Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности (Т.Э. Рождественская, А.Г. Гузнов, В.В. Чистюхин, "Законодательство", N 10, октябрь 2013 г.)

Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современности

1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (далее - Закон о едином регуляторе), который знаменует собой создание в России единого регулятора на финансовых рынках, наделенного функциями регулирования и надзора. Появление нового органа (хотя бы и на базе функционирующего Центрального банка) с определенными целями, функциями и полномочиями связано во многом с современными вызовами финансовой системы, а также с тем, как эти вызовы были восприняты политиками и экспертным сообществом.

Мегарегулятор: мегатренд регулирования?

Идея создания единого регулятора (или мегарегулятора) не нова, ей уже почти 30 лет. При создании мегарегулятора реализуется модель интегрированного (или кросс-секторального) регулирования финансового рынка.

С чем связано появление идеи единого мегарегулятора?

Ядро финансовых систем современных государств составляют центральный банк как орган, осуществляющий денежно-кредитную политику, и министерство финансов как орган, ответственный прежде всего за бюджетную политику. При этом моделей регулирования и надзора было и остается несколько.

Исторически первой является модель, в рамках которой регулирование и надзор осуществляются несколькими независимыми друг от друга органами (или агентствами). Такая концепция регулирования и надзора была реализована, например, в США, Аргентине, Бразилии.

Вторая модель предполагает частичную секторальную интеграцию: осуществление функций регулирования банковского и страхового рынков (Канада, Венесуэла и др.), банковского и фондового рынков (Финляндия, Мексика и др.), фондового и страхового рынков (Болгария, Россия до 2013 г. (ФСФР) и др.).

Третья модель - объединение функций центрального банка и банковского регулирования и надзора (Россия до 2013 г. (Банк России), Украина и др.).

Четвертая модель - создание единого независимого органа финансового регулирования и надзора (Англия, 1998-2008 гг.; Казахстан, 2004-2011 гг. и др.).

Пятая модель, "twin pix", предполагает разделение функций по линии "макропруденциальный надзор" - "микропруденциальный надзор" с определенным доминированием первого органа. Эта модель реализована в Англии после реформы 2008 г.

Наконец, шестая модель - создание единого регулятора с объединением надзора за всеми секторами и интеграцией функций на базе центрального банка (Сингапур, Казахстан, Россия с 2013 г. и др.)*(1).

Из всех этих моделей только в первой не был реализован интегративный подход к регулированию и надзору на финансовых рынках. В последующих он так или иначе присутствовал. Стоит отметить, что появление моделей интегрированного надзора первоначально не было связано с какой-то сверхидеей: своим рождением концепция интегрированного надзора обязана необходимости снижения бюджетных затрат на функционирование системы надзора. Однако впоследствии - под влиянием процессов консолидации в финансовом секторе и развития различных финансовых инструментов - она обрела новое дыхание и в конце 1990-х - начале 2000-х годов стала популярна.

Именно в это время в ряде государств появились самостоятельные, часто обладающие определенной независимостью от правительства органы финансового надзора, которые осуществляли надзор за всеми основными секторами финансового рынка одновременно. Такие органы, получившие неофициальное название мегарегуляторов, были созданы вначале в Норвегии (1986 г.), затем в Исландии, Дании, Швеции, Англии, Германии, Южной Корее, Венгрии, Казахстане и еще примерно в 50 странах.

Англия

Одной из первых значимых на глобальном финансовом рынке стран, где была реализована идея мегарегулятора как агентства, самостоятельного по отношению и к правительству, и к центральному банку, стала Англия (1997 г.). Однако созданному там Агентству по финансовым услугам (FSA) не удалось наладить связи с другими представителями финансовых властей, что имело негативные последствия в период кризиса. После финансового кризиса 2008 г. в стране была проведена масштабная структурная реформа, в ходе которой произошли следующие изменения:

- в Банке Англии был создан Комитет по финансовой политике (FPC), ответственный за макропруденциальное регулирование;

- FSA было разделено на Орган пруденциального регулирования (PRA), входящий в структуру Банка Англии, и относительно самостоятельное Агентство по осуществлению финансовой деятельности (FCA), ответственное за контроль над добросовестным ведением бизнеса участниками финансового рынка;

- было реформировано регулирование в части разделения традиционной и инвестиционной банковской деятельности (ring-fencing).

Результат данной реформы схематично показан на рисунке.

Система регулирования деятельности финансовых институтов в Англии

        /----------------------------\

        |       Банк Англии          |

        |      /---------------------|

        |      |Комитет по финансовой|

        |      |    политике (FPC)   |

        |----------------------------|

        |     |                  |---+--------------------------\

        |     |                  |   | Указания и рекомендации  |

        |     |                     |                          

        |     |/---------------------|            /---------------------------\

        |     ||Орган пруденциального|            |Агентство по осуществлению |

        |     || регулирования (PRA) |            |        финансовой         |

        |     |\---------------------|            |    деятельности (FCA)     |

        \-----+----------------------/            \---------------------------/

              |                  |  /------------------------|

              |                  |  |                        |

 Регулирование|    Пруденциальное|  |     Регулирование      |  Пруденциальное

              |    регулирование |  |      поведения         |  регулирование

              |                  |  |                        |  и регулирование

              |                  |  |                        |   поведения

/-----------------\/----------------------------\/-----------------------------\

|  Инфраструктура ||Банки, принимающие депозиты,||Другие компании, оказывающие |

|финансового рынка||страховые компании и крупные||      финансовые услуги      |

|                 ||инвестиционные компании     ||                             |

\-----------------/\----------------------------/\-----------------------------/

Таким образом, в Англии, отказавшись от идеи полной секторальной и функциональной интеграции, перешли к концепции "твин-пикс", предусматривающей наличие двух регуляторных органов, координацию деятельности которых осуществляет Комитет по финансовой политике при совете директоров Банка Англии (FPC). Комитет дает рекомендации и указания PRA и FCA по применению тех или иных инструментов макро- пруденциального регулирования.

