Создание единого Верховного Суда Российской Федерации - новый этап конституционной реформы (О.В. Романовская, "Гражданин и право", N 12, декабрь 2013 г.)

Создание единого Верховного Суда Российской Федерации - новый этап конституционной реформы

Президентом РФ внесен в Государственную Думу РФ значимый проект Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" (N 352924-6). Данный проект предполагает создать единый Верховный Суд России, упразднив Высший Арбитражный Суд РФ. Кроме того, устанавливается централизация в назначении на должность прокуроров - таковыми полномочиями будет обладать Президент РФ. В Пояснительной записке указывается: "Представляется, что реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, исключить возможность отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике".

Понятно, что данный проект - новый этап серьезной реформы, затрагивающей полномочия высших органов государственной власти. Первоначально был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы". Новый проект затрагивает полномочия судебной власти. И при всей значимости инициативы главы государства, хотелось бы высказать ряд замечаний.

Проект, помимо полномочий высших органов государства, затрагивает также распределение компетенции между уровнями власти: федеральной и субъекта Российской Федерации. В п. "о" ст. 71 Конституции РФ, характеризующей предмет ведения Российской Федерации, появится единая формулировка - "процессуальное законодательство". Данную инициативу следует поддержать, дабы устранить все возможные разногласия по отнесению процедурных вопросов к сфере компетенции того или иного уровня власти. Необходимо отметить, что в советское время весьма популярным было мнение о второстепенности процессуального законодательства, его некой "обслуживающей" роли. Сейчас данное видение меняется. В этом аспекте хотелось бы привести мнение судьи Верховного Суда США Джексона, высказанное в Особом мнении по делу Shaughnessy v. U.S. (1953 г.): "Справедливость и процессуальная стабильность являются непреложной основой свободы. В конце концов, можно как-то перенести жесткие положения материального права, если они применяются справедливо и беспристрастно"*(1). Однако проект почему-то не затронул п. "к" ст. 72 Конституции РФ, в котором к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относится "административно-процессуальное законодательство". Возникает вопрос: Это забывчивость разработчиков и техническая недоработка или особое видение сущности и природы административного процесса? Авторское понимание склоняется к первому варианту, поскольку анализ положений Кодекса РФ об административных правонарушениях показывает, что российский законодатель склонен воспринимать административно-процессуальное законодательство как предмет федерального ведения (ст. 1.3 КоАП РФ).

Глава 7 Конституции РФ меняет свое название на: "Судебная власть и прокуратура". Наличие в одной главе двух разнопорядковых систем - судебной и прокурорской - вызывало немало научных споров. Тем более, что такое объединение происходило под названием главы "Судебная власть". Как отмечал И. Викторов, "однозначно признано, что помещение в Конституции ст. 129 о прокуратуре в разделе "Судебная власть" является явно ошибочным и приводит к ненужным дискуссиям о взаимоотношениях прокуратуры с судебной властью. Вполне очевидно, что прокуратура не является механизмом судебной власти, ибо она не осуществляет правосудия, ее полномочия совершенно не укладываются в прерогативы судебной власти; прокуратура - самостоятельный государственный орган, основной функцией которого является надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов на территории РФ"*(2).

Действительно, в юридической науке признано, что прокуратура не относится к органам судебной власти. В то же время такое помещение ст. 129 в Конституции РФ в главе "Судебная власть" не надо воспринимать слишком трагически, как оплошность или случайность. В целом ряде государств в разделе конституции "Судебная власть" находятся статьи, посвященные прокуратуре, хотя специально оговаривается, что органы прокуратуры не осуществляют судебную власть как таковую. Например, глава VI "Судебная власть" Конституции Румынии содержит два раздела - "Судебные инстанции" и "Прокуратура". В ст. 131 Конституции Румынии подчеркивается, что прокуроры осуществляют свою деятельность под руководством министра юстиции. Раздел VI Конституции Испании "О судебной власти" также содержит ст. 124, посвященную статусу прокуратуры. Статья 118 Конституции Литовской Республики, определяющая основное предназначение органов прокуратуры, находится в главе IX "Суд". В главе V "Суды" Конституции Португальской Республики располагается глава 4 "Прокуратура", в ч. 2 ст. 219 которой закрепляется: "Прокуратура обладает собственным статусом и автономией в рамках закона". Примеров из зарубежных конституций можно приводить еще много.

