения сущности отношений Академии и академиков. Кроме того, учреждения характеризуются существенной зависимостью от учредителя.

Общественно-государственное объединение - нестандартный субъект права, к которому российский законодатель и правоприменитель не выразил какого-то понятного мнения. Статья 51 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"*(4) предусматривает: "Впредь до принятия федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти". Обращает на себя внимание, что до настоящего времени специальные законы так и не приняты, при этом появились общественные объединения, которые созданы по инициативе государства, либо в отношении конкретных объединений приняты специальные федеральные законы, устанавливающие особенности их статуса. Однако практика создания общественно-государственных объединений определенности их статусу не добавляет.

Можно привести примеры общественно-государственных объединений. Это: Ассоциация документальной электросвязи*(5) (образована в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 19 января 2000 г. N 77-р); Российский национальный комитет по тихоокеанскому экономическому сотрудничеству"*(6) (создан на основании постановления Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. N 213); Всероссийское физкультурно-спортивное общество "Динамо"*(7) (создано Указом Президента РФ от 21 февраля 1996 г. N 241). Кстати, законодательное разрешение на создание физкультурно-спортивных объединений с участием государства было негативно воспринято в юридической науке. Такое положение оценено как непоследовательность законодательства, которое размывает статус физкультурно-спортивных объединений как общественных объединений, допуская в составе учредителей органы государственной власти*(8).

По-видимому, первичная формула об "общественно-государственном объединении" применительно к Академии наук была попыткой объединить государственные начала с членством как формой правовой связи Академии с академиками. Но вряд ли можно признать ее удачной, поскольку за почти 20-летнюю историю существования общественно-государственное объединение не прижилось в нашем государстве. Некий симбиоз общественного и государственного, по-видимому, вызывает ассоциации с советскими общественными организациями. В новой истории такое соединение размывает всю сущность: получается и не государственное, и не общественное.

Во-вторых, при реформировании статуса государственных академий наук следует учитывать, что в некоторых субъектах Российской Федерации созданы "свои" региональные академии наук. Например, статья 7 Закона Республики Татарстан от 18 июня 1998 г. N 1661 (в ред. Закона РТ от 4 мая 2006 г. N 35-ЗРТ) "О науке и научной деятельности" предусматривает создание Академии наук Республики Татарстан, которая обозначена как государственное научное учреждение данного субъекта РФ. Так же как и в федеральном законе, выделено, что Академия наук Республики Татарстан является самоуправляемой организацией. Сама Академия наук Республики Татарстан была учреждена Указом Президента РТ от 30 сентября 1991 года N УП-138 "О создании Академии наук Республики Татарстан".

Статья 9 Закона Республики Саха (Якутия) от 15 апреля 2004 г. 132-З N 267-III "О науке и государственной научно-технической политике" предусматривает, что Академия наук Республики Саха (Якутия) является высшим научным государственным учреждением Республики Саха (Якутия), самоуправляемым в рамках уставных полномочий.

Интересна ситуация с региональной академией наук в Чувашской Республике. В начале статья 6 Закона Чувашской Республики от 20 июня 2002 г. N 18 "О науке и научно-технической политике Чувашской Республики" определяла статус Национальной академии наук и искусств Чувашской Республики как государственной самоуправляемой высшей научной организации Чувашской Республики, проводящей фундаментальные и прикладные исследования по важнейшим проблемам естественных, технических, общественно-гуманитарных наук, обеспечивающей координацию научных исследований, выполняемых научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального образования, финансируемых из республиканского бюджета. В соответствии с Законом Чувашской Республики от 10 октября 2005 г. N 38 упомянутая статья 6 утратила силу.

Из норм законов субъектов Российской Федерации видно, что статус региональных академий наук очерчен пределами полномочий соответствующих органов государственной власти. Региональные органы государственной власти учреждают академии, финансируют их, а те, в свою очередь, отчитываются перед органами власти. Статус академика региональной академии не влияет на возможность стать членом федеральной академии наук. Отношения между академиями разных уровней могут выстраиваться на основе соглашений, каких-то конклюдентных действий. В любом случае нет какой-либо субординации. Региональные академии не являются филиалами или структурными подразделениями РАН. Они не являются государственными учреждениями РАН, поскольку РАН их не учреждала. Можно с уверенностью заключить, что статус региональных академий наук имеет значение сугубо в пределах территории субъекта Российской Федерации. Учитывая, что наука не может быть местной и региональной, практику создания государственных академий наук в границах одного субъекта РФ следует признать нецелесообразной.

В-третьих, кампания реформирования РАН 2013 г. далеко не первая. Тремя годами ранее в недрах российской бюрократии был разработан проект модельного устава государственной академии наук, который сопровождался грозными комментариями:

"При разработке проектов уставов государственных академий наук учет положений Модельного устава является обязательным. При несоответствии или неполном соответствии проектов уставов государственных академий наук Модельному уставу проекты уставов государственных академий наук будут возвращены для доработки указанным академиям без рассмотрения по существу.

