Проблемы эффективности государственного контроля в сфере добычи водных биоресурсов (Е.М. Бутаева, "Гражданин и право", N 10, октябрь 2013 г.)

Проблемы эффективности государственного контроля в сфере добычи водных биоресурсов

Неэффективная рыбоохрана или ее отсутствие - это подорванные запасы биоресурсов и в конечном итоге - потеря на долгие годы российских морских биоресурсов как объектов промышленного рыболовства*(1).

По поручению Президента РФ в срок до 1 июля 2013 г. Правительство РФ должно было "определить приоритетные направления развития рыбной отрасли". Речь, в частности, идет о развитии переработки водных биоресурсов и обновлении промыслового флота. Однако "...рыбопромышленники неоднократно подчеркивали: для развития необходимы постоянные "правила игры" и нельзя за счет одной отрасли - рыбодобычи - решать проблемы других - судостроения или переработки"*(2).

До начала 90-х годов XX в. благодаря серьезному финансированию, мощному и разветвленному штату инспекторов, надежной материально-технической базе рыбохозяйственная отрасль была одной из ведущих отраслей экономики, высокими темпами велась добыча ресурсов, большие успехи были отмечены в научно-исследовательской сфере. После многих преобразований в системе управления народным хозяйством положение дел в рыбной отрасли кардинально изменилось.

Почему на сегодняшний день недостаточно эффективны меры государственно-правовой охраны водных биологических ресурсов? Ответ на этот вопрос волнует сегодня и ученых, и политиков, и юристов. В статье автор рассматривает проблемные вопросы охраны водных биоресурсов. Источник таких проблем - негативные последствия перестройки системы управления рыбохозяйственным комплексом, неэффективное законодательство, отсутствие комплексного, научно обоснованного подхода к регулированию отрасли, хронический недостаток финансирования.

Рыбохозяйственный комплекс

Рыбохозяйственный комплекс отнесен к стратегическим отраслям российской экономики. Эта отрасль не только ответственна за решение задач по обеспечению экономического роста и социально-экономического развития отдельных приморских регионов России, но и позволяет нашей стране эффективно конкурировать с государствами, осуществляющими рыбодобычу, за право использования водных биоресурсов Мирового океана.

Как отмечено в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, в целях бесперебойного обеспечения российского продовольственного рынка удельный вес отечественной рыбной продукции в общем объеме продукции внутреннего рынка не должен быть ниже порогового значения в 80%*(3). Согласно научным прогнозам, наращивая долю производства внутреннего продукта относительно импорта, в 2013 г. Россия должна приблизиться к данному показателю*(4).

Однако, несмотря на преодоление многих кризисных явлений, характерных для рыбохозяйственного комплекса в конце 90-х годов XX в., ряд проблем еще требует решения. Так, важно не только добиться повышения конкурентоспособности предприятий отрасли, насытить внутренний рынок высококачественной продукцией отечественного производства, но и снизить критические показатели гибели рыбы в результате загрязнения водных объектов, преодолеть коррупционные проявления в данной сфере.

Например, только в 2010 г. специалистами территориальных управлений Росрыболовства - уполномоченного органа по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания - предъявлены иски на сумму 10 326,1 тыс. рублей за гибель водных биоресурсов в результате загрязнения водных объектов рыбохозяйственного значения, взыскано же всего 300,5 тыс. рублей. В 2012 г. специалистами территориальных управлений Федерального агентства по рыболовству отмечено 47 фактов гибели водных биоресурсов, которые стали следствием нарушений действующего законодательства со стороны юридических и физических лиц, а также следствием чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сумма ущерба составила 15 571,09 тыс. рублей, из них взыскано на конец 2012 г. только 4327,26 тыс. рублей*(5).

Действительно, в последние годы вопрос о рациональном использовании, сохранении и воспроизводстве водных биоресурсов отчетливо обозначился в контексте экономической и экологической функций России. Соответствующая проблема стала не только одной из популярнейших тем в материалах средств массовой информации, но и распространенной в области научных исследований. Отношения в области использования и воспроизводства водных биоресурсов являются предметом исследований различных отраслей права: экологического, международного, конституционного, административного, гражданского, уголовного, других юридических специальностей.