Несомненно, что органы прокуратуры обладают особым статусом. Это отмечали профессора Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин*(3); на данное обстоятельство указывают и авторы одного из комментариев к Конституции РФ: "По своему назначению, принципам организации и деятельности, формам и методам работы прокуратура Российской Федерации занимает в системе государственной власти Российской Федерации самостоятельное место. Это специфический орган государственной власти, что позволяет ей успешно осуществлять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве"*(4). В то же время наличие особого статуса предполагает дискуссии о необходимости либо его устранения, либо закрепления. Страсти всегда подогревались, как минимум, двумя обстоятельствами. История Советского государства свидетельствует, что прокуратура была одним из карательных орудий тоталитарного государства. Она обладала большим объемом полномочий контролировать все и вся. Такой дисбаланс в системе государственной власти в рамках разделения властей недопустим. Это с одной стороны. С другой стороны, при принятии России в Совет Европы одним из условий была обязательность реформирования органов прокуратуры.

Кроме того, не будем упоминать политические составляющие всех дискуссий. Еще в 2001 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти*(5). По-видимому, давняя задумка главы государства нашла свое отражение в анализируемой реформе. Тем более, что одно из основных предложений по уточнению статуса прокуратуры как раз сводилось к сближению ее с Президентом России как главой государства.

П. Кулагин писал: "... органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом президента", стать органом президентской власти... Функции прокуратуры в этом плане очень близки функциям президента. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права"*(6).

По-видимому, приведенные обстоятельства обусловили изменения ст. 129 Конституции РФ. Они касаются в первую очередь усиления влияния Президента РФ на кадровую политику Генеральной прокуратуры РФ. Согласно проекту, именно глава государства представляет в Совет Федерации кандидатуры заместителей Генерального прокурора. В настоящее время часть 2 ст. 14 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" выглядит следующим образом: "Генеральный прокурор Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации". Полномочия Президента РФ распространяются также на освобождение от должности прокуроров субъектов Российской Федерации. Кроме того, иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. В то же время непонятно, почему из проекта выпала существующая редакция ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, закрепляющей общее положение о Прокуратуре Российской Федерации.

Ключевые положения проекта заключаются в упразднении Высшего Арбитражного Суда РФ. Получается, что таковой присоединяется к Верховному Суду РФ. Именно подобная мысль приходит сразу после прочтения, что статья 127 Конституции РФ исключается из ее текста. Тем более, что ст. 2 проекта предусматривает: "Со дня вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации устанавливается переходный период сроком на шесть месяцев, в течение которого Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упраздняется, а вопросы осуществления правосудия, отнесенные к его ведению, передаются в юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации". Остается только Верховный Суд РФ, провозглашаемый высшим судебным органом нашего государства.

Обращение к текстам европейских конституций показывает, что в них, как правило, Верховный суд (или какой-то иной судебный орган высшей инстанции) провозглашается высшим судом, возглавляющим судебную систему государства. Даже если создаются иные суды, не входящие в систему судов общей юрисдикции, возглавляющая инстанция не содержит указание на "Высший". В России же действуют две "высшие" инстанции. Но подобный дуализм нельзя назвать редчайшим исключением. В Конституции Бельгии (ст. 142) устанавливается, что в ней действует один Арбитражный суд. В то же время часть 1 ст. 95 Основного закона Федеративной Республики Германии предусматривает: "Для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции Федерация учреждает в качестве высших судебных инстанций: Федеральную судебную палату, Федеральный административный, Федеральный финансовый, Федеральный трудовой и Федеральный социальный суды". В ст. 183 и 184 Конституции Республики Польша определен статус Верховного суда и Высшего административного суда. В § 1 главы 11 Конституции Швеции закреплено: "Верховный суд является высшим судом общей юрисдикции, а Верховный административный суд является высшим административным судом".

К российскому дуализму высшей судебной власти предъявлялись иные принципиальные требования. Часть 2 ст. 118 Конституции РФ устанавливает: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Арбитражное судопроизводство как таковое отсутствует. Таким образом, две самостоятельные системы судов осуществляют одни и те же виды производства: гражданское и административное. Исходя из логики проекта, следующий шаг должен заключаться в принятии единого Гражданского процессуального кодекса, в котором может появиться самостоятельный раздел, посвященный особенностям разбирательства дел в арбитражных судах.

