Проблема международно-правового признания государств в контексте фрагментации международного права (К.А. Савчук, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2013 г.)

Проблема международно-правового признания государств в контексте фрагментации международного права

Представлена краткая характеристика базовых концепций признания государств. Рассмотрены современные примеры признания государств на территории бывшей Югославии и бывшего СССР. Делается вывод о том, что сегодня признание новых государств остается не столько правовой, сколько политической проблемой, попытки создать общие правила признания вряд ли будут удачными.

В отечественной юридической науке международное право обычно понимается как система принципов и норм, которые регулируют межгосударственные отношения с целью обеспечения мира и сотрудничества. Характерной особенностью системы международного права является ее постоянная дифференциация, т.е. в сферу действия международного права попадает все больший круг самых разнообразных международных отношений. Если классическое международное право регулировало в первую очередь политические вопросы: войну и мир, дипломатические отношения между государствами, заключение международных договоров, - то на протяжении ХХ в. в сферу действия международного права включаются новые вопросы, связанные с защитой прав человека, охраной окружающей среды и всемирного культурного наследия, сотрудничеством государств в использовании воздушного и космического пространства, международным обменом информацией. Как справедливо отмечает современный российский исследователь Н.Ф. Кислицына, "с середины ХХ века и по настоящее время в международном праве происходят изменения, выражающиеся прежде всего: в чрезмерном увеличении отраслей международного права; в возникновении автономных (специальных) режимов в рамках международного права; в усилении столкновений между нормами международного права при урегулировании различных вопросов"*(1). Данное явление получило название "фрагментация международного права". Международное сообщество осознает наличие определенной угрозы для целостности системы современного международного права, о чем свидетельствует подготовка исследовательской группой Комиссии международного права ООН доклада "Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права"*(2).

Цель настоящей статьи - рассмотреть проблему международно-правового признания государств, которая приобрела исключительную актуальность после провозглашения независимости Косово и последующего его признания большим количеством государств, а также признания Российской Федерацией и некоторыми другими государствами Абхазии и Южной Осетии, в контексте фрагментации международного права.

С точки зрения международного права признание - это односторонний акт, с помощью которого существующие государства признают новые государства или правительства либо другие субъекты международного права с целью установления с ними официальных или неофициальных, полных или неполных, постоянных или временных отношений. В науке международного права традиционно выделяются два основных подхода к проблеме признания. Сторонники конститутивной теории признания (П.Е. Казанский, Л. Оппенгейм, Д. Анцилотти, Г. Кельзен, Х. Лаутерпахт) считают, что новое государство становится субъектом международного права только вследствие его признания другими государствами. Сторонники декларативной теории (Ф.Ф. Мартенс, А.Н. Стоянов, О.О. Ейхельман, С.В. Черниченко, А. Кассесе и большинство современных отечественных и западных авторов) подчеркивают, что государство получает международную правосубъектность в силу самого факта своего существования, а признание лишь констатирует эту правосубъектность. Еще в 1936 г. в резолюции, принятой на Брюссельской сессии, Институт международного права подчеркнул: "Признание имеет декларативную силу. Существование нового государства со всеми юридическими последствиями, связанными с ним, не нарушается вследствие отказа в признании со стороны одного или нескольких государств"*(3). Современный российской юрист-международник, автор фундаментального "Курса международного права" В.Л. Толстых выделяет также смешанную теорию признания, согласно которой "в акте признания присутствуют и декларативные, и конститутивные элементы"*(4) и причисляет к ее сторонникам В.А. Романова, А. Фердросса и Р. Хиггинс. События, связанные с распадом СССР и Югославии, снова поставили на повестку дня вопрос о том, могут ли быть выделены какие-то объективные критерии, которым должно соответствовать новообразованное государство для того, чтобы претендовать на признание существующими государствами, или признание остается не столько правом, сколько фактом и зависит исключительно от политических интересов государства, осуществляющего этот акт.