Правовое регулирование отношений по охране и использованию водных биологических ресурсов включает: установление различных форм собственности на биоресурсы; информационное обеспечение; правовое обеспечение механизма рационального использования, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов; разрешительно-договорные основы правоотношений в этой сфере; экологический контроль; установление ответственности за административные, гражданские правонарушения и уголовные преступления, а также ряд других мер.

Эти и другие вопросы послужили основой диссертаций и иных научных исследований начиная с 2001 г. по настоящий период.

В связи с обострением проблемы браконьерства и необходимостью специальных исследований, посвященных вопросам борьбы с этим негативным явлением, особо выделим следующие. В 2006 г. состоялась защита диссертации Ю.А. Ляшевой на тему "Уголовная ответственность за незаконную добычу водных биологических ресурсов"*(6); в 2007 г. Д.И. Галимов защитил диссертацию на тему "Уголовно-правовые и криминологические проблемы противодействия преступности в сфере добычи водных биоресурсов"*(7).

Весьма интересными представляются выводы, сделанные И.В. Корчагиной в диссертации на тему "Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны рыбных запасов Каспийского региона"*(8), М.П. Маликовым - в диссертации на тему "Административно-правовая охрана рыбных запасов в водоемах бассейна озера Байкал"*(9), Д.В. Лызовым - в диссертации на тему "Административно-правовые средства борьбы с правонарушениями в сфере охраны рыбных запасов (по материалам Дальневосточного региона)"*(10). Вместе с тем анализ научных работ по вопросам ответственности в сфере добычи, использования и сохранения водных биоресурсов показывает, что они в основном либо посвящены аспектам административно-правовой охраны в определенном регионе России (дагестанское побережье Каспийского моря, Дальний Восток), либо выполнены на основе устаревшего на сегодняшний день законодательства.

Постоянное обновление законодательства, новые открытия в экологии, расширение международного сотрудничества в области добычи водных биоресурсов, тенденции к росту браконьерства и загрязнение вод - все эти причины обусловливают постоянное внимание ученых и практиков к проблемам добычи, использования и охраны водных биоресурсов. Один из важных шагов на пути решения задач по охране водных биоресурсов - выработка эффективного законодательства.

Система действующего законодательства в области использования и охраны водных биоресурсов

В силу специфики отношений в сфере добычи водных биоресурсов их участниками выступают: органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, физические лица, хозяйствующие субъекты, общественные и международные организации. Взаимные права и обязанности субъектов основаны, как известно из теории права, на общеправовых, отраслевых и межотраслевых принципах.

Систему законодательства, регламентирующего отношения по использованию и охране водных биологических ресурсов, можно представить с учетом иерархии актов по юридической силе следующим образом:

1. Конституция РФ (ст. 2, 7-12, 15, ч. 1 ст. 36, ст. 71, 72), устанавливающая основополагающие права и свободы человека, закрепляющая государственный строй и определяющая основы экологической функции государства, в том числе в сфере охраны водных биоресурсов.

2. Кодексы:

- Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, который регулирует водные отношения и раскрывает вопросы: режима прав собственности на водные и иные объекты; принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование; системы водопользования; охраны водных объектов*(11);

- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ) в части общих положений об административной ответственности, а также специальных норм ст. 8.13-8.15, 8.18-8.20 *(12);

- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ*(13) (в рамках установления уголовной ответственности - ст. 250, 252, 256, 257);

- Гражданский кодекс РФ (в части норм о собственности, видах права, возмещении вреда, причиненного гражданским правонарушением, и др.);

3. Федеральные законы. Это, в первую очередь, Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"*(14) - специальный нормативный акт в области пользования водными биологическими ресурсами и охраны среды их обитания. Его нормы являются приоритетными по отношению ко всем остальным федеральным законам. Во-вторых, это близкие к регулированию водных отношений такие федеральные законы, как: "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ *(15), "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ *(16), "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ *(17), "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ *(18);

4. Указы Президента РФ. К примеру, Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента от 30 января 2010 г. N 120, является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.

5. Постановления Правительства РФ. В качестве примера можно привести следующие постановления Правительства РФ: "О мерах по реализации статьи 54 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (вместе с Правилами реализации и уничтожения безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов и продуктов их переработки)*(19), "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" *(20), "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон" *(21) и др.