Уровень организации работ по приведению уставов государственных академий наук в соответствие с Модельным уставом будет учитываться при утверждении в должностях руководителей государственных академий наук в соответствии с законодательством Российской Федерации"*(9).

В модельном уставе уже тогда проводились два главных момента: разделение функций научного руководства и административно-финансового руководства, а также появление внешнего органа управления - наблюдательного совета. Правление было обозначено как коллегиальный исполнительный орган, состоящий из президента и вице-президентов государственных академий наук. Наблюдательный совет должен был включать представителей Администрации Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, научного сообщества. Даже приведенный перечень показывал, что представители научного сообщества находились на последнем месте, а их количественный состав также указывал на меньшинство. Причем именно наблюдательному совету отдавались ключевые полномочия по формированию бюджета академии, распоряжению федеральным имуществом, созданию, реорганизации и ликвидации подведомственных организаций. Данное внедрение было воспринято научным сообществом отрицательно. Все предложения были оформлены под общим лозунгом необходимости реформ, с чем, в принципе, российские ученые согласны. Реформа 2013 г. также проходит при понимании научной общественности в ее необходимости. Отметим, что тогда Устав РАН в новой редакции (без правления и наблюдательного совета) был принят единогласно (при одном воздержавшемся), что свидетельствовало о неприятии со стороны корпорации академиков идеи "внешнего наблюдения".

В-четвертых, "размах" реформы показывает, что она не затрагивает ключевых моментов организации РАН, за исключением вопросов собственности и распределения бюджетных средств. Статья 2 проекта предусматривает создание специально уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, который и будет выполнять функции собственника федерального имущества, закрепленного за российскими научными организациями РАН. Публично уже было объявлено, что руководителем создаваемого агентства станет вновь избранный президент Владимир Фортов. Статья 18 проекта устанавливает, что все научные организации государственных академий наук передаются в ведение Агентства, которое будет не только выполнять функции и полномочия собственника, но и осуществлять контроль за использованием федерального имущества, переданного научным организациям, в соответствии с их уставными целями. Меняется и система наделения полномочиями руководителей научных организаций. Устав Российской академии наук*(10) (п. 70) в настоящее время определяет:

"Институт Российской академии наук возглавляет директор института академии, избираемый из числа ведущих ученых.

Директор института Российской академии наук избирается на общем собрании отделения академии (регионального отделения академии или на заседании президиума академии) путем тайного голосования из числа всех зарегистрированных кандидатов с учетом обсуждения этих кандидатов на собрании (конференции) научных сотрудников института академии".

Предлагается иная модель: "Руководители таких научных организаций (имеются в виду находящиеся в ведении вновь созданного агентства. - О.Р.) назначаются на должность и освобождаются от должности по согласованию с президиумом Российской академии наук и после одобрения их кандидатур Комиссией по кадровым вопросам Совета при Президенте РФ по науке и образованию".

Таким образом, РАН теряет ключевые полномочия. Она теперь не будет выполнять полномочия собственника по отношению к передаваемому ей имуществу, не вправе самостоятельно создавать (реорганизовывать, ликвидировать) подведомственные организации, утверждать их уставы и назначать руководителей.

Во главу угла приведенной концепции ставится благая цель - ученый должен заниматься наукой и не отвлекаться на вопросы организации своей деятельности. "Эффективный менеджер" будет создавать условия для исследователя. Однако некоторые обстоятельства заставляют усомниться в его истинном назначении.

Первое: весьма спорно, что чиновник ("эффективный менеджер", сторонний эксперт и т.д.) сможет организовать работу какой-то научной структуры. В условиях размаха коррупции, а главное, ее проявления - непотизма, примерно можно представить, по какому принципу будет происходить назначение руководящего состава. Уже сейчас видна общая тенденция, когда "порулить" наукой и образованием призываются люди, весьма от нее далекие.

Второе: между административным аппаратом и научной общественностью лежит пропасть недоверия. Государство уже столько раз неадекватно вело себя по отношению к российским ученым, что любые, даже самые благие начинания вызывают реакцию отторжения. Достаточно вспомнить рассказ Л.Н. Толстого "Лгун", чтобы понять логику, когда уже не верят даже правдивым призывам. И та попытка, которая предпринята в настоящих условиях, вряд ли служит налаживанию доверительных отношений.

