Легитимность выборов: механизмы правового обеспечения (А.А. Макарцев, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2013 г.)

Легитимность выборов: механизмы правового обеспечения

Исследуются средства избирательного процесса, обеспечивающие легитимность выборов. На основе критического анализа изменений избирательного законодательства РФ делаются предположения о дальнейшем развитии российского избирательного права и формулируются предложения по совершенствованию законодательства.

В настоящее время в официальных сообщениях о результатах российских выборов стараются избегать понятия легитимности, перенося акцент на их легальность. Именно легальность выборов, т.е. соответствие избирательных действий закону, является, по мнению представителей публичных органов, определяющим моментом при оценке их справедливости и демократичности.

Понятия "легитимность" и "легальность" близкие, но не тождественные. Если первое носит в большей степени этический характер, то второе - юридический. Легитимность выборов представляет собой более сложное правовое явление. Это состояние, выражающее правильность, оправданность, целесообразность и другие стороны соответствия конкретных избирательных действий установкам, ожиданиям личности, социальных и иных коллективов, общества в целом. Легитимация может находиться в противоречии с формальной легализацией, если юридические законы не соответствуют нормам справедливости, общедемократическим ценностям населения.

Избирательное право, по мнению И.В. Выдрина, - это необходимый инструмент институционально-властных преобразований в стране*(1). Легитимность является частью природы избирательного права. Процесс, посредством которого избирательные процедуры приобретают свойство легитимности, чаще всего имеет неформальный характер. Он не всегда напрямую соотносится с законом, а иногда и противоречит ему. Процесс легитимации связан с комплексом переживаний и внутренних установок людей, с представлениями различных слоев населения о соблюдении государственной властью, ее органами норм социальной справедливости и прав человека*(2).

Цель избирательного права - создание легального компромисса между всеми слоями общества. Признание государственной власти легитимной по итогам выборов опирается на внутренние побудительные мотивы и складывается на основе чувственного восприятия, опыта и рациональной оценки избирательных процедур. Легитимность выборов определяется механизмами правового регулирования всех стадий избирательного процесса, анализ реализации которых позволяет населению судить о демократичности выборов, уровне уважения властью участников избирательной кампании, о реальных, предоставленных государством возможностях осуществления активного и пассивного избирательного права.

Решающее значение для обеспечения легитимности результатов выборов имеет процесс выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), который, по мнению В.И. Васильева, является "завязкой" избирательной кампании, определяющей весь ее дальнейший ход*(3). О необходимости упрощения и демократизации этой стадии избирательного процесса говорили и при подготовке проекта Конституции РФ в рамках работы Конституционной комиссии. Так, на одном из ее заседаний отмечалось, что "общий принцип, который, по-видимому, необходимо заложить и в Конституцию, и в избирательный закон, заключается в том, что процедура выдвижения должна быть максимально демократизирована, должны быть сняты любые рогатки, и только избирателям, а не промежуточным органам, должна быть предоставлена полная возможность самим выбрать из числа кандидатов тех депутатов, которые, по их мнению, должны представлять их в парламенте и местных органах"*(4).

На процедуру выдвижения и регистрации кандидатов существенно повлиял Федеральный закон от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(5) (далее - Федеральный закон N 40-ФЗ), закрепляющий прямые выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Для правового регулирования выдвижения и регистрации кандидатов огромное значение имеет вопрос о субъектах, наделенных как правом выдвижения*(6), так и возможностью принимать участие в этом процессе. Федеральный закон N 40-ФЗ расширяет круг таких субъектов, предусматривая, что этот процесс может осуществляться при участии Президента РФ.

Согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(7), Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения. По нашему мнению, предусмотренное законодательством право Президента РФ проводить или не проводить консультации изначально предполагает возможность нарушения принципа равного избирательного права: глава государства может в отношении одних избирательных объединений и кандидатов своим правом воспользоваться, в отношении других - нет. Также необходимо отметить, что факультативный характер этой стадии избрания главы субъекта не вносит существенных изменений в объем полномочий Президента РФ, который и ранее имел право как глава Российского государства инициировать консультации с любыми участниками политического процесса.