6. Акты Министерства сельского хозяйства РФ. Например, приказы Министерства сельского хозяйства РФ: "Об установлении ограничений рыболовства в отношении отдельных видов водных биологических ресурсов в 2012-2013 годах" *(22), "Об утверждении формы заявления о предоставлении субсидии из федерального бюджета рыбохозяйственным организациям и индивидуальным предпринимателям для возмещения части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2008-2013 годах на строительство и модернизацию рыбопромысловых судов" *(23) и др.

7. Акты Федерального агентства по рыболовству. К примеру, приказы Федерального агентства по рыболовству: "О реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов" *(24), "О внесении изменений в приложение к приказу Росрыболовства от 4 декабря 2012 года N 986 "О распределении квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации по пользователям в Дальневосточном рыбохозяйственном бассейне на 2013 год"*(25) и др.

8. Законы субъектов Российской Федерации и правовые акты органов местного самоуправления. В Конституции РФ предусмотрено, что в совместном ведении федерального центра и регионов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. "в" и "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ч. 1 ст. 3), развивая нормы Основного закона, специально указывает: "Законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации". В этой же статье закреплено право региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на издание нормативных актов, регулирующих отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Система законодательства построена не хаотично, а на основе определенных принципов, подчиненность которым делает действия субъектов отношений законными, обоснованными. Принципы законодательства в сфере использования и охраны водных биологических ресурсов можно классифицировать на общеправовые (конституционные) и специальные.

К общеправовым принципам относятся следующие принципы: гуманизма; законности в отношениях по добыче, использованию, охране и воспроизводству водных биоресурсов; интернационализма (водные биоресурсы могут охраняться как нормами международного, так и национального права); рационального использования водных биоресурсов; ответственности за нарушения законодательства об использовании и охраны водных биологических ресурсов и др.

Специальные принципы - это:

1. Приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав.

2. Приоритет сохранения особо ценных и ценных видов водных биоресурсов.

3. Установление дифференцированного правового режима водных биоресурсов, что означает учет биологических особенностей, экономического значения, доступности для использования того или иного вида биоресурса.

4. Участие граждан, общественных объединений, ассоциаций и союзов в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

5. Учет интересов населения, для которого рыболовство является основой существования, как принцип заключается в том, что населению (в том числе коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока) для обеспечения их жизни и деятельности должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам, отнесенным к объектам рыболовства.

Правовые установления для реализации прав указанной категории граждан на вылов рыбы заложены в Федеральном законе от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(26). Однако именно в таких богатых биоресурсами регионах, как Дальний Восток, существует "проблема добычи рыбы на законных основаниях". Так, на Конференции коренных малочисленных народов Севера было отмечено, что "из-за недостаточного количества рыбопромысловых участков для осуществления традиционного рыболовства из 13 общин только 3 имеют водоемы"*(27). При этом введение нового порядка оформления заявок, по сообщению заместителя руководителя Амурского территориального управления Росрыболовства, порождает проблемы. "...Многие заявки были отклонены из-за ошибок в оформлении, а большинство жителей амурских сел вообще только сейчас узнали о новом порядке распределения квот. Только каждый девятый нанаец, нивх или житель ульчского села, отправляясь на рыбалку, будет делать это по закону. Остальным придется ловить рыбу на свой страх и риск фактически на положении браконьеров"*(28).

Действительно, получение разрешения на вылов рыбы - мера достаточная и необходимая. С помощью квот и ограничений можно контролировать состояние объема биоресурсов. Однако получение таких разрешений уместно там, где речь идет о промышленной добыче. Есть ли необходимость введения таких процедур для коренных жителей Севера и Дальнего Востока, для которых рыболовство является основой жизнедеятельности и пропитания? По словам заместителя председателя Комитета рыбного хозяйства Министерства природных ресурсов Хабаровского края, "ситуация в национальных селах накаляется с каждым днем. Люди, поколениями живущие на реке, не понимают - почему они должны просить то, чем занимаются всю жизнь без всяких разрешений. К тому же уловы все хуже день ото дня, а рыба - основной продукт питания амурских аборигенов"*(29).

6. Предоставление в пользование водных биоресурсов гласно и открыто.

7. Определение объема добычи (вылова) водных биоресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов. В этом аспекте интересным представляется решение Верховного Суда РФ, где отражены правовые позиции относительно реализации принципа определения объема добычи (вылова) водных биоресурсов.