Третье: существует миф, согласно которому административными методами заставить двигаться те социальные процессы, которые в современных условиях нуждаются в совершенно ином регулировании. По-видимому, еще жив в умах опыт "шарашек", когда по приказу можно было осуществлять прорыв в различных научных направлениях. Однако сейчас совершенно иное время, возврат к системе 40-х годов прошлого столетия станет просто убийством российской науки. Нельзя следовать порочной логике: построим лабораторию, напичкаем ее современным оборудованием и завтра будем выдавать на-гора результат за результатом.

Четвертое: ситуация с РАН и российской наукой в целом - плод последних десятилетий всего того, что происходит в нашем государстве. Нужно менять отношение в целом: к науке, к образованию, к знаниям, к тому, что на каждой ступеньке должен продвигаться профессионал, а не "зять, брат, сват". Достаточно обратиться к американскому опыту. Признание Бараком Обамой того факта, что американская фундаментальная наука сдала позиции*(11), привело к тому, что, в стране основной акцент был сделан на школьное образование: привлечение лучших специалистов, популяризация математики и физики, увеличение доли данных дисциплин в школьной программе и т.д. Ученого нельзя "слепить", это процесс формирования, который должен закладываться со школьной скамьи. Пока такого понимания не будет, топтание России на месте неизбежно.

Пятое: какое-то неприятие науки витает в нашей стране в течение не одного десятка лет. Недоверчивое отношение к истинным профессионалам - это уже результат советской эпохи. Ученые в России всегда воспринимались как "прослойка" между двумя классами - рабочих и крестьян. Самое яркое проявление: "Забудьте все то, чему вас учили в вузе" - излюбленный лозунг "на практике". У нас появилась целая каста "ученых от сохи", не имеющих ничего общего с наукой, но отличающихся напористостью, а главное, продвижением "нарисованных" идей. Получается замкнутый круг - по таким псевдоученым судят о науке в целом, но именно они чувствуют себя в структуре науки достаточно комфортно. Высказанный тезис перечеркивает доводы о том, что наука получит новое дыхание, РАН станет сообществом экспертов, которое будет консультировать государство и общество по всем направления развития. Если при заявленной реформе к общественности обратились в самую последнюю очередь, то рассказ об изменении отношения переходит в разряд старых сказок: свежо предание, да верится с трудом.

Шестое: российская наука находится в тяжелом кризисе, чему причин столь много, что решение их одномоментно выглядит, как минимум, наивностью. Появился целый слой "бизнесменов от науки", а также граждан - обладателей документального подтверждения своего научного статуса, но не имеющих его по своим интеллектуальным способностям. Об огромном количестве "липовых" докторов и кандидатов наук твердят со всех, даже самых высоких трибун, но изменение ситуации проблематично уже в силу того, что количество перерастает в качество: неучи воспроизводят себе подобных, занимая административные должности, обкладываясь статусами и разными атрибутами социальной власти.

Обратим также внимание, статья 8 проекта устанавливает: "Предельное количество академиков Российской академии наук утверждается Правительством Российской Федерации по предложению общего собрания Российской академии наук". Неясно, какова роль Правительства РФ - высшего органа исполнительной власти - в определении количества академиков. Получается, правительству передан статус эксперта при определении нужного числа академиков.

Особо следует отметить еще одно обстоятельство. Ситуация с РАН - это уже вершина айсберга проблем. Международный опыт показывает, что в национальные академии не принимают "авансом". Избрание академиком - признание научных достижений и заслуг. Поэтому не выглядит убедительным довод, что средний возраст российского академика - далеко за шестьдесят. Следуя такой логике, можно "автоматом" избрать всех докторов наук моложе 40 лет в состав Академии и значительно опустить статистический показатель. Другой вопрос: что даст это для развития науки?

Таким образом, возвращаемся к многострадальному вопросу о заработной плате российского ученого. В блестящей статье А.В. Шипилова "Зарплата российского профессора в ее настоящем, прошлом и будущем"*(12) наглядно показано отношение государства к науке. Это очень полезная статья для всех категорий граждан.

Пример

По штату 1835 г., ординарные профессора столичных университетов получали в год 5000 руб. жалованья и 500 руб. квартирных (за исполнение обязанностей декана выплачивалось еще 500 руб.); в провинциальных университетах оклад был на тысячу рублей меньше. Что же мог купить столичный профессор на свою месячную зарплату в 458 рублей? Так, на московском рынке (заметим, что московские цены были существенно ниже петербургских) в январе 1837 г. пуд ржаной муки продавался по средней цене 75 коп., гречневой крупы - 94 коп., свежего мяса - 4 руб. 80 коп., соленого мяса - 5 руб. 20 коп., масла коровьего - 12 руб. 95 коп.; пуд кофе (в 1833 г.) стоил 54 руб. Соответственно, профессор Московского университета за год мог купить (или-или): 10 003 кг ржаной муки, 7981 кг гречневой крупы, 1563 кг свежего мяса, 1443 кг соленого мяса, 579 кг коровьего масла, 139 кг кофе.

