Основы социального обслуживания: обсуждение нового законопроекта (Е.Е. Мачульская, "Законодательство", N 11, ноябрь 2013 г.)

Основы социального обслуживания: обсуждение нового законопроекта

Качество жизни всего населения России, и в особенности его самых социально незащищенных групп - лиц пожилого возраста, детей-сирот, инвалидов и других граждан, оказавшихся в социально опасной ситуации, зависит не только от размеров денежных выплат (пенсий, пособий, компенсаций, субсидий), но и от социальных услуг, которые предоставляются людям, чтобы помочь им преодолеть сложную ситуацию. В настоящее время социальные услуги оказываются на основании трех Федеральных законов: от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"; от 24 ноября 1995 г. N 81-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

Однако эти законы были приняты уже 18 лет назад, и к настоящему моменту стало очевидно, что действующая система социального обслуживания нуждается в совершенствовании. Требуют более четкого урегулирования вопросы стандартизации и совместного ведения в сфере социального обслуживания; разграничения бюджетных обязательств, связанных с финансированием социальных услуг, между Российской Федерацией и ее субъектами и др.

Устранить названные недостатки правового регулирования призван проект федерального закона N 249303-6 "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (далее - Проект), который к моменту написания данной статьи уже прошел первое чтение в Государственной Думе РФ. В настоящее время он отправлен на доработку в связи с замечаниями Государственно-правового управления Президента РФ и будет вынесен на второе чтение осенью 2013 г. Проект размещен на официальном сайте Министерства труда и социальной защиты РФ для ознакомления и внесения предложений.

Обсуждение Проекта состоялось на совместном заседании двух профильных комиссий при Президенте РФ - по делам инвалидов и по делам ветеранов. В заседании принимали участие Т.А. Голикова, в то время помощник Президента РФ по вопросам социально-экономического сотрудничества со странами СНГ, Абхазией и Южной Осетией, и М.А. Топилин, министр труда и социальной защиты РФ. На заседании указанных комиссий документ был подвергнут жесткой критике со стороны представителей общественных организаций инвалидов и научного сообщества.

В статье 1 Проекта говорится, что правовое регулирование отношений в области социального обслуживания осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. В связи с этим следует напомнить, что в 2009 г. Россия ратифицировала Европейскую социальную хартию (пересмотренную) 1996 г. (далее - ЕСХ) и должна привести национальное законодательство в соответствие с международными нормами. Статья 14 ЕСХ посвящена праву на социальное обслуживание. Согласно этой статье целью предоставления социальных услуг является обеспечение благосостояния получателей в широком смысле этого слова, и в частности оказание всесторонней помощи, необходимой для социальной адаптации. Право на социальное обслуживание должно быть гарантировано законом и осуществляться на практике. Эффективный и равный доступ к социальным услугам предполагает не только создание необходимого количества социальных учреждений различного профиля, укомплектованных квалифицированными работниками, но и учет материального положения получателя услуг. Как правило, нуждаются в получении социальных услуг лица с низкими доходами, поэтому в государственных, муниципальных и частных учреждениях стран - членов Совета Европы они предоставляются получателям бесплатно. Если услуги предоставляются за плату, то ее размер не должен быть слишком высоким, препятствующим их фактическому получению. Для лиц, не располагающих достаточными средствами, социальные услуги должны предоставляться бесплатно в соответствии со смыслом п. 1 ст. 14 ЕСХ.

В Проекте принцип бесплатности социального обслуживания не закреплен. Установлено, что социальные услуги предоставляются бесплатно лишь трем категориям населения:

1) детям (сиротам, оставшимся без попечения родителей, инвалидам);

2) лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных и межэтнических конфликтов;

3) лицам без определенного места жительства и занятий.

Инвалидам и лицам, находящимся в социально опасном положении, социальные услуги могут оказываться бесплатно только в случае отсутствия совместно проживающих родственников (иных членов семьи), обязанных по закону обеспечить нуждающимся лицам помощь и уход, и при условии, что их среднедушевой доход ниже предельной величины среднедушевого дохода, установленного субъектом Российской Федерации. В соответствии с Проектом "предельная величина среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату" не может быть ниже величины прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. При этом плата не может превышать 50% от разницы между предельной величиной и среднедушевым доходом получателя для надомных и полустационарных услуг и 75% - для стационарных услуг. Очевидно, что субъекты Российской Федерации будут руководствоваться исключительно бюджетными возможностями и установят величину прожиточного минимума в качестве порогового значения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату. А это означает, что для очень многих граждан социальные услуги окажутся платными, т.е. фактически недоступными.