Германия

В Германии мегарегулятор появился в 2002 г. К моменту его создания надзор на финансовых рынках был распределен между тремя органами: Федеральным ведомством по надзору в сфере кредитования (BAKred) (создано в 1962 г.); Федеральным ведомством страхового надзора (BAV) (создано в 1952 г.); Федеральным ведомством надзора за рынком ценных бумаг (создано в 1995 г.). 1 мая 2002 г. произошло слияние трех федеральных надзорных ведомств, результатом чего стало появление нового единого надзорного органа - Федерального ведомства финансового надзора (BAFin). Определенные полномочия в сфере надзора за банками новому органу передал Бундесбанк. Впрочем, регулятивные функции (функция издания нормативных актов) сохранились за Министерством финансов Германии и Бундесбанком.

Для достижения основной цели BAFin - обеспечения стабильного функционирования финансовой системы Германии - созданный мегарегулятор был наделен рядом функций:

- выдача лицензий;

- осуществление банковского надзора, включая применение мер принуждения в отношении кредитных учреждений;

- осуществление страхового надзора (включая применение мер воздействия, в частности прекращение полномочий правления (руководства) страховой компании или отзыв лицензии);

- осуществление надзора за рынком ценных бумаг и управлением активами;

- решение межсекторальных задач, общих для всех направлений надзора, таких, как отслеживание тенденций развития финансового рынка и его отдельных сегментов, положительного опыта в надзорной практике; развитие современных систем отчетности; вопросы защиты прав вкладчиков, инвесторов и потребителей на рынке финансовых услуг; совершенствование законодательства в сфере финансовых услуг и др.

Таким образом, модель мегарегулятора в Германии связана с полной секторальной и частичной функциональной интеграцией: Бундесбанк продолжает играть основную роль в системе документарного надзора в банковском секторе, в то время как BaFin обладает полномочиями в части проведения проверок.

Казахстан

В 1998 г. Национальному банку Республики Казахстан (НБ РК), осуществляющему надзор за банковским сектором и регулирование его деятельности, перешли полномочия органа надзора в страховом секторе. В 2001 г. к НБ РК была присоединена Национальная комиссия по ценным бумагам, в 2002 г. ему были переданы функции надзора за пенсионными фондами. Полномочия НБ РК распространились на все сегменты финансового рынка, включая банки, страховой рынок, профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг и накопительные пенсионные фонды.

К 2004 г. надзор на финансовых рынках полностью сосредоточился в руках НБ РК. В 2004 г. из НБ РК было выделено Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций. Однако после кризиса 2008 г. в Казахстане укрепилось мнение о необходимости более тесной координации деятельности НБ РК и органа, осуществляющего финансовый надзор. Поэтому в 2011 г. надзорные функции были возвращены НБ РК и возложены на Комитет по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций. В силу специфики законодательства Казахстана данный Комитет, входя в структуру НБ РК, является формально самостоятельным органом власти. В 2012 г. в структуре НБ РК был создан самостоятельный Комитет НБ РК по защите прав потребителей финансовых услуг.

Таким образом, в Казахстане реализована модель единого регулятора на базе центрального банка с полным секторальным и функциональным объединением.

Оценка опыта "мегарегулирования"

Дало ли создание мегарегуляторов ожидаемый результат? Несомненно, определенный положительный эффект был, и прежде всего потому, что в отношении всех финансовых секторов были сделаны попытки разработать и начать применять единые стандарты и технологии регулирования и надзора, что ограничивало появление так называемого регуляторного арбитража (т.е. применения разных стандартов к одним и тем же сегментам со стороны разных надзорных органов). Впрочем, и на международном уровне, и на уровне отдельных государств продолжается дискуссия о том, какая система надзора обладает большими преимуществами: с использованием мегарегулятора или традиционная, предполагающая возложение полномочий надзора за различными секторами финансового рынка на несколько органов.

Вместе с тем далеко не случаен возврат мегарегуляторов в структуру национальных банков. Мегарегулятор как надзорный орган нацелен на предупреждение финансовых кризисов с помощью ограничения рисков. Однако практика показала ограниченность пруденциальных мер надзорного характера без государственной поддержки в части предоставления участникам рынка (прежде всего банкам) больших объемов ликвидности в целях стабилизации денежных потоков и возвращения доверия рынков. И в этом смысле возможности национальных банков, обладающих неограниченным запасом ликвидности в национальной валюте, приобретают поистине колоссальное значение для стабилизации ситуации.

