Разъяснения Минфина, касающиеся положений Федерального закона N 83-ФЗ (А. Павлова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2013 г.)

Разъяснения Минфина, касающиеся положений Федерального закона N 83-ФЗ

Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-Ф3 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-Ф3) до сих пор порождает немало вопросов, связанных с его реализацией. Поэтому Минфин подготовил комментарии (комплексные рекомендации) по наиболее часто возникающим вопросам. Приведем некоторые из таких рекомендаций, касающиеся казенных учреждений.

Виды деятельности государственных (муниципальных) учреждений

Поскольку целью создания государственных (муниципальных) учреждений является обеспечение реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти, виды деятельности учреждений должны соответствовать целям, для достижения которых они созданы. Исчерпывающий перечень видов деятельности учреждений должен быть определен в их уставах.

Кроме того, цели создания государственных (муниципальных) учреждений и основные виды их деятельности должны корреспондироваться:

- с вопросами, решение которых законодательством РФ отнесено к ведению их учредителя - публично-правового образования;

- с полномочиями органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя.

По государственным (муниципальным) учреждениям, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на публично-правовое образование, которое является их учредителем, а также профилю органа власти, осуществляющего функции и полномочия их учредителя, целесообразно принять решение о ликвидации, передаче в ведение иного органа власти либо передаче в собственность иного публично-правового образования.

Помимо основных видов деятельности государственные (муниципальные) учреждения вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность тоже указана в их учредительных документах (например, предоставление консультаций).

Государственные и муниципальные услуги, работы

В соответствии с положениями ст. 6 БК РФ государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) не только государственными (муниципальными) учреждениями, но и органами власти, а также - в случаях, установленных законодательством РФ, - иными юридическими лицами.

Исходя из вышеуказанной нормы Федеральный закон N 83-Ф3 в определенном смысле конфликтует с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

Понятие государственной (муниципальной) услуги двумя поименованными законами рассматривается в двух аспектах. Федеральный закон N 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти. Положения Федерального закона N 83-Ф3 применяются к государственным (муниципальным) услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения.

Государственная (муниципальная) услуга, оказываемая органом власти, представляет собой деятельность по реализации функций этого органа в рамках реализации вопросов, отнесенных в установленном порядке к ведению соответствующего публично-правового образования.

В отношении государственных (муниципальных) услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ, применяется понятие юридически значимых услуг (такой услугой является, например, выдача разрешений, лицензий на осуществление определенного вида деятельности или конкретных действий юридическим лицам и гражданам). Названные услуги оказываются по запросу заявителя (физического или юридического лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления)) в соответствии с требованиями административного регламента. Данная услуга подлежит включению в реестр государственных (муниципальных) услуг. Реестр государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых в контексте Федерального закона N 210-ФЗ, является предметом правового регулирования соответствующего публично-правового образования. Перечень таких услуг определяется Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Государственное (муниципальное) задание на оказание органом власти государственной (муниципальной) услуги не формируется.

Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в рамках Федерального закона N 83-ФЗ, тоже направлены на реализацию вопросов, отнесенных в установленном порядке к ведению их учредителя - соответствующего публично-правового образования. Однако потребителями государственных (муниципальных) услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, являются не только физические и юридические лица, но и органы власти. Государственные (муниципальные) учреждения оказывают данные услуги согласно государственным (муниципальным) заданиям. Государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями в соответствии с Федеральным законом N 83-ФЗ, включаются в перечень государственных (муниципальных) услуг и работ.

В связи с большим количеством запросов Минфин считает необходимым еще раз обратить внимание на отличие понятия услуг от понятия работ.

Правовое регулирование вопроса, связанного с разделением видов деятельности учреждения на услуги и работы, разработано недостаточно детально.

По этой причине возможен следующий подход. Если деятельность учреждения осуществляется в интересах конкретного потребителя - юридического или физического лица, - то ее можно именовать услугой. Если же получателем услуги является общество в целом (если услуга является так называемой услугой коллективного пользования) либо орган власти, то подобную деятельность можно отнести к категории работ (например, к указанной категории относится организация автотранспортного обслуживания органа власти).

Для услуг, как правило, существует стандарт или разработаны унифицированные требования к их оказанию. Единицу измерения объема услуги необходимо определить, в то время как для работ единица измерения объема может быть определена, но она не обязательна. Услуга направлена на конкретного потребителя, значит, она типична и подлежит нормированию. Она может быть оказана нескольким потребителям, при этом стоимость единицы услуги не изменится. Стоимость работ, как правило, рассчитывается индивидуально, в связи с чем определение нормативных затрат для работ не является обязательным.

