Эффективность налоговых льгот как элемента корректировки налоговой политики государства (И. Соловьев, "Налоговый вестник", N 11, ноябрь 2013 г.)

Эффективность налоговых льгот как элемента корректировки налоговой политики государства

При наличии достаточно веских и, казалось бы, проверенных временем аргументов в пользу сокращения элементов льготирования в сфере налогообложения, объем предоставляемых государством льгот постепенно растет: общий объем налоговых льгот и преференций в 2012 году составил 5,5 трлн. руб., в 2011 году - 3,7 трлн. руб., что в 1,8 раза больше, чем в 2010 году. Большую часть приведенных сумм составляют льготы на товары, реализующиеся на территории России.

Бесспорно, льготирование в налоговой сфере является неотъемлемым элементом налоговой политики государства. В идеале его цель - достижение социального и экономического результата. По сути же своей налоговая льгота является не чем иным, как индивидуального вида преференцией, освобождением отдельно взятой категории налогоплательщиков от обязанности, которая есть у всех остальных. Она может быть представлена как на федеральном уровне, так и на региональном.

Ставит ли пользование льготой бенефициара в более выгодное положение по сравнению с остальными налогоплательщиками? Конечно же да. Основной вопрос - это соотношение степени полезности деятельности получателя льготы с теми потерями, которые несет бюджет.

История развития системы налогообложения в современной России свидетельствует о том, что первое исключительно редко превалировало над вторым, да и о балансе интересов говорить вряд ли приходится. Нет смысла повторять общеизвестные факты о том, кто, сколько и за сколько ввез, вывез и кто сколько процентов за это получил.

Абсолютно очевидно, что наличие любой льготы по налогам вызывает повышенный интерес в целях использования ее механизмов для минимизации налогообложения или полного от него освобождения. Именно с зарождением и развитием налоговой системы России появились и налоговые льготы, которые в большом количестве предоставлялись, как правило, организациям, преследующим благородные цели - помощь инвалидам, безработным, ветеранам боевых действий; а также организациям, созданным с целью содействия развитию отечественного спорта, каких-либо отраслей промышленности, производства, науки, религии и т.д.

Однако практика показала, что это вызвало три негативные тенденции.

Во-первых, подавляющее большинство организаций, в той или иной степени обладающих налоговыми льготами, использовали их для сокрытия прибыли от коммерческих сделок, которые подчас не соответствовали их уставам и льготируемому виду деятельности.

Во-вторых, часто должностные лица льготных организаций использовали средства и имущество этих организаций в своих корыстных целях.

В-третьих, организации, имеющие льготы, использовались другими фирмами в схемах по минимизации и уклонению от уплаты налогов.

Обратите внимание! Пример конца девяностых. В соответствии с п. 9 ст. 2 Закона г. Москвы от 18.06.97 N 19 "О ставках и льготах по налогу на прибыль" было предусмотрено уменьшение суммы налога на величину взносов в общественные организации, направляемых на лечение постоянно проживающих в г. Москве инвалидов, подвергшихся радиационному воздействию, включая ветеранов подразделений особого риска.

Проще всего "присоседиться" к этой схеме можно было с помощью учреждений общественного питания, организующих диетическое питание инвалидов, что подходило под категорию лечения. Дальше - дело техники: убедить налогоплательщиков перечислять деньги на благое дело. Конечно, не бесплатно - за откат. А поскольку хватить должно было всем - итог плачевный: инвалиды не получали нормального питания, поскольку его и не могло быть, ведь организации нужно было что-то оставить себе, а процентов 30 отдать фирме-донору; бюджет не получал налог на прибыль, да еще появлялся неучтенный черный нал, который шел неизвестно на какие цели, загоняя все глубже в тень экономику страны. Кто оставался в выигрыше - видно невооруженным глазом.

Автор привел достаточно "безболезненный" пример использования механизмов льготирования. Во многом благодаря складывающейся негативной практике государство при определении основных направлений налоговой политики стало постепенно отказываться от этого института.

Кроме того, с адресных льгот для конкретных юридических лиц или узкой категории налогоплательщиков стали переходить к общеэкономическим и социальным налоговым льготам, а также внешнеэкономическим льготам, направленным на стимулирование экспорта.