Российский опыт

Идеи о возможности создания мегарегулятора в России высказывались в течение продолжительного периода - еще в конце 90-х годов прошлого века обсуждался вопрос об объединении банковского надзора и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг. В то время создание единого регулятора финансовых рынков представлялось прежде всего способом преодоления чрезмерной сегментированности системы регулирования и надзора во многом уже ставшего единым финансового рынка. Следует отметить, что до последнего времени в России регулирование и надзор на финансовых рынках были распределены между несколькими органами, обладающими известной самостоятельностью. Полномочия в области регулирования финансового рынка были сосредоточены у законодателя, Правительства, Минфина, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Банка России. Надзорные полномочия - у Банка России (надзор за кредитными организациями и субъектами национальной платежной системы), ФСФР (надзор за профессиональными участниками рынка ценных бумаг, страховыми компаниями, частично за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других участников финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора имелись у служб, находящихся в ведении Минфина. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты. Такая разрозненность нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию при принятии решений, наличию регуляторного арбитража и многим другим негативным последствиям в сфере регулирования и надзора на финансовом рынке. Данная система также не способствовала проведению комплексного анализа устойчивости финансового рынка.

Негативным следствием рассегментированности системы надзора является также необходимость для ее поддержания больших ресурсов - и кадровых, и финансовых. Применительно к российским условиям финансовые ресурсы - это средства федерального бюджета и Центрального банка РФ.

Предложения конца 1990-х и начала 2000-х годов во многом базировались на идее выделения банковского надзора из сферы компетенции Банка России и создания мегарегулятора на базе ФСФР. Этот подход не нашел поддержки, хотя его отголоски можно увидеть в Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 гг. (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 июня 2006 г. N 793-р)*(2).

Существует несколько причин, по которым не был реализован этот путь развития системы регулирования и надзора за финансовым рынком. Банковский надзор оказался более эффективным, чем надзор за иными участниками финансового рынка. Во многом это произошло именно благодаря тому, что система банковского надзора развивалась как часть системы Банка России. Как следствие, ресурсы, которые использовались для обеспечения банковского надзора, имели довольно стабильный характер с точки зрения как кадрового потенциала, так и материально-технического обеспечения (прежде всего технологии получения и обработки отчетности и т.д.)*(3). Система банковского надзора России была более восприимчива к наилучшей международной практике и смогла имплементировать практически все стандарты современного эффективного банковского надзора. Надзор за иными некредитными финансовыми институтами в этом смысле оказался в роли догоняющего.

Данные обстоятельства и привели к тому, что в 2012 г. было принято решение о создании единого регулятора финансового рынка России на основе Банка России.

Задачи, которые должны быть решены при создании единого регулятора

Следует выделить несколько задач.

А. Исторически первой в рамках концепции мегарегулятора виделась задача преодоления секторальной раздробленности регулирования и надзора. Ее решение прямо влияет на решение нескольких подчиненных задач.

1. Построение эффективной системы консолидированного надзора.

В России во всех секторах финансового рынка создана и с разной степенью успешности функционирует система надзора на индивидуальной основе. Она дает свои результаты. Однако эти результаты недостаточны, если группы компаний, опирающиеся или включающие в себя любых финансовых посредников, представляют собой в управленческом смысле единое целое. Современный финансовый рынок требует восприятия таких групп компаний именно как единого целого, так как именно в группе компаний риски, которые в одном сегменте рынка контролируются более строго, могут быть выведены в другой сегмент рынка, который контролируется менее строго. Поэтому давно ставится задача осуществления надзора на консолидированной основе, особенно в рамках банковского надзора.

Именно для правового обеспечения консолидированного банковского надзора в 2001 г. в законодательство были внесены изменения, которые дали возможность анализировать деятельность банков как участников более сложных в управленческом и экономическом смысле образований - банковских групп и банковских холдингов*(4). В 2013 г. в развитие этого направления был принят Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 146-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым были уточнены полномочия Банка России как органа банковского надзора по осуществлению надзора на консолидированной основе.

Однако консолидированный надзор требует устойчивого информационного взаимодействия между органами, осуществляющими надзор за субъектами различных секторов финансового рынка. Естественно, это взаимодействие удобнее и проще наладить в рамках одного органа. Если это информационное взаимодействие получится эффективным, то важным следствием для самих субъектов финансового рынка станет снижение количества отчетности, представляемой в различные органы, иными словами, снижение административных издержек.

2. Снятие проблемы так называемого регуляторного арбитража, т.е. проблемы регулирования разными органами одних и тех же отношений. В свое время примером регуляторного арбитража стало различие подходов к организации систем внутреннего контроля кредитных организаций, которые, являясь участниками фондового рынка, были одновременно объектом воздействия и со стороны Банка России, и со стороны ФСФР. Не менее драматичным являлся сюжет в регулировании деятельности негосударственных пенсионных фондов, которые оказались объектом воздействия и со стороны Министерства финансов РФ, и со стороны Министерства труда и социальной защиты РФ, и со стороны ФСФР.

3. Стандартизация надзорной деятельности на основании наилучших надзорных практик.

Ранее было отмечено, что исторически - при всех проблемах и издержках - именно система банковского надзора оказалась более качественной, чем система надзора за иными участниками финансового рынка. Во многих сегментах финансового рынка сегодня только ставится задача добиться полноценного выполнения требований законов и нормативных актов, начиная с регулярности представления и достоверности отчетности, между тем Банк России как орган банковского надзора уже перешел к решению задачи следующего уровня - добиться перехода к системе риск-ориентированного надзора. Однако эту задачу необходимо решать и в отношении остальных участников финансового рынка.

Б. Вторая большая задача, стоящая в качестве цели создания единого регулятора, видится в создании системы макропруденциального регулирования, т.е. системы предупреждения системных рисков, возникающих в финансовой системе в целом. В современной экономической литературе системный риск финансового сектора определяется как "возможность возникновения срыва предоставления финансовых услуг, который вызывается ухудшением состояния всей финансовой системы или ее части и имеет потенциальные серьезные отрицательные последствия для реального сектора"*(5). Иными словами, системный риск - это риск прекращения деятельности всей финансовой системы. Чтобы ощутить масштаб угрозы, нужно вспомнить, что в 1998 г. в России реализовался именно системный риск финансового сектора, охвативший не только значительную часть банков, но и бюджетную систему государства.