В указанной статье выделены все исторические периоды: от создания РАН указом Петра I до ее современного состояния. Необходимо выстроить цепочку, в которой представитель каждого звена ощущал бы свою востребованность, которая сказывалась бы в том числе и на его материальном состоянии. Для того чтобы стать академиком, необходимо сделать первый шаг. Сейчас этот шаг ассоциируется с вхождением в нищету. В центре правового регулирования и создания необходимых условий должен стать ученый, от поступления в аспирантуру до избрания академиком. Пока же можно наблюдать очередное "строительство замков". Приведет ли оно к улучшению ситуации с российской наукой - это, по-видимому, вопрос времени.

В заключение хотелось бы отметить динамику развития событий вокруг РАН. Постановлением Государственной Думы от 5 июля 2013 г. N 2716-6 ГД текст законопроекта принят во втором чтении. Все вышеперечисленные положения в тексте сохранены. Однако Собрание директоров институтов Российской академии наук подготовило сводную таблицу поправок*(13), которые являются попыткой исправить концепцию предлагаемого закона. В частности, предлагается уточнить ст. 4, закрепив основы финансовой деятельности РАН, добавив, в частности, следующий абзац: "Российская академия наук и ее региональные отделения являются получателями и главными распорядителями средств федерального бюджета, в том числе средств, предназначенных для финансирования деятельности подведомственных организаций (включая научные организации, организации научного обслуживания и организации социальной сферы), а также для осуществления государственных инвестиций в целях поддержки и развития научной, производственной и социальной инфраструктуры Российской академии наук".

Здесь следует учитывать, что если РАН не выполняет функцию собственника, являясь "рядовым" бюджетным учреждением (эта норма не корректируется), то ни о каких полномочиях главного распорядителя средств федерального бюджета не может быть и речи. Предлагается также передать функции управления научными организациями в ведение РАН, а назначение руководителей подведомственных организаций осуществлять президиумом РАН после одобрения их кандидатур специально создаваемым органом - Советом выдающихся ученых. Такой орган должен создать Президент РФ, но проект не поясняет, каковы критерии его создания. В таблице поправок указывается на сохранение статуса члена-корреспондента, что коренным образом меняет предложения, озвученные Президентом РФ. Плюс - договоренности В. Фортова и В. Путина о руководстве Президентом РАН вновь создаваемого агентства решено подтвердить законом. В ст. 13 должна появиться норма: "Президент Российской академии наук по должности осуществляет полномочия руководителя федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного Правительством РФ на осуществление функций и полномочий собственника федерального имущества, закрепленного за организациями Российской академии наук". Напомним, что договоренности касались только переходного периода. Нельзя считать, что такое положение будет сохраняться вечно.

Есть еще один "штрих". В ст. 6 предлагается наделить РАН полномочиями по принятию нормативных правовых актов, что коренным образом меняет систему законодательства России. Бюджетное учреждение не является органом исполнительной власти, оно может принимать нормативные акты, но передача правотворческих функций предполагает получение совсем иного статуса.

Обобщая, сделаем итоговый вывод: приведенные рекомендации вряд ли будут приняты во внимание. Регламент Государственной Думы РФ*(14) (ст. 124, ч. 1) устанавливает: "Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении". Статья 125 закрепляет общий принцип третьего чтения: Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Напомним, что второе чтение уже состоялось. Предложенные же поправки, по-видимому, выведут дискуссию лишь на новый виток конфликта, который, скорее всего, мы сможем наблюдать в ближайшее время.

О.В. Романовская,

Пензенский государственный университет,

профессор кафедры частного и публичного права,

доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Романовская О.В. Правовой статус государственных академий наук // Гражданин и право. 2009. N 10. С. 38-47.

*(2) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 35. Ст. 4137.

*(3) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 50. Ст. 5280.

*(4) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.

*(5) См.: www.rans.ru.

*(6) См.: www.rncpec.fareast.ru.

*(7) См.: Официальный сайт объединения: www.dynamo.org.ru.

*(8) См.: Социальное законодательство: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М., 2005.

*(9) См.: www.intelros.ru/index.php?newsid=197.

*(10) См.: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. N 785 "О Российской академии наук" // СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 6005.

*(11) См.: Полный текст выступления президента США Барака Обамы 27 апреля 2009 г. на ежегодном собрании американской Национальной академии наук // www.scientific.ru/trv/2009/029/obama.html.

*(12) См.: ALMA MATER. Вестник высшей школы. 2003. N 4. С. 33-42.

*(13) См.: Российская академия наук // www.ras.ru/news/shownews.aspx?id=40509c70-f46e-47c6-9c90-746b503e6bfe#con tent.

*(14) См.: Государственная Дума. Официальный сайт www.duma.gov.ru/about/regulations.