Поскольку распад СССР и Югославии хронологически совпал с усилением интеграционных процессов в рамках Европейского Сообщества, государства-члены ЕС пытались выработать единую позицию относительно признания новых государств, возникших при распаде Югославии и СССР. 27 августа 1991 г. Совет министров ЕС создал арбитражную комиссию из 5 глав конституционных судов государств-членов ЕС во главе с Робертом Бадинтером - председателем Конституционного совета Франции (Арбитражная комиссия Бадинтера). В течение 1991-1993 гг. Арбитражная комиссия Бадинтера вынесла 15 заключений по правовым вопросам, которые возникли в результате распада Югославии. Государства-члены ЕС также начали предлагать определенные критерии, которым должно соответствовать новое государство, чтобы быть признанным.

16 декабря 1991 г. Совет министров ЕС принял Декларацию "Руководящие принципы признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе". В этом документе государства-члены ЕС, подтверждая свою приверженность принципам Хельсинкского заключительного акта и Парижской хартии, в частности принципу самоопределения, выражали готовность признать новые государства при условии их соответствия следующим критериям: 1) уважение положений Устава ООН и обязательств, вытекающих из Хельсинкского заключительного акта и Парижской хартии, особенно в отношении верховенства права, демократии и прав человека; 2) гарантии прав этнических и национальных групп и меньшинств в соответствии с обязательствами в рамках СБСЕ; 3) уважение неприкосновенности всех границ, которые могут быть изменены только мирными средствами и в соответствии с общим соглашением; 4) принятие всех необходимых обязательств по разоружению и нераспространению ядерного оружия, а также безопасности и региональной стабильности; 5) обязательство решать все вопросы, касающиеся правопреемства и региональных споров, посредством соглашений, включая, если это необходимо, обращение к арбитражу*(5).

На этой же самой встрече была принята также специальная Декларация по Югославии, в которой изложена общая позиция государств-членов ЕС относительно признания республик бывшей Югославии в свете упомянутых "Руководящих принципов". Государства-члены ЕС согласились признать независимость всех бывших югославских республик на следующих условиях: они выразят желание быть признанными как независимые государства; возьмут на себя обязательства, вытекающие из "Руководящих принципов"; примут правила, изложенные в проекте Конвенции, которая разрабатывалась Конференцией по Югославии, в частности главы II (права человека и права национальных и этнических групп); продолжат поддерживать усилия Генерального секретаря и Совета Безопасности ООН и продолжение Конференции по Югославии. Согласно положениям Декларации по Югославии просьбы о признании должны быть переданы в Арбитражную комиссии Бадинтера, решение о признании должно быть принято до 15 января 1992 г. Как справедливо подчеркивал австралийский исследователь Р. Рич, "эти два документа значительно повлияли на международную реакцию в вопросе о признании новых государств Восточной Европы и, возможно, трансформировали право признания"*(6), а сам метод "требования просьбы о признании, которая изучалась арбитрами, а затем решалась до установленного срока, был фактически беспрецедентным в практике признания"*(7).

Признание государствами ЕС бывших советских республик, как, впрочем, и других государств, произошло сразу же после прекращения существования Советского Союза. ЕС сделал заявление, в котором было указано, что поскольку Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Молдова, Туркменистан, Украина и Узбекистан заверили, что требования "Руководящих принципов" будут ими соблюдены, то государства-члены ЕС готовы приступить к процессу признания этих государств. Первыми государствами, которые признали независимость Украины, были не страны-члены ЕС, а Канада, Польша и Венгрия, которые сделали это 2 декабря 1991 г., сразу же после объявления результатов референдума от 1 декабря 1991 г. США выступили с заявлением о признании бывших советских республик 25 декабря 1991 г.