Целью макропруденциального регулирования является противодействие системному риску, или обеспечение финансовой стабильности, т.е. способности финансовой системы выдерживать внешние или внутренние шоки - неожиданные, стремительно развивающиеся угрозы для финансовой системы. Финансовая нестабильность связана, как правило, с тем, что финансовая система прекращает функционировать, субъектам экономической деятельности не предоставляются кредиты, не осуществляются переводы денежных средств.

Система макропруденциального регулирования охватывает все секторы финансового рынка и строится на базе единых подходов, выделяя в качестве специфических объектов надзора системно значимые финансовые институты независимо от секторальной принадлежности. Конечно, такую систему легче реализовать в рамках одного органа финансовой власти.

В. Третья задача - сформировать такую систему, которая могла бы эффективно противостоять уже реализованному риску, т.е. финансовому кризису. Именно с этой задачей связано то обстоятельство, что в ряде стран регулирование финансового сектора постепенно возвращается в сферу компетенции центральных банков - прямо (при формировании органа регулирования финансовой системы внутри центрального банка) или косвенно (при определенной управленческой зависимости единого регулятора или секторального регулятора от центрального банка).

Нахождение единого регулятора в системе центрального банка имеет ряд преимуществ, из которых первым нужно назвать возможность пользоваться ликвидностью, предоставляемой Банком России при возникновении кризисной ситуации. В России в 2008-2009 гг. именно механизмы Банка России по рефинансированию банков, в том числе такие специфические, как беззалоговые кредиты, в первую очередь способствовали решению проблем, возникших в финансовой сфере. Объем предоставленных средств был колоссален. Всего к беззалоговым кредитам Банка России было допущено 244 банка, из которых 192 фактически воспользовались ими. Максимум общей задолженности по этим кредитам был достигнут к середине февраля 2009 г. и составил 1,924 трлн. руб.*(6) В результате масштабных вливаний ликвидности банковская система в целом не пострадала, хотя, конечно, отдельные ее участники были вынуждены уйти с рынка.

Таким образом, указанная задача, которая ставится сегодня и которую предстоит решать с помощью создания единого регулятора в рамках системы Банка России, состоит не только в предупреждении кризиса на финансовых рынках, но и быстром реагировании на кризисные явления независимо от их секторальной принадлежности. Как показывает практика, часто даже сама возможность получения ликвидности оказывает благотворное влияние на стабилизацию финансового рынка, поскольку разрушает панические настроения среди инвесторов и кредиторов.

Преимуществом создания единого регулятора в системе центрального банка является также то обстоятельство, что центральные банки практически во всем мире пользуются определенной независимостью от правительства. Именно данный фактор позволяет обеспечивать ценовую стабильность и связанные с ней проблемы регулирования и надзора.

Таким образом, необходимо обозначить следующие задачи, стоящие перед создаваемым единым регулятором.

1. В части совершенствования надзора и обеспечения финансовой стабильности:

- построение эффективного консолидированного надзора;

- исключение регуляторного арбитража;

- повышение культуры надзора и внедрение лучших практик в небанковском надзоре (в том числе применение профессионального суждения);

- переход к риск-ориентированному надзору в отношении небанковских финансовых организаций.

2. В части обеспечения финансовой стабильности:

- выявление и предотвращение системных рисков;

- полноценная реализация макропруденциального надзора.

3. В части активного проведения антикризисных мер:

- формирование целостной стратегии развития финансового сектора;

- ускорение процедуры принятия нормативных актов за счет отсутствия необходимости межведомственных согласований и повышение качества таких актов;

- устранение дублирования отчетности ФСФР и Банка России;

- увеличение ресурсов, позволяющее привлекать и сохранять высококвалифицированный персонал;

- максимальная экономия средств федерального бюджета;

- минимизация затрат за счет объединения административно-хозяйственных функций.

Проблемы, порождаемые созданием единого регулятора

Конечно, создание единого регулятора не только имеет преимущества, но и способно породить проблемы.

1. Одной из таких проблем является опасность монополизма регулирования, а ее следствием - снижение качества регулирования, опасность "бутылочного горлышка", т.е. необходимость одними и теми же органами управления Банка России решать количественно и качественно различные вопросы. Однако следует отметить то обстоятельство, что предполагаемая передача значительной части регулятивных полномочий в Банк России в условиях российской правовой системы, скорее всего, позволит улучшить качество регулирования, так как, с одной стороны, устранит необходимость межведомственного согласования, а с другой - оставит пространство для согласования с участниками рынков.

Кроме того, регулирование финансового рынка - процесс многоаспектный, в котором задействованы различные субъекты. Инициатива изменения законодательства во многом исходит от Правительства РФ. Стратегия развития финансового рынка должна стать продуктом интеллектуальной деятельности Банка России, Правительства РФ и участников рынка. Проведение антикризисных мероприятий в отношении банков и некоторых иных участников финансового рынка становится компетенцией Агентства по страхованию вкладов. В рамках Правительства РФ (при Минфине России) создан Совет по финансовой стабильности. Определенные полномочия по регулированию сохраняются в руках Правительства РФ и его ведомств, прежде всего Минфина России и Федеральной антимонопольной службы. Наконец, не исключена возможность передачи части регулятивных полномочий саморегулируемым организациям.