На повышение уровня легитимности процессов, связанных с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), могло существенно повлиять принятие предложенного на общественное обсуждение законопроекта "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(8). Согласно ему по итогам выборов высшего должностного лица субъекта РФ происходило бы замещение должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и парламентского мандата в верхней палате федерального законодательного органа. Анализ законопроекта позволяет высказать мнение, что в случае его принятия возникло бы совмещение элементов представительной и непосредственной демократии в процедуре наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. С одной стороны, при проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ каждый кандидат на эту должность представлял бы в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры на должность члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. С другой стороны, при голосовании за кандидата на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ избиратель был бы вправе проголосовать также за одну из кандидатур, предложенных данным кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Согласно законопроекту кандидат в члены верхней палаты российского парламента, набравший наибольшее число голосов избирателей, в случае избрания представившего его кандидата на должность главы органа исполнительной власти субъекта РФ будет наделен полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Подобный подход не получил развитие в Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(9). Этот Закон ограничивается тем, что обязывает кандидата на должность главы органа исполнительной власти субъекта РФ представить в соответствующую избирательную комиссию трех кандидатов на должность члена Совета Федерации, один из которых в случае избрания представившего его кандидата будет наделен полномочиями члена верхней палаты российского парламента.

Особое значение для легитимации результатов выборов имеют средства, обеспечивающие регистрацию кандидатов (списков кандидатов) и определяющие круг претендентов на выборные должности и депутатские мандаты. Лицо, которое было избрано в соответствии с законодательством, может не обладать свойством легитимности, так как условия регистрации позволяют ограничить количество претендентов на выборную должность, исключив из их числа лиц, которые могли бы составить победителю реальную конкуренцию.

Согласно российскому законодательству отражение воли избирателей в поддержку выдвижения того или иного кандидата рассматривается через призму формально закрепленных законодательством требований. Но эти требования должны основываться на принципе разумности и определять условия регистрации в зависимости от реальной поддержки избирательных объединений и кандидатов избирателями. С одной стороны, закрепление в законодательстве чрезмерно завышенных и неопределенных требований позволит соответствующим органам отказать в регистрации оппозиционным кандидатам и избирательным объединениям, которые желают участвовать в политической жизни государства и обладают определенной поддержкой избирателей. С другой стороны, введение упрощенного порядка регистрации даст возможность принимать участие в выборах лицам, которые, злоупотребляя пассивным избирательным правом, не ставят своей целью победу на выборах.

В соответствии с принятым по инициативе Президента РФ Федеральным законом от 2 мая 2012 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления"*(10) политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей на всех выборах, за исключением выборов главы государства. Подобное решение согласуется с ролью политических партий в жизни государства и общества. В силу действовавшей на момент внесения законодательной инициативы редакции Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"*(11) с 1 января 2012 г. в политической партии должно было состоять не менее 40 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия обязывалась иметь региональные отделения с численностью не менее 400 членов. Наличие такого количества членов партии в большинстве субъектов РФ можно считать показателем уровня поддержки российскими гражданами кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых этой партией, поэтому их регистрация в упрощенном порядке, без предоставления подписей избирателей, видится логичной.

Но подобный подход, по нашему мнению, не в полной мере согласуется с другой законодательной инициативой, касающейся уменьшения количества членов политических партий. Согласно Федеральному закону от 2 апреля 2012 г. N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях"*(12) в политической партии должно состоять не менее 500 членов. Можно предположить, что изменение партийного законодательства является попыткой перевести акции политического протеста конца 2011 - начала 2012 г. в легальное русло через упрощение порядка создания политических партий. В то же время создание всероссийских политических партий, состоящих из небольшого количества членов, снижает уровень их легитимности. Эти политические объединения не будут обладать поддержкой значительного числа российских граждан, но будут иметь право выдвигать кандидатов (списки кандидатов) почти на всех выборах. Необходимо отметить, что это приведет к дроблению партийной системы России, что не всегда выступает позитивным явлением.

Федеральный закон N 40-ФЗ расширяет перечень оснований регистрации кандидатов. В соответствии с ним выдвижение кандидата на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ политической партией или в порядке самовыдвижения должно поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ*(13). Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов, и от числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований.