В связи с тем, что потребность в социальных услугах у населения нашей страны значительно превышает возможности учреждений социального обслуживания, Проект открывает широкий доступ в эту сферу коммерческим организациям. С этим можно согласиться при условии, что частные учреждения социального обслуживания будут оказывать населению бесплатно те услуги, которые войдут в перечень гарантированных государством услуг. Стоимость этих услуг может возмещаться частным учреждениям за счет средств федерального и региональных бюджетов на паритетной основе. Однако согласно Проекту разработка такого перечня даже не предполагается. Все важнейшие вопросы социального обслуживания, в частности, установление перечня услуг, нормативы их предоставления, предельная величина среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату, утверждение типовой формы договора и другие, переданы на усмотрение субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Проект воспроизводит ситуацию, сложившуюся после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(1) (получившего неофициальное название "о монетизации льгот"), когда правовое регулирование отношений, возникающих в связи с социальным обслуживанием, было передано на уровень субъектов Российской Федерации.

Разработчики Проекта руководствовались ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится "координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение". Сфера совместного ведения предполагает, что Российская Федерация и ее субъекты действуют с учетом воли и интересов друг друга, что позволяет достичь необходимой степени децентрализации власти и управления. По указанным в ст. 72 предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить федеральным законам. При этом разделение полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов происходит в порядке, установленном в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки определенных социально уязвимых групп населения - инвалидов, пожилых людей, детей, лиц, пострадавших от катастроф, и т.п. Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами путем установления исчерпывающего перечня прерогатив Российской Федерации и ее субъектов. При этом может использоваться как перечневый метод, так и остаточный. В первом случае в федеральном законе указываются категории (группы) населения (ветераны, герои СССР и РФ и др.), имеющие право на определенные виды социального обеспечения за счет средств федерального бюджета. Могут устанавливаться и перечни видов гарантированных для населения бесплатных медицинских и социальных услуг.

Отнесение вопросов социальной защиты к совместному ведению означает право субъектов Российской Федерации устанавливать меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральными законами, с принятием обязательств по их финансированию за счет бюджетных средств субъекта Российской Федерации.

Во втором случае все вопросы в сфере социальной защиты, которые не урегулированы федеральными законами, относятся к ведению субъектов Российской Федерации и могут регулироваться региональными законами. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Основную роль в передаче полномочий в сфере социального обслуживания на уровень субъектов Российской Федерации, как было отмечено, сыграл упомянутый печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который изменил редакции действовавших в рассматриваемой области федеральных законов, в частности, положения Федеральных законов "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (ст. 6), "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ст. 28) и "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (ст. 4).

Статья 6 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" провозглашает, что такое обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Во второй части этой статьи говорится, что установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Исходя из этой формулировки известные российские ученые А.М. Лушников и М.В. Лушникова сделали вывод о том, что полномочия для разработки и утверждения государственных стандартов социального обслуживания переданы на уровень субъектов Российской Федерации*(2). Однако очевидно, что установление государственных стандартов социального обслуживания не тождественно порядку их принятия. Порядок - это всего лишь механизм, алгоритм принятия стандарта, а не параметры стандарта, т.е. требования к качеству, объему, условиям предоставления услуг. Но зачем субъекту Российской Федерации устанавливать порядок, если разработка и утверждение стандарта не входят в его компетенцию?

В статьях 20 и 21 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" определяются соответственно полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области социального обслуживания. К федеральному уровню относятся:

1) установление основ федеральной политики в области социального обслуживания;

2) принятие федеральных законов в области социального обслуживания и контроль за их исполнением;

3) установление методического обеспечения социальных служб;

4) установление единой федеральной системы статистического учета и отчетности в области социального обслуживания;

5) организация и координация научных исследований в области социального обслуживания;

6) развитие международного сотрудничества в области социального обслуживания.

Вне пределов полномочий федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов Российской Федерации налаживают собственное правовое регулирование социального обслуживания населения, а именно:

1) осуществляют разработку, финансирование и реализацию региональных программ социального обслуживания;

2) определяют структуру органов управления государственной системой социального обслуживания и организация их деятельности;

3) устанавливают порядок координации деятельности социальных служб;

4) создают и управляют деятельностью учреждений социального обслуживания и др.

Таким образом, определение основ федеральной политики в области социального обслуживания относится к уровню Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос: что входит в понятие "основы федеральной политики", в чем они заключаются? Очевидно, что одним из направлений федеральной политики должна быть разработка стандартов социального обслуживания. В статье 3 Проекта содержится определение понятия "стандарт социальной услуги". Такой стандарт представляет собой "описание основных требований к срокам, условиям, качеству и результативности предоставления социальной услуги".

Однако Проект оставляет без ответа вопрос о том, органы государственной власти какого уровня (федерального или регионального) будут разрабатывать стандарт социальной услуги.

Согласно действующему Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем за счет средств федерального бюджета (ст. 10). Федеральный перечень утверждается постановлением Правительства РФ*(3).