2. Второй большой проблемой называют усиление конфликта интересов между различными направлениями деятельности Банка России. И сегодня сфера полномочий Банка России предопределяет наличие конфликта интересов: Банк России одновременно осуществляет денежно-кредитную политику, являясь активным участником рынка, и надзор за кредитными организациями; а также осуществляет надзор и одновременно наделен полномочиями акционера отдельных участников рынка.

Надо сказать, что Банк России предпринимал определенные шаги для смягчения существующего конфликта интересов. В частности, являясь основным акционером Сбербанка России, Банк России на протяжении длительного срока не делегирует представителей надзорного блока в состав наблюдательного совета Сбербанка России.

Закон о едином регуляторе усиливает значение управления конфликтом интересов. Так, в соответствии с ч. 15 ст. 49 Закона о едином регуляторе Банк России должен к 1 января 2016 г. выйти из состава двух бирж: ММВБ-РТС и Санкт-Петербургской валютной биржи, участником которых он на данный момент является. Кроме того, изменения, вносимые в Закон о Банке России*(7), предполагают, что политика управления конфликтом интересов будет предметом специального регулирования: Банк России обязан будет разработать эту политику, решить в ее рамках вопрос о распределении полномочий между руководителями различных направлений деятельности и представить данную политику на рассмотрение Национального финансового совета.

Уже сегодня можно предположить, что решение основных вопросов, связанных с регулированием и надзором банковского сектора, с одной стороны, и иных секторов финансового рынка - с другой, будет рассредоточено в разных управленческих структурах, которые консолидируются на уровне существующего Комитета банковского надзора и создаваемого Комитета финансового надзора. Последний, исходя из Закона о Банке России (новая ст. 76.3), является органом, через который Банк России осуществляет регулирующие, контрольные и надзорные функции в сфере финансовых рынков. КФН будет объединять руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

3. Третий своеобразный вызов состоит в том, что Банку России придется учитывать факт функционирования на некоторых сегментах финансового рынка саморегулируемых (или квазисаморегулируемых) организаций. Опасность заключается в том, что участники рынка, объединенные в СРО, и Банк России окажутся не способными выработать систему взаимодействия, СРО окажутся либо в положении своеобразных структурных подразделений Банка России, выполняющих его отдельные поручения, либо Банк России вообще не допустит их сколь-нибудь значимой деятельности, и они будут выполнять декоративную функцию.

Процесс выстраивания отношений между Банком России и СРО только начинается. Изменения Закона о Банке России предполагают, что Банк России будет осуществлять взаимодействие со СРО участников финансового рынка на тех же началах, на которых строилось взаимодействие с банковскими ассоциациями, которые к СРО не относятся. Более полноценно вопрос о системе взаимодействия Банка России и СРО участников финансового рынка, их правах и обязанностях по отношению друг к другу и к участникам финансового рынка предполагается решить в законе о СРО участников финансового рынка, проект которого в настоящее время обсуждается в экспертном сообществе.

4. Четвертую проблему отмечают участники финансового рынка. С их точки зрения, "существует риск распространения банковских регулятивных подходов на прочие финансовые организации... Очень серьезный риск того, что ЦБ не будет уделять достаточного внимания развитию иных, чем банковская, отраслей финансового рынка и даже может подавлять их развитие"*(8).

Эта озабоченность понятна. Именно для того, чтобы иные сегменты финансового рынка не чувствовали себя пасынками, развитие финансового рынка определено как одна из основных целей деятельности Банка России (ст. 3 Закона о Банке России в редакции Закона о едином регуляторе). Для достижения этой цели Банк России наделяется такой функцией, как разработка и проведение политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (ст. 4 Закона о Банке России). В полномочия Национального финансового совета включаются вопросы развития и совершенствования финансового рынка (ст. 13 Закона о Банке России). Совет директоров Банка России будет утверждать основные направления развития финансового рынка (ст. 18 Закона о Банке России), которые в качестве проекта один раз в три года будут представляться в Государственную Думу РФ. В отношении этого проекта будут проводиться парламентские слушания (ст. 45.3 Закона о Банке России), т.е. впервые этот механизм парламентской процедуры позволит привлечь к обсуждению значительное количество экспертов и станет обязательным элементом процесса выработки политики в конкретном вопросе. Наконец, создается специальный Комитет финансового надзора как элемент системы управления Банком России (ст. 76.3 Закона о Банке России).

Кроме того, значимым элементом системы противодействия чрезмерной стандартизации деятельности всех финансовых посредников может стать активная роль саморегулируемых организаций. Ведь задача развития финансового рынка - это задача не только и не столько единого регулятора, сколько гражданского общества и его институтов.

5. Наконец, пятая проблема - как сохранить качество надзора во всех секторах при переходе к системе единого регулирования. Пожалуй, на этот вызов может лучше всего ответить последовательная работа Банка России и ФСФР в рамках своеобразной "дорожной карты" - плана мероприятий, направленных на передачу полномочий.

Решение принято, процесс пошел...

Организационно процесс создания единого регулятора в России можно разделить на несколько этапов.

