Практика деятельности региональных контрольно-счётных органов и пути улучшения их работы (Т.Б. Турищева, "Аудитор", N 12, декабрь 2013 г.)

Практика деятельности региональных контрольно-счётных органов и пути улучшения их работы

В статье рассматриваются содержание и особенности деятельности региональных органов финансового контроля на примере Контрольно-счетной палаты Московской области, предлагаются пути совершенствования регионального финансового контроля.

В Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" поставлена задача по оптимизации структуры расходов федерального бюджета [2]. Расходы на образование, науку, инфраструктуру продолжают оставаться приоритетными. Их доля в общих расходах бюджетной системы должна увеличиваться. Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования бюджетных ассигнований.

В таких обстоятельствах чрезвычайно важным становится аудит эффективности, который должен стать основой деятельности, в т.ч. и региональных контрольно-счетных органов. Это обусловлено необходимостью не только контролировать целевой характер бюджетных расходов, но и оценивать их результативность.

Региональные органы финансового контроля занимают важное место в общей системе финансового контроля, при этом их статус и полномочия определены Федеральным законом от 07.02.11 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением региональных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, экспертизу проектов законов о бюджетах субъектов Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, проводят внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, организуют и осуществляют контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, в т.ч. охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъектам Российской Федерации, а также решают ряд других важнейших задач согласно своему статусу [1].

В 2012 г. контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации проведено 8942 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, в т.ч. 3271 контрольное и 5671 экспертно-аналитическое.

С использованием принципов аудита эффективности было проведено 525 мероприятий, или 5,9% от общего количества (в 2011 г. доля мероприятий, проведенных с использованием принципов аудита эффективности, составила 5,5%).

Большое значение региональные контрольно-счетные органы придавали контролю использования бюджетных ресурсов, результативности их расходования, а также внедрению новых форм контроля. Особое внимание уделялось контролю эффективности использования бюджетных средств в системе жилищно-коммунального хозяйства.

По результатам контрольных мероприятий в прошлом году контрольно-счетными органами выявлены нарушения законодательства в финансово-бюджетной сфере на общую сумму 161 791 млн. руб., в т.ч. нецелевое использование средств - на сумму 1269 млн. руб.

Кроме того, выявлено неэффективное использование государственных средств на общую сумму 86 967 млн. руб.

Устранено финансовых нарушений на общую сумму 44 848 млн. руб., в т.ч. возмещено денежными средствами - 4493 млн. руб.

По итогам контроля в 2012 г. контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации направлено 4367 представлений и предписаний, снято с контроля 3648 представлений и предписаний.

По итогам проверок контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в 2012 г. направлено в органы прокуратуры и иные правоохранительные органы 1814 материалов, по материалам контрольно-счетных органов возбуждено 143 уголовных дела и 439 административных производств.

Совместно со специалистами Счетной палаты РФ региональные контрольно-счетные органы особое внимание уделяли социально значимым проблемам. В числе проведенных совместных мероприятий следует выделить проверки:

законности и эффективности расходования в 2009-2012 гг. субъектами Федерации и муниципальными образованиями средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства - и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда;

эффективности использования государственных средств, направленных на реализацию Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи за период 2010-2012 гг.;

изменения тарифов на электрическую и тепловую энергию в сфере деятельности организаций коммунального хозяйства;

использования средств, направленных на ликвидацию последствий наводнения в Крымском районе Краснодарского края [5].

С 2014 г. субъекты Российской Федерации переходят на трехлетнее бюджетное планирование. Причем бюджет, в отличие от прежних лет, станет программным.

Данные о результатах деятельности региональных контрольно-счетных органов свидетельствуют об увеличении числа выявленных нарушений в использовании бюджетных средств.

Рассмотрим более детально практику работы региональных контрольно-счетных органов на примере Контрольно-счетной палаты Московской области.

По результатам работы Контрольно-счетной палаты Московской области, в т.ч. и по контролю над исполнением бюджета в 2012 г., обнаружено нарушений на сумму 11 446 млн. руб., устранено нарушений почти на 2 млрд. руб. В 2011 г. цифра вскрытых этим региональным органом финансового контроля нарушений была значительно меньше - 1261 млн. руб. [3].

Увеличение количества нарушений стало следствием, прежде всего, роста числа проверенных объектов. Последнее стало возможным благодаря принятию губернатором Московской области и Мособлдумой решения об увеличении численности Контрольно-счетной палаты, что позволило создать еще одну инспекцию и ввести должность пятого аудитора. Кроме того, с созданием контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях стали проводиться совместные контрольные мероприятия по проверке использования денег, выделяемых из областного и местных бюджетов. Нарушений было выявлено немало - от требований Бюджетного кодекса Российской Федерации до положений Федерального закона "О бухгалтерском учете" и прочих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы учета и отчетности.

