Не за горами СРО в турбизнесе (В. Кузнецов, "Саморегулирование & Бизнес", N 12, декабрь 2013 г.)

Не за горами СРО в турбизнесе

Уже не первый год идут разговоры об обязательном введении института саморегулирования в туристической отрасли. Еще в середине 2011 года этой идеей загорелись в тогдашнем Министерстве спорта и туризма. С присущим ему оптимизмом на эту тему высказывался глава ведомства Виталий Мутко. В начале 2012 года идею поддержали и в Кремле. Ранее в Ассоциации туроператоров страны и Российском союзе туриндустрии также говорили о желании приступить к созданию СРО. В марте 2012 года ряд профильных законопроектов был внесен в Госдуму. Однако полноценный закон до сих пор так и не принят. ФЗ-47, вступивший в силу в мае прошлого года, касается этой формы организации бизнеса в лучшем случае декларативно. Так существует ли в российском туризме саморегулирование?

По замыслу авторов идеи, введение СРО в туризме в первую очередь призвано защитить отечественных путешественников. К примеру, если некий оператор доработался до банкротства (что не раз случалось), или туристы столкнулись с природным форс-мажором (как, скажем, 11 ноября этого года на Филиппинах, где разбушевался тайфун), то такие проблемы, как экстренное возвращение граждан в Россию и возмещение убытков от сорванного отдыха, легли бы на плечи СРО, а не самих пострадавших. Говорит глава Ростуризма Александр Радьков:

- Деньги в компенсационный фонд могут потом возвращаться за счет денег страховых компаний. Если из фонда будет оплачен обратный билет и гостиница, турист в страховую компанию не обратится за возмещением. Но туда может обратиться СРО и получить соответствующую компенсацию. Нет такого, что если один из членов СРО обанкротился, то другие должны платить. Есть страхование финансовой ответственности, которое может служить подушкой безопасности. Есть разный опыт таких фондов в разных странах. Где-то взимается налог с каждой путевки. У нас это не очень правильно будет делать. Создание фонда именно в рамках СРО было бы оптимальным выходом. Плюс должен быть внутренний аудит и здесь государство должно делегировать ряд полномочий СРО и, в свою очередь, вести их реестр.

Одним из непосредственных поводов для разговоров на эту тему стал прошлогодний скандал вокруг прогоревшей фирмы "Ланта-Тур", от банкротства которой пострадали несколько тысяч человек. В ответ на это, пытаясь набрать дополнительные очки в ходе "предвыборной" кампании, в Кремле намекнули, что ждут инициативы снизу по вопросам регулирования туристической деятельности. Верные исполнители государевой воли в Госдуме бодро подхватили инициативу и заявили, что соответствующий закон будет готов к середине 2012 года.

По следам громких скандалов

Соответственно, по этому поводу началась дискуссия практиков и чиновников. В правительстве заявили, что участие в СРО для туроператоров должно быть обязательным. Ростуризм усмотрел в этой мере способ закрыть вход на туристический рынок мошенникам и гарантировать соответствующие возмещения туристам, если туроператор этого сделать не может. Таким образом, правительственное отношение к СРО как к панацее от всех проблем, перекочевало в туристическую отрасль в качестве кальки из других сфер предпринимательства. Разумеется, "акулы" турбизнеса поддержали главу Ростуризма, прекрасно понимая, что под маской борьбы с недобросовестной конкуренцией и фирмами-однодневками они фактически монополизируют рынок, причем под самыми благовидными предлогами, на практике не желая допускать к естественной конкурентной борьбе ни небольших игроков, ни тем более новичков.

Тем временем в Госдуму с разных сторон поступали разнообразные "туристические" законопроекты с постоянно множившимися поправками. Был среди них и документ об организации СРО среди туроператоров и турагентств с последующим принудительным созданием компенсационных фондов на экстренные нужды. Формализовать путинскую идею попытались депутат-эсер Антон Беляков и его коллеги из ЛДПР и "Единой России".

Как отмечалось в пояснительной записке к документу, "проект закона по СРО разработан в целях установления правовых основ регулирования деятельности основных субъектов рынка туристических услуг, формирования системы реального контроля за их деятельностью, введения механизмов материальной ответственности за допущенный ущерб потребителям туристских услуг".