1. Первый этап - подготовительный: с момента принятия руководством страны решения о создании единого регулятора до 1 сентября 2013 г. В рамках данного этапа Правительством РФ была утверждена "дорожная карта", а также создана межведомственная рабочая группа под руководством министра финансов РФ. Основной задачей этой группы являлось формирование законодательного пакета, нацеленного на передачу функций ФСФР Банку России, а также обсуждение наиболее спорных вопросов, возникающих в рамках межведомственного обсуждения. В свою очередь Банк России и ФСФР в целях реализации мероприятий, указанных в "дорожной карте", создали свои рабочие группы. В частности, в Банке России с марта 2013 г. функционирует рабочая группа, состоящая из восьми подгрупп по различным направлениям деятельности: законодательство, имущество, кадры, автоматизированные системы, бухучет и отчетность и т.д. Результат работы на этом этапе - начало функционирования с 1 сентября 2013 г. Службы по финансовым рынкам Банка России. Данная Служба к этому моменту повторяет структуру ФСФР, также в нее предполагается зачислить всех работников ФСФР, изъявивших желание перейти на работу в Банк России. Главные принципы этого этапа - непрерывность функционирования и сохранение кадрового потенциала ФСФР.

2. Второй этап - объединительный: с 1 сентября 2013 г. и максимально до 1 января 2015 г. В этот период предполагается подготовить трансформацию Службы по финансовым рынкам во внутренние подразделения центрального аппарата и территориальных учреждений Банка России, т.е. должен быть решен вопрос о модели регулирования и, соответственно, о системе структурных подразделений, обеспечивающих выполнение новых функций Банка России. В рамках этого этапа Банку России предстоит также добиться сокращения издержек на персонал по дублирующим функциям (юридическое обеспечение, безопасность, кадры и проч.).

3. Третий этап - интеграционный. Он связан с интеграцией современной ФСФР в полноценный элемент системы Банка России.

Как сложится судьба Службы по финансовым рынкам Банка России, в настоящее время сказать трудно: многое зависит от того, как пройдет этап объединения служб, насколько быстрым будет процесс внесения необходимых изменений в законодательство, которые бы позволили улучшить качество надзора на финансовых рынках, какая модель регулирования будет в конечном итоге выбрана. Возможно, банковский надзор и надзор за иными сегментами финансового рынка будут продолжать существовать как самостоятельные направления деятельности Банка России, координируемые на уровне органов управления Банка России - Председателя и Совета директоров Банка России. Также не исключено, что надзор за всеми финансовыми рынками будет представлять собой единый элемент системы Банка России. В общем, поживем - увидим.

Законодательное обеспечение объединительного этапа

Закон о едином регуляторе посвящен правовому обеспечению именно объединительного этапа и представляет систему изменений и дополнений, вносимых в различные законы, включая отдельные законы, связанные с изменениями в КоАП РФ и Закон об организации страхового дела. Всего предложено 48 таких новшеств.

Прежде всего эти изменения коснулись Закона о Банке России. Корректировка иных законов, помимо механической замены "федеральной службы по надзору на рынке ценных бумаг" на "Банк России", решала и иные задачи: фактически проделан первый этап работы, направленной на консолидацию регулирования и надзора в одном органе, практически все полномочия, необходимые для регулирования деятельности субъектов в различных секторах финансового рынка, переходят в ведение Банка России. Закон о Банке России в этом смысле является концентрированным выражением указанных многочисленных изменений.

В соответствии с изменениями Закона о Банке России корректируются цели деятельности, функции, полномочия в сфере конкретных правоотношений.

Так, статья 3 Закона о Банке России (о целях деятельности Банка России) дополняется двумя новыми целями: 1) развитие финансового рынка Российской Федерации, 2) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Законодатель счел, что развитие финансового рынка страны, с одной стороны, и обеспечение его стабильности - с другой, отличаются друг от друга, и закрепил их как две различные цели, хотя очевидно, что они неразрывно связаны между собой.

Статья 4 Закона о Банке России (о функциях Банка России) дополнена рядом новых функций, связанных с регулированием и надзором на финансовом рынке, которые можно сгруппировать по следующим направлениям:

1) политические - связанные с разработкой и осуществлением политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка;

2) регулятивные - связанные с регулированием деятельности некредитных финансовых организаций, утверждением отраслевых стандартов бухгалтерского учета и плана счетов бухгалтерского учета;

3) контрольно-надзорные - связанные с осуществлением контроля и надзора по ряду направлений:

- за деятельностью некредитных финансовых организаций;

- за эмитентами в сфере выполнения ими законодательства о ценных бумагах (и связанная с этим функция регистрации проспектов эмиссии, отчетов об итогах эмиссии);

- в сфере корпоративных отношений;

- за соблюдением законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

4) условно "правозащитные" - связанные с защитой прав потребителей финансовых услуг (кроме банковских услуг), акционеров и инвесторов.

Механизм реализации политической функции, необходимой для развития и поддержания стабильности финансового рынка, отражен в Законе о Банке России на данный момент в самых общих чертах. Но это не дает оснований умалять значение соответствующих норм: впервые на уровне закона формулируется идея обеспечения финансовой стабильности.

В частности, определено, что именно Банк России отвечает за разработку и проведение политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (новая ст. 45.1 Закона о Банке России). Эта политика, как и денежно-кредитная, разрабатывается и реализуется Банком России во взаимодействии с Правительством РФ.

Политика, как известно, представляет собой набор определенных целей, мер и инструментов, с помощью которых поставленные цели должны быть достигнуты. Политика развития и обеспечения стабильности финансового рынка имеет своей основной целью, если исходить из текста Закона о Банке России, обеспечение финансовой стабильности. Не случайно Банк России обязан не менее двух раз в год публиковать обзоры финансовой стабильности.

Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка Российской Федерации, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации. В целях предупреждения возникновения таких ситуаций Банк России разрабатывает меры, направленные на снижение угроз финансовой стабильности Российской Федерации. Данный набор полномочий Банка России аналогичен группе его же полномочий, предусмотренных в ст. 75 Закона о Банке России в отношении кредитных организаций, и это не случайное совпадение - самое ценное из опыта банковского надзора должно быть перенесено в сферу надзора за финансовым рынком.

Известный параллелизм с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики есть и в тех документах, которые описывают политику Банка России на финансовом рынке (за исключением срока представления в Государственную Думу). Так, Банк России один раз в три года представляет в Государственную Думу проект основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации.

Обратим внимание на то обстоятельство, что наряду с формулированием цели финансовой стабильности в Законе о Банке России уточняется цель осуществления денежно-кредитной политики: защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста (ст. 34.1). С учетом конституционных полномочий Банка России задачи, связанные с денежно-кредитной политикой, останутся приоритетными. Однако могут быть периоды, когда более значимой станет задача обеспечения финансовой стабильности. Ключевым с точки зрения организации регулирования и надзора на финансовом рынке является определение объекта этой деятельности. Сложность при разработке проекта Закона о едином регуляторе состояла в том, чтобы разделить понятия банковского надзора (как надзора за кредитными организациями) и надзора за иными субъектами в общем-то единого (или тесно интегрированного) финансового рынка. Это разделение и подчеркивает переходный характер изменений Закона о едином регулировании: важно не только передать полномочия регулятора на финансовых рынках Банку России, но и сохранить достигнутое качество банковского надзора.

Для определения объекта регулирования и надзора законодатель вводит понятие "некредитная финансовая организация" (НФО), под которой в соответствии со ст. 76.1 понимаются лица, осуществляющие следующие виды деятельности:

1) профессиональных участников рынка ценных бумаг;

2) управляющих компаний инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;

3) специализированных депозитариев инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда и негосударственного пенсионного фонда;

4) акционерных инвестиционных фондов;

5) клиринговую деятельность;

6) осуществление функций центрального контрагента;

7) деятельность организатора торговли;

8) деятельность центрального депозитария;

9) деятельность субъектов страхового дела;

10) негосударственных пенсионных фондов;

11) микрофинансовых организаций;

12) кредитных потребительских кооперативов;

13) жилищных накопительных кооперативов;

14) бюро кредитных историй;

15) актуарную деятельность;

16) рейтинговых агентств;

17) сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.

Конечно, исходя из строгой формальной логики разделение по линии "кредитные организации" - "некредитные финансовые организации" проведено недостаточно корректно: скажем, банки могут быть профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Неточен и термин "организация": актуариями могут быть и физические лица. Следует также отметить, что деятельность актуариев в настоящее время не имеет полноценного законодательного регулирования, а деятельность рейтинговых агентств в самых общих чертах урегулирована нормами, внесенными Законом о едином регуляторе в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг". Но, с нашей точки зрения, это допустимые погрешности закона, которые будут сглаживаться практикой деятельности Банка России и последующим развитием регулирования.

Сложнее обстоит дело с тем, что законодательство об НФО весьма разнородно, в нем нашли отражение различные представления о степени свободы участников финансового рынка, об объеме их публично-правовых обязанностей и, соответственно, об уровне публично-правового вмешательства в их деятельность. Выработка хотя бы некоторых стандартов - задача следующего периода развития, хотя процесс начался уже в период разработки Закона о едином регуляторе (в Государственной Думе обсуждались изменения в законодательство о страховой деятельности). Поэтому изменения в Закон о Банке России определяют надзорные полномочия Банка России в отношении НФО достаточно схематично. Так, Банк России:

1) устанавливает требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (финансовые, экономические) нормативы, а также иные требования в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность соответствующих организаций;

2) проводит проверки деятельности некредитных финансовых организаций, направляет некредитным финансовым организациям обязательные для исполнения предписания, а также применяет к некредитным финансовым организациям предусмотренные федеральными законами иные меры;

3) устанавливает обязательные для некредитных финансовых организаций сроки и порядок составления и представления отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами;

4) ведет базы данных о некредитных финансовых организациях, об их должностных лицах и иных лицах, в отношении которых получает персональные данные, в рамках реализации возложенных на него функций.

Более конкретный набор полномочий определяется законами, которые регулируют деятельность каждого из названной в Законе о Банке России НФО, а полномочия по применению административных наказаний - соответствующими нормами КоАП РФ.

Регулирование и надзор за деятельностью НФО - это только одно из направлений деятельности Службы по финансовым рынкам Банка России. Не менее важными (и с точки зрения права, и точки зрения факта) являются регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов. В связи с этим Банк России получает полномочия для проверки деятельности эмитентов и участников корпоративных отношений, направления им обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, а также применения иных мер, предусмотренных федеральными законами.

Это полномочие в какой-то степени можно назвать правозащитным: в отличие от банковского надзора, целью которого является защита прав и законных интересов кредиторов, деятельность Банка России в иных сегментах финансового рынка связана с защитой прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Следующее важнейшее направление деятельности Службы по финансовым рынкам Банка России связано с соблюдением законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Во многом это направление деятельности связано с возможностью получения информации от различных лиц: от кредитных организаций, через которые идут соответствующие банковские операции, профессиональных участников рынка ценных бумаг, эмитентов, конечных бенефициаров различных операций. ФСФР обладало определенными полномочиями в отношении получения информации, к примеру, от профессиональных участников рынка ценных бумаг. Эти полномочия переходят к Банку России в соответствии с законами, регулирующими деятельность соответствующих субъектов финансового рынка. Полномочие получения у кредитных организаций информации, в том числе составляющей банковскую тайну, у Банка России существовало всегда (хотя, строго говоря, нормы ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", регулирующие отношение в этой сфере, в отношении Банка России содержали только негативную норму: Банк России не вправе разглашать соответствующую информацию). Чтобы усилить правовые возможности Банка России по получению информации от кредитных организаций, законодатель счел возможным дополнить ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" новой частью, норма которой обязывает кредитные организации представлять в Банк России для исполнения им своих функций документы и сведения об операциях, счетах и вкладах, а также сведения о конкретных сделках физических лиц, физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц.