В частности, Верховный Суд РФ указал:

"Принцип определения объема добычи (вылова) водных биоресурсов с учетом экологических факторов установлен пунктом 7.1 части 1 статьи 2 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", необходимость проведения государственной экологической экспертизы при определении общего допустимого улова водных биоресурсов предусмотрена пунктом 7 Положения об определении и утверждении общего допустимого улова водных биологических ресурсов и его изменении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 25 июня 2009 г. N 531.

Правилами установлены виды разрешенного рыболовства, нормативы, а также параметры и сроки разрешенного рыболовства, ограничения рыболовства, требования к сохранению водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, и при их принятии проведение государственной экологической экспертизы не требуется. Пунктом 67 Правил установлены запретные сроки (периоды) для добычи водных биоресурсов. ... установленное данной нормой исключение из общего запрета на лов рыбы для лиц, осуществляющих любительское и спортивное рыболовство по путевкам, направлено не на сохранение водных биоресурсов, а на ограничение рыболовства только для граждан, не имеющих путевки.

Пользователь по договору о предоставлении в пользование рыбопромыслового участка обязан соблюдать законодательство о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, осуществлять учет добываемых водных биологических ресурсов на территории рыбопромыслового участка и охрану предоставленного ему рыбопромыслового участка, в случае причинения вреда (ущерба) водным биологическим ресурсам компенсировать причиненный вред (ущерб). В соответствии с Правилами пользователи рыбопромысловых участков, предоставленных для организации любительского и спортивного рыболовства, а также граждане не вправе превышать объем и количество добытых (выловленных) водных биоресурсов, установленные в путевке на добычу (пункт 63.9). В то время как возможность осуществления рыболовства вне участков, предназначенных для организации любительского и спортивного рыболовства, не ограничена (пункт 58). Таким образом, предоставление в пользование на определенных условиях водных биоресурсов одному пользователю на основании договора о предоставлении рыбопромыслового участка гарантирует сохранение биоресурсов на данном рыбопромысловом участке и контролируемую добычу"*(30).

8. Платность использования водных биоресурсов: любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Одна из важных задач правового регулирования - гармонизация действующих правовых норм, преодоление противоречий, выявленных в результате правоприменительной и судебной практики. Главнейшие же направления: регламентация деятельности субъектов общественных отношений и охранительные меры.

Охрана водных биологических ресурсов административно-правовыми средствами: проблемные вопросы

Система охранительных мер включает в себя два компонента:

1) организационный (органы и учреждения, осуществляющие полномочия по управлению, а также функции контроля и надзора);

2) правовой (установление запретов и норм об ответственности за их нарушение).

Запасы рыбы - важный естественный ресурс, роль которого в решении вопроса снабжения населения продовольствием недооценить сложно. Для многих государств, имеющих морские границы, рыболовство является одним из ведущих промыслов, источником пополнения бюджета и серьезной статьей экспорта. Для России добыча рыбных ресурсов - это:

- традиционный промысел;

- составляющая экономики, в том числе экспорта;

- часть продовольственной безопасности страны.

По мнению Д.В. Лызова, до 2000-х годов "...специфика рыбной отрасли России состояла в том, что около 90% сырья добывалось в открытых районах Мирового океана, в экономических зонах иностранных государств, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и только 10% рыбы изымалось в ее внутренних водоемах"*(31). В связи с сокращением бюджетного финансирования на развитие отрасли, ростом себестоимости рыбной продукции, как отмечает Д.В. Лызов, "добыча рыбы и других морепродуктов стала преимущественно осуществляться в исключительно экономической зоне Российской Федерации. Это привело к существенному снижению объемов добычи, а следовательно, к сокращению среднедушевого потребления рыбных продуктов"*(32). Эти события происходили на фоне сокращения числа рыболовецких хозяйств.

При этом ситуация осложнилась реформированием системы управления отраслью в рамках реализации административной реформы.

В дореформенный период (до 2004 г.) Госкомрыболовство России выполняло практически все функции по управлению. Единство разнообразных функций управления, сконцентрированных в одном органе, обеспечивало комплексный характер управления в подведомственной сфере.

В 2004 г. в связи с проведением административной реформы коренным образом изменилась вся структура федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"*(33) разделил функции по оперативному и стратегическому управлению между различными видами федеральных органов исполнительной власти: министерствами, службами и агентствами.