Итак, можно констатировать, что процесс международно-правового признания республик бывшего СССР прошел достаточно быстро и беспроблемно, чего никак нельзя сказать о республиках бывшей Югославии. В вопросе о признании бывших югославских республик государства-члены ЕС не всегда придерживались не только установленных ими же самими критериев, но и общепризнанных в теории и практике международного права положений, касающихся международно-правового признания. С одной стороны, они поспешили признать Хорватию, которая находилась в состоянии гражданской войны с Республикой Сербской Краины и не контролировала добрую треть своей территории, и Боснию и Герцеговину, правительство которой вообще не могло на тот момент осуществлять эффективный контроль над собственной территорией и которую трудно было охарактеризовать как сложившееся государство. С другой стороны, они длительное время отказывали в признании Македонии, которая полностью отвечала классическим признакам государственности (постоянное население, территория, правительство, способность вступать в отношения с другими государствами) и на территории которой, в отличие от других югославских республик, не было гражданской войны, под явно надуманным предлогом, связанным с названием этого государства.

Еще более противоречивым с точки зрения как международного права, так и политической целесообразности стало признание значительным количеством государств мира независимости бывшего сербского автономного края Косово, провозглашенной 17 февраля 2008 г. Уже 18 февраля Косово признали Великобритания, Франция, США, Турция, Албания, Афганистан и Коста-Рика. 19 февраля к ним присоединились Австралия и Сенегал, 20 февраля - Латвия и Германия. По состоянию на начало 2013 г. независимость Косово была признана уже 98 государствами-членами ООН, в том числе тремя из пяти постоянных членов Совета Безопасности, 22 из 27 государств-членов ЕС*(8). Однако примерно половина государств-членов ООН, включая такие влиятельные страны, как Россия, Китай, Индия, Бразилия, Мексика, Аргентина, ЮАР, не признают независимости Косово, настаивая на необходимости сохранения территориальной целостности Сербии. Независимость Косово не признана ни одним из государств-членов СНГ. Также не стоит забывать, что пять государств-членов ЕС - Испания, Румыния, Словакия, Греция, Кипр - не признают независимости Косово.

Сербия пыталась помешать процессу признания Косово, обратившись к консультативным заключениям Международного суда ООН. 8 октября 2008 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла предложенную Сербией резолюцию 63/3 "Просьба о вынесении Международным судом консультативного заключения относительно того, соответствует ли одностороннее провозглашение независимости Косово нормам международного права". Консультативное заключение было вынесено 22 июля 2010 г. Международный суд ООН десятью голосами против четырех (судьи Томка, Корома, Скотников, Беннуна, которые представляют соответственно Словакию, Сьерра-Леоне, Российскую Федерацию и Марокко, т.е. те государства, которые не признали независимость Косово) решил, что декларация независимости Косово не нарушает международное право. Интересно, что, по мнению российских юристов-международников А.Х. Абашидзе и А.М. Солнцева, данное консультативное заключение "следует также рассматривать в контексте борьбы с тенденцией, которая получила название в доктрине международного права и со стороны Комиссии международного права ООН - фрагментация международного права"*(9). Упомянутые авторы подчеркивают, что при вынесении данного заключения Международный суд ООН "оказался пособником фрагментации системы современного международного права"*(10), поясняя свою точку зрения следующим аргументом: само обращение ГА ООН в Международный суд ООН за вынесением консультативного заключения противоречило положениям ст. 12 Устава ООН, которая предусматривает, что, когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него настоящим Уставом функции по отношению к какому-либо спору или ситуации, Генеральная Ассамблея не может давать какие-либо рекомендации, касающиеся данного спора или ситуации, если Совет Безопасности не просит об этом. Таким образом, поскольку ситуация в Косово находилась в компетенции Совета Безопасности ООН и возможности резолюции N 1244 еще не были полностью исчерпаны, то только Совет Безопасности ООН мог обратиться в Международный суд ООН за вынесением консультативного заключения.

То, что косовский случай, невзирая на повторяемый многими государственными деятелями на Западе тезис о том, что ситуация в Косово уникальна, все же создает прецедент, показало развитие событий на Кавказе в августе 2008 г. Напомним: 26 августа 2008 г. Российская Федерация признала независимость Абхазии и Южной Осетии. В дальнейшем независимость Абхазии и Южной Осетии признали Никарагуа (5 сентября 2008 г.), Венесуэла (10 сентября 2009 г.), Науру (15 и 16 декабря 2009 г. соответственно), Вануату (признала только Абхазию 23 мая 2011 г.), Тувалу (18 и 19 сентября 2011 г. соответственно).