С развитием информационных технологий и аналитических служб появилась возможность в проведении мониторинга применения той или иной льготы, оценки ее эффективности и последствий применения. Тем не менее в действующем налоговом законодательстве по-прежнему четко не прописано само понятие льготы.

Пригляделись к данному вопросу и в Счетной палате Российской Федерации. По итогам проведенного анализа было признано, что существование целого ряда налоговых льгот экономически неэффективно и неоправданно, при этом эти льготы зачастую не увязываются с конкретными действиями налогоплательщика, которые должны дать конкретный социально-экономический эффект. Впечатляют и цифры налоговых освобождений: порядка 200 млрд. руб. по налогу на прибыль, 475 млрд. руб. - таможенных льгот. А все вместе - это практически половина федерального бюджета.

В качестве примера неэффективных льгот представителями контрольного органа приведено право налогоплательщика на уменьшение базы в текущем периоде на сумму убытка за прошлый период.

Есть вопросы и по особым экономическим зонам, где действует особый порядок по налогу на прибыль организаций-резидентов и есть возможность переноса их убытков на будущие налоговые периоды. Кроме того, по результатам контрольной работы было выявлено, что только в 2011 году недобросовестные налогоплательщики претендовали почти на 3 млрд. руб. налоговых преференций без законных на то оснований.

При этом, исходя из правовой природы налоговых льгот, государство при их предоставлении рассчитывает на некий стимулирующий эффект в той или иной области. К примеру, обычной практикой является предоставление послаблений хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность в социально важных и востребованных отраслях: они получают льготы на время строительства производства и выхода на окупаемость.

Но далеко не всегда оказывается так, что льготы приносят результаты и напрямую увязываются с социально полезной деятельностью. Отсутствие четко прописанных требований к льготополучателям позволяет заинтересованным компаниям получать экономию на налоге, при этом практически ничего на практике не вкладывать в социальную сферу.

Из предполагаемых мер по исправлению ситуации предлагается обязать Минфин обосновывать предоставляемые налоговые льготы и преференции. Для этого необходима методика мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот, предусматривающая проведение расчетов по их бюджетной, социальной и экономической (целевой) эффективности. Применяться она будет на начальной стадии оценки налоговых преференций, с целью определения перспектив эффективности той или иной предлагаемой льготы.

Это не исключает проведения в дальнейшем более глубокого анализа с применением балльного метода. В настоящее время работу над данной методикой завершает Минэкономразвития.

Необходимость такой работы связана и с периодическим появлением идей по льготированию той или иной отрасли. Так, в конце 2012 года Минкультуры заявило о планах добиться в 2013 году отмены налога на прибыль для театров, музеев, галерей, парков культуры и отдыха, зоопарков и библиотек.

С моральной точки зрения идея, безусловно, благая. Но по самой льготе надо считать, о какой сумме идет речь? И дело не в том, сколько выпадет из бюджета, хотя и это важно.

Для принятия решения необходимо было бы сначала просчитать, сколько приобретут учреждения культуры, и сколько потратит государство на администрирование этой льготы. Ведь предполагалось, что прибыль в полном объеме останется у учреждения культуры, т.е. больше на сумму ранее уплачиваемого налога. Надо понимать, куда эти дополнительные средства могли бы пойти. Государство в данном случае не подарит деньги, а простимулирует их целевое расходование на уставные цели. Ведь одна ситуация, если это пойдет на ремонт, реставрацию, пополнение фонда и т.д. И совсем другая - если на дорогое авто для руководства, загранкомандировки или ничем не мотивированные премии. Ведь льгота - категория стимулирующая, и стимулировать она может как хорошие идеи, так и не очень.

Стимулирование регионов для реализации инвестиционных проектов

В то же время привлечение инвестиций в регионы, требующие дальнейшего освоения и развития, посредством предоставления льготы по налогу на прибыль может простимулировать более эффективную реализацию региональных инвестиционных проектов на данных территориях.

Недавно был подписан закон "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ в части Дальневосточного федерального округа и отдельных субъектов России", определяющий новую категорию налогоплательщиков на территориях Дальнего Востока - участник регионального инвестиционного проекта. Критерием для попадания в данную категорию является вложение в инвестиционные проекты под управлением государства в течение трех лет 50 млн. руб. или за пять лет 500 млн. руб.

