Досудебное урегулирование налоговых споров (Т.А. Екимова, "Бюджет", N 11, ноябрь 2013 г.)

Досудебное урегулирование налоговых споров

Одним из важных направлений работы налоговых органов РФ является урегулирование налоговых споров внутри налоговой системы и соответственно сокращение числа судебных дел по налоговым правоотношениям. Для эффективной реализации данного направления с 2006 года в налоговых органах, в том числе и в Новгородской области, был введен институт досудебного урегулирования налоговых споров.

Были созданы отделы, в функции которых входит рассмотрение возражений и жалоб налогоплательщиков и налаживание эффективного взаимодействия между налогоплательщиком и налоговым органом. Именно эти отделы призваны создать сбалансированную систему урегулирования налоговых споров, разгрузить арбитражные суды.

Жалоб стало меньше

Одним из важнейших показателей эффективности досудебного урегулирования налоговых споров является снижение количества жалоб налогоплательщиков. В Новгородской области количество таких жалоб за последние три года сократилось на 34%. Если в 2009 году в управление поступило 274 жалобы, 2010 году - 203, 2011 году - 194, то в 2012 году было 180 жалоб. В текущем году данная тенденция сохраняется, что произошло прежде всего благодаря систематической и активной работе по досудебному урегулированию, которая заключается в следующем:

- при проведении налоговых проверок должностные лица во главу угла ставят углубленное и объективное рассмотрение материалов, неформальный подход, обобщение вменяемых налогоплательщикам нарушений и всестороннее изучение складывающейся судебной практики;

- сотрудники налоговых органов ориентируют налогоплательщиков на урегулирование спорных вопросов прежде всего в налоговом органе, с доначислениями либо действиями (бездействием) которого они не согласны. Проводятся семинары, дни открытых дверей, организуются выступления в СМИ. Постоянно делается акцент на готовности налоговиков к диалогу с налогоплательщиком, на том, что его возражения будут объективно рассмотрены. Так, многие недочеты в работе, например неправильное исчисление имущественных налогов, урегулируются самой инспекцией при устном обращении налогоплательщика, без подачи с его стороны жалоб:

- по каждому случаю удовлетворения жалобы налогоплательщика управление проводит в инспекциях совещание с участием руководителя, его заместителей, которые курируют сотрудников отраслевых отделов и самих сотрудников отделов, представителей досудебного аудита и юристов. На данных совещаниях подробно рассматриваются основания удовлетворения жалоб, причины, по которым жалоба удовлетворена, нарушения, допущенные инспекцией. В результате разрабатываются меры, направленные на недопущение подобных ситуаций в дальнейшем;

- в случае если нижестоящим налоговым органом допущены существенные нарушения законодательства, которые привели к удовлетворению жалобы налогоплательщика, проводятся служебные проверки в отношении виновных должностных лиц.

Главный принцип, которого мы придерживаемся при осуществлении досудебного урегулирования налоговых споров, - объективность и беспристрастность рассмотрения материалов по результатам налоговых проверок и жалоб налогоплательщиков на основании действующего законодательства и правоприменительной практики, исключение формального подхода при вынесении решений.

Преимущества для налогоплательщика

Досудебное обжалование ненормативно-правовых актов, действий (бездействия) налоговых органов имеет ряд преимуществ перед судебным порядком обжалования. Это простота процедуры, позволяющая налогоплательщику самостоятельно защищать свои права, не пользуясь услугами юриста; рассмотрение жалобы заочно, без присутствия лица, подавшего жалобу, а соответственно отсутствие транспортных расходов на проезд к месту ее рассмотрения; быстрое рассмотрение жалобы; отсутствие необходимости уплаты государственной пошлины. Кроме того, обжалование даже с отрицательным для налогоплательщика результатом позволяет ему лучше уяснить точку зрения налогового органа, что дает налогоплательщику возможность более тщательно подготовиться к защите своей позиции при обращении в суд.

Для эффективной реализации задач, поставленных перед налоговыми органами по вопросам досудебного урегулирования налоговых споров, необходимо было прежде всего изменить существовавшие процедуры рассмотрения возражений и жалоб налогоплательщиков, а также более полно регламентировать данную процедуру путем внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. В июле 2013 года были приняты законы, которые внесли существенные изменения в порядок досудебного урегулирования налоговых споров. Это законы от 2 июля 2013 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" и от 23 июля 2013 г. N 248-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

Одно из самых значимых изменений, внесенных Законом N 153-ФЗ, - введение с 1 января 2014 года обязательного досудебного порядка обжалования всех ненормативно-правовых актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц в случае несогласия с данным актом либо действием (бездействием) должностных лиц (п. 2 ст. 138 НК РФ). С 2009 года действует обязательный порядок досудебного урегулирования споров, который распространяется только на решения, вынесенные по результатам камеральных и выездных налоговых проверок, тогда как иные ненормативно-правовые акты (требования, решения о взыскании, отказ в предоставлении какой-либо информации и т.д.) могут быть обжалованы сразу в судебном порядке. Согласно введенной норме с 1 января 2014 года налогоплательщик обязан до обращения в суд обжаловать документ либо действия (бездействие) должностных лиц в вышестоящий налоговый орган.