Так, в ряде сельских поселений Сергиево-Посадского муниципального района были сданы в эксплуатацию пять блочных модульных газовых котельных стоимостью 131,25 млн. руб., не подключенных к сетям газоснабжения. Выборочные контрольные обмеры строительно-монтажных и иных работ по строительству двух блочных модульных газовых котельных установили завышение стоимости выполненных и оплаченных работ на 4,45 млн. руб. Общий объем финансовых нарушений, выявленных в процессе проверки, превысил 740 млн. руб. [4].

Ряд финансовых нарушений выявлены в дорожной отрасли Московской области. Некоторые предприятия приобретали материальные средства для строительства и ремонта дорог, оплачивали проектные и иные работы по завышенным расценкам и, наоборот, себе в убыток кредитовали партнеров. Так, ГУП МО "Московский областной дорожный центр" сдавало специальную дорожную технику и оборудование в аренду коммерческим организациям по заниженным ценам, большая часть этого оборудования находилась в залоге у банков-кредиторов. А управление "Мосавтодор" только за 2011 г. потратило на уплату штрафов, пеней и выплат по исполнительным листам 11,10 млн. руб. В бюджетном учете "Мосавтодора" числились расходы, связанные с предусмотренными программой, но нереализованными проектно-изыскательскими работами на 2250 млн. руб.! Причем в отчетности это отражено не было [3].

Контрольно-счетная палата Московской области проверила законность и результативность расходования денежных средств, выделенных из бюджетов разных уровней в 2011-2012 гг. на реализацию региональной экологической программы. При ее реализации обнаружено финансовых нарушений на сумму более 21 млн. руб. При этом региональные контролеры увидели и много положительного. В частности, в рамках программы действует подпрограмма "Повышение пожарной безопасности торфяников, расположенных на территории Московской области". Для ее реализации предусмотрено 4600 млн. руб., выделяемых из федерального бюджета, и более 113 млн. руб. - из средств бюджета Московской области. Указанные средства в 2011-2012 гг. пошли на строительство 34 комплексов гидротехнических сооружений для обводнения месторождений торфа. В стадии строительства еще 20 комплексов. В целом сформированная в Московской области система предотвращения природных пожаров показала свою эффективность.

Вполне рачительно расходовались средства областного бюджета на реализацию долгосрочной целевой программы "Развитие дошкольного образования в Московской области в 2012-2014 годах". В семи муниципальных образованиях был проведен анализ количества фактических мест в дошкольных образовательных учреждениях и реальной потребности в них. Сложная ситуация в городских округах Железнодорожный - 6085 недостающих мест и Домодедово - 4500 мест, а также в Мытищинском муниципальном районе - 4214 мест. В то же время в Раменском муниципальном районе за счет оптимизации имеющихся площадей удалось сократить дефицит на 1500 мест и практически ликвидировать очередь. Было проверено и то, как обеспечены дополнительным питанием беременные женщины, кормящие матери и дети в возрасте до трех лет. Результат: во всех проверенных муниципальных образованиях такое питание организовано через детские молочные кухни и специальные пункты.

В частности, в Наро-Фоминском муниципальном районе не только открыли пункты выдачи питания с большим ассортиментом продуктов, но и заключили договор с местным молокозаводом о выездной доставке продуктов в отдаленные населенные пункты [4].

Вместе с тем, не все региональные программы выполняются с должной эффективностью. Главные причины - несвоевременное принятие нормативных правовых актов, вносящих изменения в долгосрочные целевые программы либо устанавливающих порядок, условия предоставления и распределения межбюджетных трансфертов, а также отсутствие должного контроля за обоснованностью и законностью расходования бюджетных средств. Относится это как к федеральным, так и к областным ведомствам. Например, проверка законности и результативности использования средств областного бюджета, выделенных на переселение жителей Подмосковья из аварийных домов, показала, что в 2009-2011 гг. объемы жилья на эти цели снизились. В городских поселениях Дмитров и Деденево Дмитровского муниципального района из аварийного жилищного фонда к началу зимы 2012 г., как это было предусмотрено планом, не был переселен ни один житель. Не выполнили свои обязательства в установленные сроки подрядные организации-застройщики в городских поселениях Жилево, Михнево и сельских поселениях Аксиньинское, Семеновское Ступинского муниципального района. Администрации поселений "постеснялись" использовать свое право истребовать неустойку от ООО "Квинтекс" за нарушение сроков выполнения работ в общей сумме 2,2 млн. руб. Эта же компания при строительстве многоквартирного дома не выполнила обязательства на сумму 111,3 млн. руб. и перед администрацией городского поселения Ступино. Произошло все это во многом потому, что в нарушение соответствующих нормативных актов Министерство строительного комплекса Московской области не в полном объеме передало, а Министерство имущественных отношений не истребовало документы, определяющие стоимость передаваемого имущества, - государственные контракты. В результате стоимость квартир в сумме 1691 млн. руб. в реестре собственности Московской области, а после их передачи и в казне муниципальных образований отражена не была [4].