В соответствии с обозначенным указом федеральные министерства наделялись полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности; федеральные службы - полномочиями по контролю и надзору; федеральные агентства - функциями по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительными функциями, за исключением функций по контролю и надзору. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" выполняемые Госкомрыболовством РФ функции распределил между Минсельхозом России, Россельхознадзором и Федеральным агентством по рыболовству.

В настоящее время система управления в сфере рыболовства на федеральном уровне представлена следующими органами:

1. Министерство сельского хозяйства РФ является федеральным органом исполнительной власти, который вырабатывает и реализует государственную политику по нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере охраны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах России*(34).

2. Федеральное агентство по рыболовству осуществляет функции: по контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах России, за исключением внутренних морских вод России, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота. Кроме этого, Федеральное агентство по рыболовству оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота*(35).

Как отмечает профессор Высшей школы экономики Е.К. Глушко, "установленная в ходе административной реформы структура федеральных органов исполнительной власти оказалась весьма нестабильной, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения"*(36).

Административная реформа, на мой взгляд, завершила развал централизованной системы управления рыболовецким хозяйством, которая была образована и успешно функционировала в советский период.

Второй виток реформирования системы управления был в 2008 г. Распоряжением Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. N 1713-р*(37) была закреплена схема размещения 20 территориальных управлений Росрыболовства.

По словам Михаила Куманцова - начальника Управления государственного контроля, надзора, охраны, воспроизводства водных биоресурсов и регулирования рыболовства Федерального агентства по рыболовству: "Территориальные управления построены в основном по межрегиональному принципу и осуществляют свою деятельность как непосредственно, так и через входящие в их состав обособленные структурные подразделения регионального уровня (отделы)... эта структура не отвечает бассейновому принципу, по которому ранее были сформированы бассейновые управления. Такая структура дислокации территориальных управлений не обеспечивает эффективного государственного управления и государственного контроля за водными биологическими ресурсами. В свою очередь отсутствие должного количества государственных инспекторов рыбоохраны не позволяет создать дополнительное количество территориальных управлений и расширить сеть обособленных подразделений территориальных органов для оперативного решения вопросов надзора и контроля в области использования водных биоресурсов, где это требует наличия большого количества водных объектов, развития промышленного и любительского рыболовства...

Ранее, до 2004 г., в структуре органов рыбоохраны насчитывалось 27 федеральных государственных учреждений - бассейновых управлений, в состав которых входило около 420 областных, межрайонных и районных инспекций рыбоохраны. Учитывая позитивные и негативные моменты, связанные с материально-технической базой, структурой дислокации бассейновых управлений, численностью и другими факторами, необходимо комплексно подходить к организации деятельности по государственному контролю и надзору в области рыболовства... органы рыбоохраны структурно должны состоять из бассейновых и территориальных управлений, осуществляющих различные полномочия"*(38).

Сравнивая настоящее положение с пореформенным периодом, Михаил Куманцов отмечает, что "до ликвидации Госкомрыболовства России в 2004 году значительное количество функций по сохранению водных биоресурсов, в том числе по осуществлению государственного контроля в области рыболовства, выполнялось федеральными государственными учреждениями - бассейновыми управлениями по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, численность работников которых составляла более 15 тысяч человек"*(39).

Согласно данным Росрыболовства, в штатах его территориальных управлений по должностям, предусматривающим выполнение функций по контролю и надзору, должно состоять 1907 человек и по состоянию на 1 января 2012 г. вакантными оставались 230 должностей*(40).

Именно инспекторы являются должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Совершенно очевидно, что сокращение их численности прямым образом сказывается на количестве пресекаемых административных правонарушений в этой сфере.

В рамках заданных функций по контролю и надзору Федеральное агентство по рыболовству осуществляет:

- федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу России;

- государственный надзор за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства.

В силу положений ст. 23.27 КоАП РФ и приказа Федерального агентства по рыболовству от 12 апреля 2010 г. N 326 "О реализации отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов"*(41), рассматривать дела об административных правонарушениях вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, его заместители;

2) руководители структурных подразделений Росрыболовства, их заместители;

3) руководители территориальных органов Росрыболовства, их заместители;

4) начальники отделов, заместители начальников отделов, главные и старшие государственные инспекторы территориальных органов Росрыболовства.