С учетом изложенного единица измерения объема услуги принципиально важна для определения размера нормативных затрат на ее оказание. Поскольку размер субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания есть ни что иное как сумма произведений нормативных затрат на единицу услуги и количества единиц услуг, включенных в государственное (муниципальное) задание, корректное определение единицы измерения объема услуги в конечном счете влияет на определение размера субсидии учреждению.

Перечни государственных и муниципальных услуг и работ

Как уже было сказано, с целью унификации и систематизации государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями, данные услуги и работы объединяются в перечни услуг и работ.

До недавнего времени на федеральном уровне обязанность формирования перечней государственных услуг и работ была предусмотрена только в отношении федеральных государственных учреждений в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания".

В силу положений вышеуказанного постановления федеральные органы государственной власти (государственные органы), осуществляющие в соответствии с законодательством РФ функции и полномочия учредителя федеральных государственных учреждений, с целью формирования государственных заданий для подведомственных учреждений обязаны утверждать ведомственные перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными учреждениями в качестве основных видов деятельности.

Одновременно данный нормативный правовой акт предоставляет федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, право формирования базовых (отраслевых) перечней государственных услуг (работ). При наличии базовых перечней услуг положения ведомственных перечней услуг не должны им противоречить.

Поскольку аналогичные требования в отношении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления законодательством РФ не были установлены, подход к утверждению перечней услуг и работ в субъектах РФ и в муниципальных образованиях различный. В большинстве публично-правовых образований утверждены только ведомственные перечни услуг и работ. В ряде субъектов РФ и муниципальных образований отсутствуют и базовые, и ведомственные перечни услуг и работ.

В целях финансового обеспечения конституционных гарантий по предоставлению гражданам в соответствии с установленными стандартами государственных (муниципальных) услуг независимо от места их оказания требуется сформировать единый подход к определению аналогичных услуг.

В связи с этим Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ были внесены изменения в ст. 69.2 БК РФ: для всех публично-правовых образований вводится норма о необходимости формирования государственных (муниципальных) заданий на основе ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ.

Ведомственные перечни будут формироваться на основании базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, которые будут действовать для всех публично-правовых образований.

В целях реализации положений, вносящих поправки в ст. 69.2 БК РФ, Правительство РФ определит порядок формирования, ведения и утверждения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, общие требования к порядку формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов РФ, муниципальными учреждениями. Порядок формирования и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов РФ, муниципальными учреждениями, будет установлен соответственно высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями муниципальных образований с соблюдением общих требований, утвержденных Правительством РФ.

Согласно указанным изменениям по обозначенному выше принципу предполагается формировать государственные (муниципальные) задания начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 год (на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов). При этом Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация могут принять решение о переносе срока начала реализации данных положений на более ранний период.

Предполагается, что базовые (отраслевые) перечни государственных и муниципальных услуг и работ будут объединены в единый информационный ресурс - сводный перечень государственных и муниципальных услуг и работ, который будет размещен на официальном сайте в Интернете - http://www.bus.gov.ru/.

Государственное (муниципальное) задание

В соответствии со ст. 69.2 БК РФ порядок формирования государственного (муниципального) задания определяется каждым публично-правовым образованием самостоятельно. Для государственных учреждений субъектов РФ такой порядок устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, для муниципальных учреждений - местной администрацией с соблюдением требований, установленных данной статьей.

Каждое публично-правовое образование самостоятельно определяет форму государственного (муниципального) задания, порядок его утверждения (грифом "утверждаю" или правовым актом органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения), а также порядок внесения в него изменений (путем переутверждения государственного (муниципального) задания в целом или утверждения только его изменений).

Правовым актом, устанавливающим порядок формирования государственного (муниципального) задания, может быть предусмотрена обязательность формирования государственного (муниципального) задания не только для государственного (муниципального) учреждения в целом, но и для его обособленного структурного подразделения. Причем обязанность по формированию государственных (муниципальных) заданий для обособленных структурных подразделений государственных (муниципальных) учреждений целесообразно возложить на руководителей названных учреждений. Для федеральных государственных учреждений такая обязанность установлена Методическими рекомендациями по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением, утвержденными совместным Приказом Минфина РФ, Минэкономразвития РФ от 29.10.2010 N 136н/526.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания для структурного подразделения устанавливается тем же актом, что и порядок формирования государственного (муниципального) задания для самого учреждения. Для одного учреждения целесообразно формировать одно государственное (муниципальное) задание.