Авторы законопроекта также напомнили, что за последние годы туристический рынок пережил свыше десяти крупных скандалов, связанных с невозможностью предпринимателей выполнить свои обязательства перед потребителями оплаченных услуг. "Такое положение стало возможным не только в силу внешних причин, но и традиции ведения туристического бизнеса в России... Предпринимаемые попытки его административного регулирования не дали существенных результатов, поскольку не предусматривали ни эффективного контроля деятельности участников рынка, ни ответственности за нарушение вводимых требований", - констатировали депутаты. "Признав систему лицензирования недейственной, государство в качестве регулятора ввело требование работы туроператоров исключительно при наличии финансового обеспечения, когда за счет финансовых гарантий должен происходить возврат средств туристам при возникновении конфликтов. Однако на практике реальная проверка его наличия, оформления и соответствующей регистрации в установленном порядке, по сути, не ведется.

Эффективными любые финансовые гарантии и другие механизмы могут быть, если будет налажен действенный механизм контроля, учитывающий реальности рынка. Поэтому необходимы шаги, направленные на существенные структурные изменения туристического рынка, чтобы не допускать нарушений прав туристов. Такой механизм контроля, построенный на системе субсидиарной ответственности участников, предоставляется именно через институт саморегулируемых организаций как институционально определенного механизма обратной связи между предпринимательским сообществом и органами власти в вопросах правоустановления и надзора", - утверждается в пояснительной записке.

Соответственно, законопроектом предлагалось допускать к туроператорской и турагентской деятельности только и исключительно членов соответствующей саморегулируемой организации. Для включения в реестр СРО некоммерческая организация туроператоров, по этому замыслу, должна была объединять не менее 50 юридических лиц, сформировавших компенсационный фонд в размере не менее чем 100 тысяч рублей на одного члена и при условии, что каждый из них имеет законное финансовое обеспечение. Среди технических моментов предполагались порядок ведения реестра членов саморегулируемой организации - в частности, установление барьера для членства в СРО юрлиц, среди руководства которых могли оказаться "менеджеры", приведшие свои прежние конторы к банкротству. Наконец, законопроект устанавливал возможность появления национального объединения саморегулируемых организаций туроператоров.

Особо следует отметить, что помимо многократно заявленной помощи и возмещения ущерба туристам при форс-мажорах документ г-на Белякова сотоварищи относил к компетенции "туристических" СРО разрешение спорных ситуаций в досудебном порядке, путем быстрого реагирования на законные требования потребителей туристических услуг и иных заинтересованных лиц. Собственно говоря, на фоне явно лоббистского характера документа в целом именно этот пункт в случае его принятия позволял надеяться на хотя бы относительное продвижение отрасли в сторону цивилизованного рынка, хотя носить он стал бы еще более монополистический характер.

Форма без содержания

Однако всё это оказалось выдачей желаемого за действительное - полномасштабного закона, регулирующего данную сферу, нет по сей день. После многочисленных консультаций и переносов рассмотрения в конце апреля был принят, а 4 мая 2012 года вступил в силу ФЗ-47 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Даже беглый анализ этого документа позволяет сделать ключевой вывод: от большинства замыслов, изложенных в вышеозначенном законопроекте, в финальном варианте закона не осталось и следа. В частности, статья 11.1 ФЗ-47 дала определение объединению туроператоров в сфере выездного туризма. Документ подразумевает обязательное членство профильных юрлиц в единой общероссийской организации в целях оказания экстренной помощи туристам - и только. Обратим внимание и на следующее положение этой части закона: "Установление иных требований к членству туроператора в объединении туроператоров в сфере выездного туризма, равно как и иных оснований для прекращения членства туроператора в данном объединении, не допускается". А это значит, что закон не допускает никаких внутрикорпоративных критериев по допуску или отказу к членству в СРО, например, исходя из авторитета организации среди коллег и/или клиентов, опыта работы на данном рынке и т.д.: заплатил взнос - и ты уже равный среди равных.

Казалось бы, ничего страшного? Однако же при таком раскладе никакие внутриорганизационные решения на предмет споров между коллегами или участниками СРО и потребителями оказываемых услуг невозможны в принципе: такого параметра, как профессиональная компетентность, среди положений закона обнаружить не удалось. Кроме того, статус объединения туроператоров некоммерческая организация может обрести только на основании распоряжения правительства.

Понятно, что на такой основе о каком-либо саморегулировании в отрасли говорить не приходится. Напротив, совершенно очевидно, что речь идет о попытке взять под государственный контроль очередную сферу предпринимательства. Кроме того, об отношении к исполнению законодательства в нынешней российской реальности красноречиво свидетельствует тот факт, что в добром десятке разнообразных питерских турфирм, занятых в том числе и выездным туризмом, даже со словом "саморегулирование" руководители и ведущие менеджеры впервые познакомились благодаря автору этих строк. Не менее характерно, что вопрос "А что такое саморегулирование?" пришлось услышать и от одной из депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, прежде не один год посвятившей работе в сфере туристического бизнеса.