Специалистами территориальных управлений Росрыболовства по территории РФ в 2012 г. проведены 3289 плановых и внеплановых проверок на объектах различных форм собственности. В результате было выявлено 1658 нарушений законодательства, к административной ответственности привлечено 824 юридических лица, 758 должностных лиц и 36 индивидуальных предпринимателей. Сумма штрафов составила 16 952 тыс. рублей, взыскано только 13 309 тыс. рублей*(42).

Именно выявление и пресечение административных правонарушений способствуют снижению преступности в области добычи водных биоресурсов. К примеру, по состоянию на 1 октября 2010 г. должностными лицами Сахалино-Курильского территориального управления Росрыболовства составлено 4109 протоколов об административных правонарушениях, при этом в следственные органы передано 106 дел. При пресечении административных правонарушений было изъято:

а) водных биологических ресурсов - 8,0297 т;

б) орудий лова - 1449 шт.;

в) транспортных средств - 26 ед.*(43)

Меры по изъятию предметов административных правонарушений, привлечению к ответственности лиц, их совершающих, безусловно, способствуют сокращению числа преступлений.

Анализ текущих и итоговых показателей контрольно-надзорной деятельности работников Росрыболовства в 2012 г. по сравнению с тем же периодом 2011 г. показывает увеличение количественных показателей проверок и снижение при этом обнаруженных правонарушений. Ниже оказывается и сумма наложенных штрафов*(44). Однако уменьшение числа выявленных правонарушений и сумм штрафов не означает снижения количества правонарушений, ведь в силу закона одно и то же лицо не может быть проверено чаще одного раза в течение трех лет*(45).

Как указывает часть 4 ст. 13 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней"*(46).

Таким образом, общий срок проверки ограничивается до 60 рабочих дней. Этот срок, как показывает практика, не позволяет максимально эффективно провести проверку в случае, если у юридического лица имеется, например, четыре филиала. В связи с этим представляется правильным поддержать предложение Росрыболовства сделать общий срок проведения проверок юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в нескольких регионах страны, пропорциональным количеству его филиалов, представительств, структурных подразделений с учетом максимального срока проведения проверок по каждому из них - 20 дней*(47).

Одновременно необходимо повысить персональную ответственность инспекторов и руководителя учреждения за проведение проверки с нарушением материальных или процессуальных норм права. Например, доля проверок, проведенных с нарушением законодательства о порядке их проведения, в общем числе проверок составила в 2012 г. - 0,1% (в первом полугодии - 0,08%), в 2011 г. - 0,06% (в первом полугодии - 0%)*(48).

Говоря о нормотворческой составляющей в организационно-правовом механизме охраны водных биоресурсов, следует отметить следующее.

Выше приведены цифры ущерба, который был причинен объектам окружающей среды нарушениями законодательства об охране водных биоресурсов. Эти значительные суммы ущерба показывали необходимость увеличения размеров административных штрафов за совершение правонарушений в рассматриваемой области деятельности. Данные предложение высказывали практически все руководители территориальных подразделений Росрыболовства (предложения в виде официальных открытых писем размещены на официальном сайте Росрыболовства)*(49).

Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 91 "О внесении изменений в статьи 8.33 и 8.37 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" размеры штрафов увеличены*(50).

Практика показывает, что штраф чаще всего применяется в качестве меры административной ответственности (см. таблицу ниже). На наш взгляд, в случае систематического или грубого нарушения законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем целесообразно наряду с наказаниями имущественного характера (штрафами) применять неимущественные санкции - административное приостановление деятельности.

Таблица

Сведения о количестве и видах административных наказаний, наложенных по результатам проверок, проведенных специалистами Федерального агентства по рыболовству в 2012 г.*(51)

Источник сведений	Количество, ед.
Количество административных наказаний, наложенных по результатам проверок, в том числе:	1635
- конфискация орудий совершения или предмета административного правонарушения	0
- лишение специального права, предоставленного физическому лицу	0
- административный арест	0
- административное выдворение за пределы РФ	0
- дисквалификация	0
- административное приостановление деятельности	2
- предупреждение	15
- административный штраф (всего), в том числе:	1618
- на должностное лицо	758
- на индивидуального предпринимателя	36
- на юридическое лицо	824
Общая сумма уплаченных (взысканных) штрафов	13 309 рублей

Несмотря на необходимость усиления мер административной ответственности, законодательство и практика должны быть ориентированы на предоставление максимальных возможностей гражданам и хозяйствующим субъектам в удовлетворении их законных интересов, касающихся добычи и использования водных биоресурсов.