При таком условии ставка налога на прибыль в части, зачисляемой в федеральный бюджет, в течение десяти лет составит 0%.

Таким образом, закон направлен на создание благоприятных налоговых условий для инвесторов на территориях Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края, Республики Бурятия и Иркутской области.

Кроме того, сами регионы смогут самостоятельно снижать ставку налога на прибыль в части, уплачиваемой в региональный бюджет, но не более чем на 10% в течение первых пяти лет и в течение пяти лет с момента получения участником первых доходов.

При этом участникам проектов предоставляется право применять к ставке налога на добычу полезных ископаемых специальный понижающий коэффициент, характеризующий территорию добычи полезного ископаемого.

Стимулирование ИП

В последнее время также много говорилось о необходимости спасения индивидуальных предпринимателей. После повышения размеров уплачиваемых ими страховых взносов добровольно ушли из бизнеса около 410 тыс. человек (в 2012 году в стране насчитывалось 3,88 млн. ИП, а к середине 2013 года - 3,47 млн.).

Однако при этом нельзя сказать о каких-либо более или менее ощутимых бюджетных потерях (доходы от упрощенной системы налогообложения остались практически на прежнем уровне: 188,9 млрд. руб. в 2012 году и 154,5 млрд. руб. на 1 августа 2013 года)*(1).

Для привлечения людей в эту сферу общественные организации, представляющие бизнес-сообщество, предлагали освобождать вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей от всех налогов на два первых года работы.

В пользу данной идеи свидетельствовал и международный опыт: в тех странах, где начинающие предприниматели освобождались от налогов, в последующем их налоговые поступления вырастали в 6-8 раз по сравнению с теми, кто такой льготы не имел.

Однако при обсуждении данной идеи в Минфине, а затем и на правительственной площадке появились вполне обоснованные опасения по поводу того, что такое льготирование приведет к злоупотреблению данным правом. Причем схемы могут быть самыми разнообразными. Здесь и дробление большого бизнеса на десятки "индивидуалов", имеющих право на льготы. По истечении двух лет заняться бизнесом путем перерегистрации могут и ближайшие родственники "индивидуала".

Не стоит забывать и об освобождении от налогообложения доходов, полученных от размещения средств в биржевые активы - в этом случае предприниматели смогли бы стать наиболее "активными" игроками на рынке. Добавим сюда и освобождение от налога на имущество, и получится, что золотой век налоговой оптимизации уже наступил. Нельзя не сказать, что меры по снижению рисков не обсуждались. Однако аннулирование льготы при перерегистрации и передаче бизнеса близким родственникам ситуацию не спасло бы. Двух лет вполне достаточно, чтобы проделать существенную дыру в бюджете. Да и авторы различных схем по законной и не совсем законной минимизации, почему-то всегда идут на шаг, а то и на два впереди нашего законодателя. Похоже, что контуры приемлемой схемы все же намечены. Обсуждается, что получателями льготы могут стать только индивидуальные предприниматели, занимающиеся каким-либо производством, при этом доходы от него должны составлять не менее 70% от общего объема поступлений. Плюс предусматривается право регионов снижать налоговую ставку на определенное количество процентов.

С учетом изложенного, представляется необходимым при анализе целесообразности установления или сохранения налоговых льгот учитывать также и следующие моменты: механизм нормативно-правового регулирования, механизм самого льготирования, исключающий возможность злоупотреблений в целом и коррупционных проявлений в частности, механизм контроля за целевым расходованием, в т.ч. и со стороны общества.

По последней информации Минфин России инициировал проведение инвентаризации налоговых льгот.

Данная работа должна завершиться к весне 2014 года с прицелом на то, чтобы успеть разработать проект соответствующих изменений в действующее законодательство. Это позволит планировать бюджетные поступления на 2015-2017 годы без учета неэффективных налоговых льгот.

И. Соловьев,

а профессор, д.ю.н.,

заслуженный юрист РФ

"Налоговый вестник", N 11, ноябрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Косвенно это может свидетельствовать о том, что интерес к предпринимательству потеряли в основном те, кто использовал статус индивидуального предпринимателя в различных схемах по налоговой минимизации.