Подобные требования для регистрации кандидатов на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которые можно рассматривать как новеллу российского избирательного законодательства, явно завышены. В законе указывается, что порядок сбора подписей и порядок их проверки устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(14). С нашей точки зрения, эта процедура существенно отличается от сбора подписей избирателей, предусмотренного для иных выборов. Сбор подписей в поддержку выдвижения является частью предвыборной агитации и предусматривает возможность личного контакта кандидата, его представителей с электоратом. Если у кандидата, выдвинутого политической партией, будет возможность встречи с выборными лицами муниципальных образований, представляющими эту политическую партию, то у самовыдвиженцев она будет отсутствовать. На наш взгляд, в законодательстве необходимо закрепить гарантии права кандидатов, их представителей на встречу с депутатами представительных органов муниципальных образований и избранными на муниципальных выборах главами муниципальных образований субъекта РФ, что повысит легитимность процесса регистрации кандидатов из числа рядовых избирателей.

В законодательстве закрепляется требование о том, что депутат представительного органа муниципального образования или глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого политической партией либо в порядке самовыдвижения. Необходимо отметить, что у кандидата в процессе сбора подписей отсутствуют права на получение информации о лицах, которые поддержали выдвижение его соперников. Фактически это дает возможность отказать в регистрации одному из кандидатов, чье выдвижение поддержал один и тот же депутат или глава муниципального образования.

Согласно законодательству списки депутатов представительных органов муниципальных образований и глав муниципальных образований, поддержавших выдвижение какого-либо кандидата, публикуются в региональных государственных периодических печатных изданиях и размещаются на сайтах избирательных комиссий субъектов РФ. Это требование закона увеличивает публичную составляющую поддержки выдвижения по сравнению с институтом сбора и представления подписей избирателей. Подобный подход к регулированию отношений, связанных с регистрацией кандидатов (списка кандидатов), наметился в середине 2000-х гг. В соответствии с п. 6 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 29 июня 2005 г. N 69-ФЗ*(15)) установление достоверности подписи избирателя методом опроса запрещалось. Исключение этого положения из федерального законодательства*(16) позволило устанавливать достоверность подписи избирателя посредством беседы с ним. Современное избирательное законодательство превращает поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) в публичное действие, что не исключает возможности оказания давления на лиц, поддержавших инициативу выдвижения.

В связи с тем что на выборах кандидаты (списки кандидатов), выдвинутые политическими партиями, будут регистрироваться без представления подписей избирателей, неясной остается судьба этого института избирательного права. Согласно законодательству сбор подписей избирателей сохраняется при выборах Президента РФ и на всех выборах при регистрации кандидатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения, а в случаях, предусмотренных законом, - общественными объединениями, не являющимися политическими партиями. Рассматривая перспективы развития этого института, необходимо отметить, что на практике, вероятно, это основание регистрации будет использоваться достаточно редко.

Дальнейшему преобразованию института сбора подписей избирателей будет способствовать уточнение процесса проверки подписных листов, которое позволит избежать двоякого толкования элементов их формы и содержания. Действующее избирательное законодательство позволяет варьировать процедуру проверки подписных листов от чрезмерно строгой до слишком либеральной. Подписные листы должны стать средством обеспечения реализации пассивного избирательного права российских граждан, отражающим доверие избирателей к кандидату. Если данный подход не будет воплощен в жизнь, институт сбора и представления подписей избирателей может со временем уйти в прошлое.

Особое место в легитимации результатов выборов занимает процесс голосования и подсчета голосов избирателей, на обеспечение открытости которого было сосредоточено внимание в ходе последней избирательной кампании по выборам Президента РФ. Это достигалось не столько правовыми, сколько техническими средствами. По словам Председателя Центральной избирательной комиссии В.Е. Чурова, веб-камеры были установлены на избирательных участках, в списки которых было внесено 105 млн. избирателей*(17). Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок видеонаблюдения, приравнивают режим доступа к материалам, полученным в ходе видеонаблюдения, к режиму хранения бюллетеней. Так, согласно подп. 2.6 постановления Центральной избирательной комиссии от 8 сентября 2010 г. N 216/1454-5 "Об утверждении временного порядка применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещении для голосования избирательного участка, участка референдума"*(18) доступ к хранимым материалам осуществляется в порядке, предусмотренном для бюллетеней. Но подобный подход не оправдан, так как избирательные бюллетени и видеозаписи выполняют разные функции в фиксировании информации об избирательном процессе. Избирательные бюллетени - это один из видов избирательной документации, в котором находит отражение информация о результатах голосования. Материалы, полученные в ходе видеонаблюдения, фиксируют процесс голосования и подсчета голосов, не являясь средством отражения его результатов. При этом нарушение порядка подсчета голосов может стать основанием для принятия судом решения о повторном подсчете голосов избирателей. В связи с этим приравнивание режима доступа к материалам, полученным в ходе видеонаблюдения, к режиму доступа к избирательным бюллетеням нарушает субъективное избирательное право, ограничивая возможность участников избирательной кампании использовать видеозаписи как доказательство необходимости пересчета избирательных бюллетеней.