Как отмечает А.В. Паламарчук - начальник Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ, "...необходимо обеспечить соблюдение предусмотренного Водным кодексом РФ права каждого гражданина пользоваться береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств"*(52). И только если имеют место случаи нарушения закона, то институт ответственности должен реализовываться в полной мере сообразно принципу неотвратимости наказания. Так, "в 2011 г. прокурорами выявлено более 21 тыс. нарушений законодательства об охране животного мира, в том числе водных биологических ресурсов; судами удовлетворено 1602 иска на сумму свыше 180 млн. руб.; по результатам рассмотрения представлений прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено около 2 тыс. лиц; по протестам прокуроров отменены и изменены 1394 незаконных правовых акта; по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 2849 лиц; по материалам прокурорских проверок возбуждено 315 уголовных дел"*(53). В такой ситуации "уполномоченные органы исполнительной власти и контролирующие органы обязаны своевременно принимать достаточные меры к недопущению антропогенного влияния на окружающую среду, в том числе фактов браконьерства, по вине которого снижается численность многих животных, занесенных в Красную книгу РФ, ценных пород рыб"*(54).

Выводы и предложения

1. Анализ изменений в организационно-правовой системе управления рыбохозяйственным комплексом показывает, что любые реформы должны носить научно обоснованный характер и иметь финансовые обоснования. Последствием преобразований стало сокращение численности государственных инспекторов, занятых в контрольно-надзорных мероприятиях в рассматриваемой сфере. Нехватка государственных инспекторов приводит к негативным показателям по обеспечению контроля за выловом водных биоресурсов*(55). В настоящее время вакантные должности в штате Росрыболовства сигнализируют о необходимости усиления кадровой работы и повышения уровня привлекательности профессии. Например, в Хабаровском крае ожидается увеличение рыболовецких хозяйств. В постановлении Правительства Хабаровского края от 9 сентября 2010 г. N 252-пр "Об основных направлениях повышения эффективности функционирования рыбохозяйственного комплекса Хабаровского края на 2011-2015 годы"*(56) запланировано увеличение числа рыболовецких хозяйств в Хабаровском крае к 2015 г. Это означает увеличение нагрузки на специалистов территориального управления Росрыболовства. В свою очередь именно полная укомплектованность штатов, совершенствование материально-технической базы, средств и методов работы будут способствовать повышению эффективности в деле борьбы с незаконной добычей водных биоресурсов.

2. Правоприменительная практика убеждает в том, что административная ответственность является наиболее оперативной формой реагирования государства на нарушения закона. В процессе контрольно-надзорной деятельности органы власти зачастую предупреждают либо пресекают преступления, которые могут принести больший вред, чем правонарушения. В связи с этим необходимо повсеместно увеличить количество и качество проверок, проводимых государственными инспекторами. Отчасти способствовать эффективности контрольной деятельности может изменение сроков проведения проверки в сторону их увеличения, в случае если юридическое лицо имеет более четырех структурных подразделений.

3. От практики детальной регламентации деятельности рыбаков и бюрократизма в вопросах получения разрешений на вылов необходимо перейти к поддержке любительского рыболовства и развитию аквакультуры. И только в случае нарушения закона силы органов контроля всемерно необходимо направить на то, чтобы виновники были привлечены к ответственности. Оказывая меры поддержки любительскому и традиционному рыболовству, законодателю целесообразно усилить ответственность за браконьерство, совершенствуя при этом уголовное и административное законодательство.

Е.М. Бутаева,

юрисконсульт Федерального государственного

казенного учреждения "Восточное региональное

управление правового обеспечения"

Министерства обороны РФ,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 10, октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Писарева К. Нехватка инспекторов вызвала резкий рост браконьерства: интервью с Михаилом Куманцовым - начальником Управления государственного контроля, надзора, охраны, воспроизводства водных биоресурсов и регулирования рыболовства Федерального агентства по рыболовству // www.fishnews.ru/interviews/73.

*(2) Президент расставил приоритеты в рыбной отрасли (по информации РИА Fishnews.ru) // www.fishnews.ru/rubric/novaya-struktura-pravitel-stva/6656.

*(3) См. п. 8 Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120) // Российская газета. 2010. 3 февраля.