Таким образом, можно утверждать, что признание Косово, Абхазии и Южной Осетии ставит под большой вопрос юридическую силу принципа нерушимости государственных границ, закрепленного в Хельсинкском заключительном акте 1975 г. Эстонский юрист-международник Л. Малксоо охарактеризовал ситуацию с признанием Косово, Абхазии и Осетии как региональную фрагментацию международного права и подчеркнул, что "мы как будто пришли к ситуации, при которой международное право не одинаково для всех государств: возникли какие-то региональные группы, одни из которых признают данное образование государством, а другие - нет"*(11). С нашей точки зрения, правильнее было бы говорить не только о региональной фрагментации, но и о фрагментации международного права по некоторым политическим либо даже цивилизационным критериям. Так, хотя и с определенными оговорками, можно утверждать, что Косово признал только западный мир, т.е. США, государства-члены НАТО и их союзники, а также частично мусульманские страны, в то время как Россия и другие страны СНГ, Китай, Индия и большинство влиятельных стран Азии, Африки и Латинской Америки отказались сделать это. Очевидно также то, что в обозримом будущем у Косово нет никаких шансов стать членом ООН и существующий теперь статус "полупризнанного" государства будет сохраняться в течение неопределенного срока. То же самое следует сказать и об Абхазии и Южной Осетии, хотя количество признавших их несоизмеримо меньше, чем у Косово.

Итак, сегодня признание новых государств остается не столько правовой, столько политической проблемой. Попытку государств-членов ЕС выработать определенные критерии, которым должно соответствовать новообразованное государство, для того чтобы рассчитывать на признание, вряд ли можно назвать удачной, поскольку в процессе признания республик бывшей Югославии государства-члены ЕС далеко не всегда придерживались разработанных ими же критериев. Практика признания республик бывшей Югославии свидетельствует, что, принимая решение о признании новообразованных государств, существующие государства, как это и было на протяжении всей истории института признания, в большей степени руководствуются политическими интересами, чем какими-либо правовыми критериями. И признание Косово, и признание Абхазии и Южной Осетии также обусловлено в первую очередь политическими соображениями. С нашей точки зрения, ситуация с Косово, в вопросе признания которого международное сообщество раскололось на две примерно равные группы государств, выступает ярким примером такого негативного и угрожающего целостности системы международного права явления, как фрагментация международного права. Выскажем, однако, предположение, что в ближайшем будущем вряд ли будут приняты какие-либо общеобязательные нормы международного права относительно международно-правового признания.

К.А. Савчук,

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник Института государства

и права им. В.М. Корецкого НАН Украины (Киев, Украина)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Кислицына Н.Ф. Развитие системы международного права на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4.

*(2) URL: http://untreaty.un.org/ilc/reports/2006/russian/chp12.pdf.

*(3) La reconnaissance des nouveaux Etats et des nouveaux gouvernements // URL: http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/1936_brux_01_fr.pdf.

*(4) Толстых В.Л. Курс международного права: учеб. М., 2009. С. 363-364.

*(5) Turk D. Recognition of States. A Comment // European Journal of International Law. 1993. Vol. 4. P. 72.

*(6) Rich R. Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union // European Journal of International Law. 1993. Vol. 4. P. 42.

*(7) Ibid. P. 44.

*(8) Полный перечень государств, признавших Косово, см.: URL: http://www.kosovothanksyou.com.

*(9) Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Балканы - ахиллесова пята евро-атлантической безопасности. Международный суд ООН и одностороннее провозглашение независимости Косово // Обозреватель - Observer. 2010. N 10. С. 74.

*(10) Там же. С. 74.

*(11) Проблема непризнания государств: круглый стол (17 июня 2009 г.) // URL: http://www.iampdamid.ru/article02.shtml.