Отделить зерна от плевел

Между тем на практике внутренний самоконтроль и определенный "кодекс чести" участников туристического рынка просто необходим. Опять-таки, для того, чтобы стать турагентом, сегодня никому нет никаких преград. Отсутствие не только опыта, но и даже общего представления о специфике турбизнеса, стремление привлечь клиента любым способом делают свое скверное дело. Отсюда следуют многочисленные предложения "полмесяца в Испании за 10 тысяч рублей" и тому подобное. Посему вдумчивый потребитель, прежде чем отправиться в путь, не один час проведет в интернет-форумах с отзывами о турфирмах, причем четко отделяя реальные впечатления путешественников от рекламного спама. Но немало и тех, кто привык брать "горящие путевки" с целью уже через несколько часов основательно подзаправиться в duty-free и покричать "Таги-ил" на турецком пляже. Не будет секретом, что очень часто именно они, высаженные по прилету на чужую землю в чистом поле вместо обещанных "пяти звезд" (а почему бы, собственно, и не восьми?) за несколько тысяч рублей, по возвращении на родину штурмуют "почему-то" закрытую дверь горе-туроператора. Скупой платит дважды - сказано верно.

Однако нередко страдают и вполне добропорядочные люди. Даже в случаях, когда турист хочет сэкономить и сталкивается не со злоумышленниками, а с честными, но неопытными игроками, весьма велика вероятность того, что отдых будет, скажем так, похуже, чем планировался. Доход от продажи "скидочных" турпакетов невелик, и потому такая фирма оказывается не в состоянии обзавестись высокопрофессиональными кадрами - привлекать приходится, говоря не стесняясь, кого попало. К примеру, на прошлой неделе в одной из питерских фирм на площади Победы, где предлагают за семь тысяч недельные новогодние каникулы в Праге, девушка-оператор крайне навязчиво уговаривала оформить путевку, но не смогла назвать ни маршрута следования автобуса, ни адреса, названия и даже класса чешской гостиницы. Демпинг, таким образом, приносит обратный от задуманного результат самим операторам.

Речь об этом в начале ноября шла на круглом столе, организованном в Торгово-промышленной палате Ленинградской области, - сообщает сайт организации. "Турагентский рынок перенасыщен. Очень много агентств с неквалифицированным персоналом. Демпинг цен. Второе вытекает из первого. Неквалифицированный персонал привлекает клиентов тем, что они дают скидки. Турист быстро к этому привыкает. Он приходит в наше агентство, открывает ногой дверь и с порога спрашивает: "Какую вы мне дадите скидку?". Эту тенденцию надо менять. Но сделать это можно только на законодательном уровне", - уверена генеральный директор "Балтийской Туристской Инициативы" Юлия Гржибовская.

В отличие от туроператоров, которые обязаны иметь финансовые гарантии и, в случае ненадлежащего оказания услуг, выплачивать компенсации туристам, турагентства могут вести свою деятельность без гарантий, лицензий и дополнительных сертификатов. Квалифицированные участники рынка сами выступают за то, чтобы ужесточить правила регистрации турагентств, чтобы оградить туристов от мошенников, а себя - от демпинговых цен новичков, - отмечается в резюме упомянутого круглого стола.

Одним из путей решения проблемы могло бы, очевидно, стать саморегулирование в отрасли. Но, как мы уже выяснили, законодатель диктует совершенно иные правила игры.

Кто же в нынешней ситуации способен защитить законные интересы как честных предпринимателей, занятых в туристической сфере, так и добросовестных потребителей - вопрос открытый.

Для справки. Более 23 миллионов раз россияне побывали за рубежом только в течение первого полугодия 2013 года,- сообщает Росстат. Из них около 27% - 8,5 миллионов поездок - совершены в туристических целях. В сравнении с аналогичным периодом 2012 года количество выездов за границу увеличилось на 20%, а число путешественников - практически на треть.

Абсолютный и непререкаемый лидер по популярности среди отдыхающих россиян - это Турция. Ее пляжи и прочие туристические центры за первую половину уходящего года наши сограждане посетили более 1 миллиона 200 тысяч раз. Вторым в рейтинге "русских народных курортов" остается Египет, несмотря на очередной военный переворот, режим чрезвычайного положения и прочие не самые приятные для отдыхающих моменты (кстати, 11 ноября военные власти страны отменили режим ЧП для Хургады и Шарм-эль-Шейха, но Ростуризм ехать туда по-прежнему не советует).

По абсолютной же величине показателя пересечений российской границы не только на Северо-Западе, но и по всей протяженности страны безоговорочное лидерство удерживает Финляндия.

В. Кузнецов

"Саморегулирование & Бизнес", N 12, декабрь 2013 г.