Показатели, перечисленные в ст. 69.2 БК РФ, которые должно содержать государственное (муниципальное) задание, могут быть дополнены правовым актом, устанавливающим порядок формирования государственного (муниципального) задания.

Согласно указанной статье орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе (но не обязан) включить в государственное (муниципальное) задание показатели качества государственных (муниципальных) услуг.

Показатели качества услуги не стоит путать с утверждаемыми уполномоченными органами власти стандартами оказания услуг. В отличие от показателей качества стандарт оказания услуги является обязательным при ее оказании и устанавливает необходимые характеристики и требования, которым должна удовлетворять услуга. Невыполнение стандарта влечет за собой невыполнение государственного (муниципального) задания.

Показатели качества могут предъявляться и к процессу оказания услуги (например, такие показатели, как число сотрудников учреждения, имеющих первую или высшую квалификационную категорию, отсутствие предписаний надзорных органов, доля персонала, прошедшего повышение квалификации (профессиональную переподготовку) в течение года, время ожидания визита на прием), и к ее результату.

Достижение установленных показателей качества может являться основанием для увеличения объема государственного (муниципального) задания и для премирования руководителя и работников учреждения.

Срок утверждения государственного (муниципального) задания для государственных (муниципальных) учреждений каждым публично-правовым образованием устанавливается самостоятельно. Но поскольку государственное (муниципальное) задание является одним из основных документов, регламентирующих деятельность государственных (муниципальных) учреждений, данный документ следует утверждать до начала очередного финансового года.

В соответствии со ст. 69.2 БК РФ в случае утверждения закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год государственное (муниципальное) задание утверждается на срок до одного года. В случае утверждения закона (решения) о бюджете на трехлетний период государственное (муниципальное) задание утверждается на срок до трех лет.

Платные услуги государственных (муниципальных) учреждений

На основании п. 2 ст. 24 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация может осуществлять приносящую доход деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует указанным целям (при условии, что такая деятельность указана в ее учредительных документах).

Аналогичные положения закреплены в п. 3 ст. 161 БК РФ. Приносящей доход деятельностью признается деятельность по оказанию услуг (выполнению работ) за плату, отвечающих целям создания некоммерческой организации, приобретение имущественных и неимущественных прав.

С учетом изложенного законодательство РФ позволяет государственным (муниципальным) учреждениям оказывать (выполнять) платные услуги (работы) при следующих условиях:

- возможность осуществления приносящей доход деятельности закреплена в уставах учреждений (причем в уставах должен быть перечислен исчерпывающий перечень этих видов деятельности);

- осуществление указанной деятельности соответствует целям создания учреждений, также отраженным в их уставах.

Закрепление правовым актом перечня платных услуг (работ), которые вправе оказывать (выполнять) государственные (муниципальные) учреждения, не требуется.

В отношении установления порядка определения цен за оказание платных услуг государственными казенными учреждениями, которые не делятся на основные и неосновные платные услуги, необходимо отметить следующее. Если иное не установлено федеральными законами, полномочия по установлению порядка определения цен на оказание платных услуг государственными казенными учреждениями федерального и регионального уровня, несмотря на отсутствие общей нормы в федеральном законодательстве, целесообразно возложить на органы власти (например, закрепить в положениях об этих органах), являющиеся главными распорядителями бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения.

К сведению. Минфин подготовил изменения в БК РФ, согласно которым порядок определения платы за оказываемые казенными учреждениями платные услуги будет определяться органом, осуществляющим функции и полномочия его учредителя, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Доходы от оказания казенным учреждением платных услуг и иной приносящей доход деятельности в силу п. 3 ст. 161 БК РФ зачисляются в доход соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и в качестве дополнительного источника финансирования учреждению не возвращаются.

Согласно принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленному ст. 35 БК РФ, расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся, в том числе, отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Вместе с тем на основании п. 22 ст. 30 Федерального закона N 83-ФЗ главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой данными учреждениями.

В случае принятия учредителем решения о возможности оказания услуг казенными учреждениями на платной основе и отражения этого решения в уставе учреждения, бюджетные ассигнования такому учреждению следует планировать, в том числе, с учетом расходов на финансовое обеспечение названной деятельности.

А. Павлова,

эксперт журнала "Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2013 г.