Данные изменения налогового законодательства не стоит воспринимать как ущемление прав налогоплательщиков, их ограничение либо попытку законодателя затянуть сроки восстановления нарушенных прав. Обязательность прохождения стадии досудебного урегулирования споров будет стимулировать налогоплательщиков к разрешению возникших конфликтов в сфере налогообложения внутри системы налоговых органов, позволит существенно уменьшить количество рассматриваемых споров в судах и расширит возможности налогоплательщиков в реализации их прав и законных интересов. Так, после введения с 2009 года обязательного досудебного порядка обжалования решений по результатам налоговых проверок количество судебных споров, связанных с применением налогового законодательства, уменьшилось почти наполовину. Использование механизма досудебного урегулирования также позволяет снизить как материальные, так и временные затраты налогоплательщиков при несогласии с актами либо действиями (бездействием) налоговых органов.

Кроме того, обязательное досудебное обжалование в налоговой сфере - мировая тенденция. По рекомендациям ОЭСР административный порядок должен обязательно предшествовать судебному, то есть сначала налогоплательщику необходимо предпринять попытку восстановить свои права в административном порядке и только потом идти в суд.

Применение такого подхода позволит налоговым органам доводить до суда лишь дела по методологическим вопросам (различное толкование норм НК РФ) и дела, связанные с выявлением схем ухода от налогообложения. Иные категории жалоб будут отсеиваться на стадии обжалования в вышестоящем налоговом органе.

Примечание. Обязательное досудебное обжалование в налоговой сфере - мировая тенденция. По рекомендациям ОЭСР административный порядок должен обязательно предшествовать судебному

Отказ в рассмотрении жалобы...

Еще одно важное изменение законодательства, которое введено Законом N 153-ФЗ, заключается в том, что в НК РФ включена статья 139.3, в которой предусмотрено право вышестоящего налогового органа на оставление жалобы (апелляционной жалобы) без рассмотрения и оговорены основания для этого. Ранее по данному вопросу у налоговых органов зачастую возникали разногласия с налогоплательщиками. Так, по мнению заявителей, поскольку в НК РФ не было предусмотрено право налогового органа на отказ в рассмотрении жалобы, он обязан рассмотреть ее по существу. Налоговые органы придерживались позиции, согласно которой для рассмотрения жалоба должна быть оформлена с соблюдением требований действующего законодательства. В Новгородской области налоговики отказывали в рассмотрении жалобы, если она была подписана доверенным лицом налогоплательщика, а в приложениях к жалобе отсутствовала надлежаще оформленная доверенность на представление интересов налогоплательщика. К примеру, в доверенности отсутствовали печать организации и подпись лица, уполномоченного на заверение документов, при представлении интересов физических лиц и индивидуальных предпринимателей доверенность не была заверена нотариально, отсутствовала дата выдачи доверенности. В Новгородской области судебная арбитражная практика по данному вопросу складывалась в пользу налоговых органов, но в других регионах РФ зарегистрированы случаи, когда суды становились на сторону налогоплательщиков. С введением статьи 139.3 Налогового кодекса эта проблема разрешилась, что позволило снизить количество судебных споров по данному основанию.

...и другие изменения в Налоговом кодексе

В статье 140 НК РФ закреплено право вышестоящего налогового органа выносить новое решение в случае установления нарушений процедуры рассмотрения материалов проверки, допущенных нижестоящим налоговым органом, а также право на отказ в рассмотрении документов, не представленных в ходе проведения налоговой проверки без уважительных причин. Это ограничит возможности налогоплательщиков злоупотреблять правом на участие в рассмотрении материалов налоговой проверки и представления возражений (пояснений), а также правом на представление документов на любой стадии обжалования. Увеличение срока на подачу жалоб (апелляционных жалоб), закрепленное в статьях 138 и 139 НК РФ, до одного года по жалобам, до одного месяца по апелляционным жалобам позволит налогоплательщикам более эффективно и грамотно подготовиться к защите своих интересов, компетентно изложить в жалобе собственную позицию, успеть проконсультироваться со специалистами. Сокращение срока рассмотрения вышестоящим налоговым органом жалоб на действия (бездействие), а также на ненормативно-правовые акты, за исключением решений по результатам налоговых проверок, с одного месяца до 15 дней позволит в кратчайшие сроки восстановить права заявителя при их нарушении и повысить оперативность взаимодействия между налогоплательщиками и налоговыми органами.

Изменения, внесенные в Налоговый кодекс, являются итогом многолетней работы и призваны урегулировать ранее спорные вопросы, более четко определить права и обязанности как налогоплательщиков, так и налоговых органов и приблизить существующую систему досудебного урегулирования к процессуальным нормам, закрепленным в соответствующих кодексах.

Т.А. Екимова,

руководитель УФНС России по Новгородской области,

государственный советник РФ 3-го класса

"Бюджет", N 11, ноябрь 2013 г.