Утвержденный распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. N 2347-р Федеральный перечень включает три раздела:

1) реабилитационные мероприятия (восстановительная терапия, включая лекарственное обеспечение; реконструктивная хирургия; санаторно-курортное лечение; протезирование и ортезирование; предоставление слуховых аппаратов; профессиональная ориентации инвалидов, в том числе обучение, переобучение, повышение квалификации);

2) технические средства реабилитации (трости, кресла-коляски, протезы, ортопедическая обувь, собаки-поводыри, спецодежда и т.п.);

3) услуги по ремонту технических средств реабилитации, ветеринарному обслуживанию собак-проводников (путем выплаты ежегодной денежной компенсации), переводу русского жестового языка (сурдопереводу, тифлосурдопереводу).

Все остальное находится в ведении региональных властей. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" перечень гарантированных государством социальных услуг утверждается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом потребностей населения, проживающего на их территориях. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации создают службы социального обслуживания инвалидов, которые предоставляют им весь комплекс социально-бытовых услуг, включая доставку продуктов и товаров на дом, медицинские и бытовые услуги в стационарных условиях. Они также устанавливают перечень заболеваний инвалидов, при которых предоставляются льготы.

К компетенции субъектов Российской Федерации отнесено утверждение норм питания, нормативов обеспечения мягким инвентарем и площадью жилых помещений при оказании социальных услуг, подушевых нормативов финансирования, типовой формы договора о предоставлении социальных услуг, порядка государственного контроля (надзора) в области социального обслуживания и др.

Вместе с тем совершенно очевидно, что утверждение стандартов социальной услуги, формы и содержания типового договора о предоставлении социального обслуживания, минимальных нормативов социального обслуживания (норм питания, площади жилых помещений, обеспечения мягким инвентарем и т.п.), федерального минимума среднедушевого дохода для предоставления социального обслуживания бесплатно и других важнейших вопросов должно осуществляться федеральным органом законодательной власти. Это необходимо в целях установления единых требований к качеству, количеству и другим параметрам оказания социальных услуг. Если это не будет обеспечено, то произойдет чрезмерная дифференциация показателей предоставления социальных услуг в зависимости от состояния региональных бюджетов, что приведет к дальнейшему расслоению населения по уровню жизни и к дискриминации населения по признаку места жительства.

Согласно Национальному стандарту РФ ГОСТ Р 52495-2005 "Социальное обслуживание. Термины и определения" социально-бытовая услуга - это социальная услуга, направленная на поддержание или обеспечение жизнедеятельности клиентов в быту*(4). В свою очередь, срочная социальная услуга означает неотложную помощь разового характера гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Социально-медицинская услуга определяется как социальная услуга, предоставляемая клиентам в целях поддержания и улучшения состояния их здоровья, социально-медицинской реабилитации путем организации лечебно-оздоровительных мероприятий, предоставления медикаментов и медицинской техники, консультирования, содействия в своевременном получении квалифицированной медицинской помощи, в решении других социально-медицинских проблем жизнедеятельности. Таким образом, в законодательстве следует разграничивать социально-бытовые и социально-медицинские услуги.

Субъекты Российской Федерации имеют право повышать федеральные минимальные нормативы с учетом своих финансовых возможностей. Практическая реализация этого полномочия требует значительных финансовых средств, которых в большинстве регионов нет. Поэтому в условиях политики жесткой экономии бюджетных средств и сокращения всех возможных расходов, включая социальные, использование потенциала коммерческих и некоммерческих организаций в сфере социального обслуживания неизбежно и должно всячески стимулироваться государством через снижение арендной платы, предоставление льготных кредитов и т.п.

В своих выступлениях в прессе министр труда и социальной защиты РФ постоянно отмечает, что поправок к Проекту предлагается много. В большинстве случаев они сводятся к возвращению на уровень Российской Федерации утверждения стандартов социальных услуг, чтобы обеспечить равенство субъектов Российской Федерации. Но такое решение потребует выделения субвенций из федерального бюджета на их выполнение. Также придется переводить в статус федеральных некоторые региональные налоги*(5). 

Очевидно, что в проект бюджета на 2014-2016 гг. подобные изменения не заложены. И они даже не будут рассматриваться Государственной Думой РФ в осеннюю сессию 2013 г. Но это не означает, что данная системная ошибка в организации национальной системы социального обслуживания должна быть закреплена в базовом федеральном законе, устанавливающем основы правового регулирования этой группы общественных отношений, и воспроизводиться в будущем. В конце концов, введение в действие нормы, касающейся федеральных стандартов социальных услуг, можно отложить до того момента, пока не будут согласованы вопросы распределения финансовых обязательств по их реализации между Российской Федерацией и ее субъектами.

Список литературы

1. Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. М., 2009.

Е.Е. Мачульская,

доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, член комитета экспертов

МОТ по применению конвенций и рекомендаций, член Европейского

комитета по социальным правам

"Законодательство", N 11, ноябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(2) Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. М., 2009. С. 560.

*(3) СПС "Гарант".

*(4) Там же.

*(5) Российская газета. 2013. 25 сентября.