Финансовый рынок - это интегрированное образование, существующее в рамках не только одной юрисдикции. По сути, финансовый рынок - давно уже глобальное явление. Поэтому важным представляется появление в Законе о Банке России норм, которые создают правовую основу для взаимодействия с международными организациями, координирующими сотрудничество в различных сферах финансового рынка. Уже сегодня в Законе о Банке России есть нормы, определяющие режимы взаимодействия с Базельским комитетом по банковскому надзору и иностранными регуляторами по банковскому надзору (ст. 51). Федеральным законом от 2 июля 2013 г. N 146-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" эта статья изложена в новой редакции, упрочивающей сферу международного взаимодействия по линии банковского надзора.

В соответствии с Законом о едином регуляторе в Закон о Банке России включена новая статья - ст. 51.1, которая определяет правовую основу для взаимоотношений с иностранными органами и организациями и регулирует несколько групп отношений, связанных с обменом информацией о сделках и операциях с ценными бумагами, а также лицах - участниках сделок и их бенефициаров. Это отношения, связанные с защитой от разглашения информации, полученной от иностранных надзорных органов, а также с направлением информации в иностранные надзорные органы. Тема информационного обмена с точки зрения обеспечения и защиты прав граждан России является весьма важной. Закон, с одной стороны, установил порядок обмена информацией, что дает возможность России стать полноценным участником Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO), с другой стороны - процедуры, которые определены законодателем, позволяют говорить и о защищенности интересов граждан от чрезмерного вмешательства в сферу их частной жизни.

Обратим внимание на то, что Законом о едином регуляторе в Закон о Банке России внесены изменения, касающиеся системы органов управления Банком России. О Комитете финансового надзора мы уже упомянули. Кроме того, Национальный банковский совет меняет название на Национальный финансовый совет и расширяет круг своих полномочий. Совет директоров Банка России увеличивается до 15 членов, срок их полномочий изменяется с 4 до 5 лет. Равным образом до 5 лет (с 4) увеличивается срок полномочий Председателя Банка России.

Изменения в иные законы, внесенные Законом о едином регуляторе, в большинстве своем связаны с механической заменой термина "федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков" (и иных эквивалентов) на термин "Банк России". Исключение, пожалуй, составляют изменения, внесенные в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах", в рамках которого пришлось решать непростую задачу распределения полномочий по регулированию и надзору за различными аспектами деятельности одних и тех же субъектов - НПФ. Кроме того, существенные изменения внесены также в Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации". В любом случае, похоже, что осенью 2013 г. начнется подготовка к новым необходимым изменениям в законодательство, уточняющим полномочия органа финансового надзора и возникающие в этой связи публично-правовые обязанности НФО.

Список литературы

1. Гузнов А.Г. Новые очертания российского банковского законодательства // Законодательство. 2001. N 11.

2. Интервью Председателя Банка России С.М. Игнатьева // Коммерсант. 2010. 23 декабря.

3. Моисеев С.Р., Лобанова М.А. Концепция макропруденциальной политики // Деньги и кредит. 2013. N 7.

Т.Э. Рождественская,

доктор юридических наук,

профессор кафедры финансового права

Московского государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА),

А.Г. Гузнов,

кандидат юридических наук,

заслуженный юрист РФ,

заместитель директора юридического

департамента Банка России,

В.В. Чистюхин,

первый заместитель руководителя службы

Банка России по финансовым рынкам

"Законодательство", N 10, октябрь 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См. также: Моисеев С.Р., Лобанова М.А. Концепция макропруденциальной политики // Деньги и кредит. 2013. N 7. С. 52-53.

*(2) См.: СПС "Гарант".

*(3) Собственно говоря, именно отсутствие необходимых ресурсов стало поводом к созданию единого регулятора. На протяжении последних лет ФСФР стала осуществлять полномочия по регулированию и надзору за страховыми компаниями, негосударственными пенсионными фондами, микрофинансовыми организациями, кредитными кооперативами и т.д. К 2012 г. стало ясно, что при наличии тех ресурсов, которые были в распоряжении ФСФР, эффективно осуществлять надзор за всеми субъектами финансовых рынков (даже исключая кредитные организации) практически невозможно.

*(4) См.: Гузнов А.Г. Новые очертания российского банковского законодательства // Законодательство. 2001. N 11.

*(5) См.: Моисеев С.Р., Лобанова М.А. Указ. соч. С. 49.

*(6) Интервью Председателя Банка России С.М. Игнатьева // Коммерсант. 2010. 23 декабря // http://cbr.ru/search/print.asp? File=/press/press_centre/ignatiev_kommersant-23122010.htm.

*(7) Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с изменениями и дополнениями).

*(8) Выступление главы НАУФОР Алексея Тимофеева на Открытом Правительстве по вопросу мегарегулятора 6 ноября 2012 г. //http://www.naufor.ru/tree.asp? n=10049&hk=20121112.