Подводя итог, необходимо отметить, что современное законодательство не может в полной мере обеспечить легитимность результатов выборов. Особое значение в этом отношении приобретают механизмы регистрации кандидатов (списков кандидатов), которые должны быть направлены, с одной стороны, на предоставление гражданам возможности реализовать пассивное избирательное право, с другой - на обеспечение условий для участия в выборах лишь тем кандидатам (избирательным объединениям), у которых есть некоторый уровень поддержки избирателей. Законы, которые приняты в последнее время, не смогут в полной мере решить эти задачи. Требования к регистрации кандидатов на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ можно рассматривать как чрезмерно завышенные. Их закрепление в законодательстве подтверждает вывод А.Н. Кокотова о недоверии власти к населению, которое находит отражение и в избирательном законодательстве: "Презумпция недоверия власти к участникам выборов является одной из причин крепнущего абсентеизма, неверия граждан в действенность института выборов"*(19).

Технические средства контроля за процессом голосования и подсчета голосов избирателей не могут в полной мере заменить правовые гарантии открытости и оптимизации этого процесса. В частности, на минимизацию возможностей правонарушений в ходе голосования и подсчета голосов было бы направлено уменьшение количества избирателей на избирательных участков до 500 человек, использование электронных средств голосования с прямой записью как дублирующих голосование по избирательным бюллетеням.

Дробление партийной системы вследствие принятия закона об уменьшении численности членов политической партии приведет к тому, что правом на регистрацию кандидатов (списков кандидатов) в упрощенном порядке, без предоставления подписей избирателей, будут обладать политические партии, имеющие низкий уровень поддержки среди избирателей. Чтобы устранить этот недостаток, желательно связать право политических партий на участие в выборах различного уровня с количеством их членов. Например, можно предусмотреть в законодательстве, что политические партии, в составе которых находится до 3 тыс. членов, будут обладать правом участвовать в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; политические партии, насчитывающие от 3 до 10 тыс. членов, будут обладать правом принимать участие в выборах органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; политические партии численностью более 10 тыс. членов смогут принимать участие в выборах любого уровня.

А.А. Макарцев,

кандидат юридических наук,

доцент,

заместитель декана юридического факультета

Сибирского университета потребительской кооперации,

член Новосибирской городской

муниципальной избирательной комиссии

(Новосибирск)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Выдрин И.В. Российское избирательное право // Вопросы теории и практики публичной власти: коллект. моногр. / отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2005. С. 182.

*(2) Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8. С. 65.

*(3) Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999. С. 316.

*(4) Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. М., 2007. Т. 1: 1990 год / под общ. ред. О.Г. Румянцева. С. 158.

*(5) СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2274.

*(6) Князев С.Д. Очерки теории избирательного права. Владивосток, 1998. С. 335.

*(7) Рос. газ. 1999. 9 окт.

*(8) URL: http://sf-opros.ru/law.

*(9) СЗ РФ. 2012. N 50 (Ч. IV). Ст. 6952.

*(10) СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2275.

*(11) Там же. 2001. N 29. Ст. 2950.

*(12) Там же. 2012. N 15. Ст. 1721.

*(13) Подобное основание регистрации как поддержка выдвижения кандидата членами представительных выборных органов закреплено в законодательстве зарубежных стран. Согласно Закону Франции "О выборах Президента Республики всеобщим голосованием" "список кандидатов на должность Президента Республики составляется Конституционным советом из кандидатур, представленных не менее чем пятьюстами гражданами - членами Парламента, региональных советов... Кандидатура не включается в список, если среди подписавших заявление о выдвижении нет выборных членов по меньшей мере из тридцати департаментов или заморских территорий, причем не более десятой части их представляют один и тот же департамент или одну и ту же заморскую территорию" (Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства. М., 2004. С. 268).

*(14) СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(15) СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2708.

*(16) О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30 (Ч. I). Ст. 3104.

*(17) URL: http://www.cikrf.ru/newsArchSearch.

*(18) Вестн. Центризбиркома. 2010. N 9.

*(19) Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. М., 2004. С. 159.