*(4) См.: Развитие рыбохозяйственных комплексов приморских регионов России: проблемы и перспективы // www.prodmagazin.ru/2012/11/27/razvitie-ryibohozyaystvennyih-kompleksov-pr imorskih-regionov-rossii-problemyi-i-perspektivyi/.

*(5) См.: Доклад об осуществлении Федеральным агентством по рыболовству государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и об эффективности такого контроля (надзора) за 2012 год // www.fish.gov.ru/activities/Documents/.pdf (далее - Доклад об эффективности контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов).

*(6) См.: Ляшева Ю.А. Уголовная ответственность за незаконную добычу водных биологических ресурсов (проблемы законодательной техники и правоприменения): Дисс. ... к.ю.н. СПб, 2006.

*(7) См.: Галимов Д.И. Уголовно-правовые и криминологические проблемы противодействия преступности в сфере добычи водных биоресурсов: Дисс. ... к.ю.н., М., 2007.

*(8) См.: Корчагина И.В. Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны рыбных запасов Каспийского региона: Дисс. ... к.ю.н., Ростов н/Д, 2010.

*(9) См.: Маликов М.П. Административно-правовая охрана рыбных запасов в водоемах бассейна озера Байкал: Дисс. ... к.ю.н., М., 1979.

*(10) См.: Лызов Д.В. Административно-правовые средства борьбы с правонарушениями в сфере охраны рыбных запасов (по материалам Дальневосточного региона): Дисс. ... к.ю.н., Хабаровск, 2001.

*(11) См.: Российская газета. 2006. 8 июня.

*(12) См.: Российская газета. 2001. 31 декабря.

*(13) См.: Российская газета. 1996. 13 июня.

*(14) См.: Российская газета. 2004. 23 декабря.

*(15) См.: Российская газета. 1995. 4 мая.

*(16) См.: Российская газета. 1998. 31 июля.

*(17) См.: Российская газета. 1998. 19 декабря.

*(18) См.: Российская газета. 1995. 30 ноября.

*(19) См.: Российская газета. 2007. 4 июня.

*(20) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 5. Ст. 651.

*(21) См.: Российская газета. 2008. 10 октября.

*(22) См.: Российская газета. 2012. 19 ноября.

*(23) См.: Российская газета. 2013. 1 марта.

*(24) См.: Российская газета. 2010. 19 мая.

*(25) См.: Банк правовых актов Федерального агентства по рыболовству // www.npb.fishcom.ru.

*(26) См.: Российская газета. 2001. 10 мая.

*(27) См.: В районе имени Полины Осипенко выбран лидер коренных малочисленных народов Севера // www.mpr.khabkrai.ru/contents/1224/.

*(28) Жители Дальнего Востока возмущены распределением квот на вылов рыбы // www.agropages.ru/page/1743.shtml.

*(29) Там же.

*(30) См.: Решение Верховного Суда РФ от 11 августа 2009 г. N ГКПИ09-678.

*(31) Лызов Д.В. Указ. соч. С. 2.

*(32) Там же. С. 2.

*(33) См.: Российская газета. 2004. 12 марта.

*(34) См.: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 19 июня.

*(35) См.: Постановление Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444 "О Федеральном агентстве по рыболовству" // Российская газета. 2008. 20 июня.

*(36) См.: Глушко Е.К. Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации // Административное и финансовое право: Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2007. Т. 2. С. 23.

*(37) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 48. Ст. 5670.

*(38) Цит. по: Писарева К. Указ. источник.

*(39) Цит. по: Там же.

*(40) См.: Доклад об эффективности контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

*(41) См.: Российская газета. 2010. 19 мая.

*(42) См.: Доклад об эффективности контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

*(43) См.: Показатели Сахалино-Курильского территориального управления Федерального агентства по рыболовству // http://sktufar.ru/category/.

*(44) См.: Доклад об эффективности контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

*(45) См.: там же.

*(46) Российская газета. 2008. 30 декабря.

*(47) См.: Доклад об эффективности контроля за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

*(48) См. там же.

*(49) См. официальный сайт Росрыболовства: www.fish.gov.ru.

*(50) См.: www.pravo.gov.ru.

*(51) См.: Доклад об эффективности контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

*(52) Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. N 4. С. 3.

*(53) Там же. С. 5.

*(54) Там же. С. 6.

*(55) См.: Писарева К. Указ. источник.

*(56) См.: Собрание законодательства Хабаровского края. 2010. N 9 (98). Ст. 429.