В новых условиях бюджетного планирования едва ли не главная функция Контрольно-счетной палаты Московской области - научить распорядителей бюджетных средств более жестко контролировать законность и эффективность их расходования подчиненными структурами.

Реализация некоторых программ может занимать даже не три года, а значительно больше. Уже сейчас необходимо вести подготовку к внедрению нового вида контроля - стратегического аудита, который тесно увязан с проводимой в области и в стране бюджетной реформой, в т.ч. с увеличением сроков бюджетного планирования. Все это, безусловно, усложнит внешний государственный финансовый контроль, который осуществляет Контрольно-счетная палата. Ведь контролеры в ходе проверок обязаны определить причины нарушений финансовой дисциплины, которые в большинстве случаев связаны с низкой профессиональной подготовкой как непосредственно финансовых работников, так и руководителей проверяемых объектов.

В связи с вышеизложенным региональные контрольно-счетные органы должны сосредоточить свое внимание, в первую очередь, на следующих основных направлениях работы.

Первое. Усиление контроля за эффективностью и результативностью исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Зачастую эффективность осуществляемых ими бюджетных расходов низка, а получаемый социально-значимый эффект несоразмерен объему израсходованных средств. В частности, огромные средства вкладываются в жилищно-коммунальное хозяйство, но их отдача оставляет желать лучшего.

Второе. Обеспечение контроля за расходами по ключевым направлениям социально-экономического развития.

Учитывая, что в ближайшей перспективе будут действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной обстановкой в мировой экономике, целесообразно выстраивать четкую систему приоритетов бюджетных расходов. В их числе социальная поддержка населения, образование, здравоохранение, формирование инновационной инфраструктуры. Исходя из этого, необходимо определить основные направления контрольной и экспертно-аналитической работы контрольно-счетных органов как на региональном, так и на муниципальном уровнях.

Третье. Повышение роли и значения контрольно-счетных органов в вопросах финансово-экономического обоснования расходных обязательств бюджетов с учетом анализа их исполнения за предыдущие периоды.

Необходимо отказаться от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение намеченных результатов, для которых выделяются бюджетные средства.

Четвертое. Расширение участия в экспертизе проектов законов и нормативных правовых актов, касающихся бюджетного процесса, расходных обязательств региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Важнейшую роль при этом должны играть наработанные опыт и методология Счетной палаты Российской Федерации.

Пятое. Ускорение процесса формирования контрольно-счетных органов в городских и сельских поселениях регионов.

Целью развития муниципального финансового контроля должно стать обеспечение полномочий органов контроля в вопросах качественного управления муниципальными финансами. Необходимо оказать помощь муниципальным контрольно-счетным органам в становлении и выполнении полномочий, возложенных на них Федеральным законом от 07.02.11 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Шестое. Систематизация деятельности органов финансового контроля.

Различных органов, имеющих контрольные полномочия в финансовой сфере, сегодня достаточно много, в то же время системы, где есть один главный орган, а компетенция других четко разграничена, пока нет. Для повышения эффективности управления государственными финансами должна быть создана такая система планирования, учета и финансового контроля, которая была бы встроена в бюджетный процесс и позволяла бы комплексно, в режиме реального времени, осуществлять контроль за исполнением бюджетных расходов.

Список литературы

1. Федеральный закон Российской Федерации от 07.02.11 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" // Рос. газ. - 2013. - 13 июня.

3. Материалы расширенного заседания президиума Ассоциации контрольно-счетных органов Московской области // Вестник АСКОР. - 2012. - N 3.

4. Об итогах работы Контрольно-счетной палаты в 2012 году. Отчет председателя КСП Московской области А.А. Ходова в Московской областной Думе 14 марта 2013 года.

5. Ходов А.А. Мы готовимся к внедрению нового вида контроля - стратегическому аудиту // Ежедневные новости Подмосковья. - 2013. - 8 мая.

6. Интернет-ресурсы:

www.ach.gov.ru

www.ach-fci.ru

www.ksp.mosreg.ru

www.mosoblduma.ru

www.garant.ru

Т.Б. Турищева,

канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры "Бухгалтерский учет"

Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, доцент кафедры "Бухгалтерский учет в коммерческих организациях" ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации"

"Аудитор", N 12, декабрь 2013 г.