Создание единого Верховного Суда России повлечет за собой серьезные изменения во внутренней структуре новой высшей инстанции. В структуре ВАС РФ предусматривается создание составов. Так, в Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений, сформированы три судебных состава: Состав по корпоративному праву, Состав по вещному праву, Состав по договорному праву. В Судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений, сформированы также три судебных состава: Административный состав, Налоговый состав, Экспертный состав. Пока неясна судьба еще двух инстанций - Дисциплинарного судебного присутствия и Суда по интеллектуальным правам. Последний и так был создан в начале 2013 г.

При объединении судов появится Апелляционная коллегия, которой нет в структуре ВАС РФ, что, кстати, нередко подвергалось критике. Но даже это полбеды. Подсистемы арбитражных судов и судов общей юрисдикции имеют различное внутреннее деление. Суды общей юрисдикции максимально приближены к населению. Арбитражные суды начинают "свой отсчет" от субъекта Российской Федерации. Есть апелляционные и кассационные арбитражные суды, чья юрисдикция охватывает несколько субъектов Федерации. Это означает, что будет присутствовать различное ступенчатое прохождение дел, замыкающееся на одну высшую судебную инстанцию. Непонятно, потребуется ли в последующем объединение судов на уровне субъектов Федерации, где будут, например, областной суд и арбитражный суд такой-то области. Логично было бы провести и дальнейшее объединение с ликвидацией арбитражных судов субъектов Федерации.

Последующие положения проекта указывают, что обновленный Верховный Суд РФ - это фактически новая высшая судебная инстанция, состоящая из 170 судей, а самое главное, формируемая по новым принципам. Судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ не становятся судьями новой инстанции автоматически: они осуществляют свои полномочия "до начала работы Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации".

Проект закрепляет, что в целях формирования первоначального состава Верховного Суда РФ создается Специальная квалификационная коллегия, состоящая из 27 членов. В состав коллегии входят по одному представителю Президента РФ, Общественной палаты РФ и общероссийских общественных объединений юристов. Остальные 24 члена коллегии избираются советами судей субъектов Российской Федерации из числа членов этих советов - по три члена коллегии от действующих на территории каждого федерального округа советов судей субъектов Федерации.

Кандидаты на должность судьи Верховного Суда РФ должны сдать квалификационный экзамен. Проект не устанавливает освобождение от такого экзамена судей прежних высших судебных инстанций, которые будут сдавать его на равных основаниях. Прием экзамена будет осуществлять Специальная экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи Верховного Суда РФ, состоящая из 11 членов. В состав комиссии войдут три члена комиссии, избираемых общероссийскими общественными объединениями юристов, и восемь членов комиссии, избираемых советами судей субъектов Российской Федерации из числа членов этих советов - по одному члену комиссии от действующих на территории каждого федерального округа советов судей субъектов Федерации.

В связи с этим возникает несколько проблемных моментов.

Во-первых, неясно, будут ли такие специальные органы действовать и далее. В нашем государстве действует Федеральный закон от 14 марта 2002 г. N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"*(7), где определена компетенция Высшей квалификационной коллегии судей РФ и Высшей экзаменационной комиссии РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи. Проект не расшифровывает, почему данные органы, выполнявшие аналогичные функции, непригодны для формирования нового состава Верховного Суда РФ. Кроме того, возникает еще один вопрос: является ли создание специальных органов первым шагом к формированию так называемых судебных магистратур*(8), выведенных из перечня органов судейского сообщества?

Во-вторых, статья 121 Конституции РФ устанавливает: судьи несменяемы. Статья 15 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" раскрывает содержание данного принципа:

"1. Судья несменяем. Он не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия.

2. Полномочия судьи прекращаются или приостанавливаются по решению соответствующей квалификационной коллегии судей, за исключением случаев прекращения полномочий судьи в связи с истечением их срока или достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи. Решение соответствующей квалификационной коллегии судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков может быть обжаловано в Дисциплинарное судебное присутствие в соответствии с федеральным конституционным законом".

Добавим, что в 1993 г. Конституция РФ решала одномоментно судьбу судов и судей, посвятив этому специальную норму в разделе 2 "Заключительные и переходные положения".

"5. Суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.

После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией".

Толкование данного положения было дано в определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 1-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности положений ст. 6.1 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", части третьей ст. 2 и ст. 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"*(9). Применительно к рассматриваемой ситуации Конституционный Суд России отметил: "Названное переходное положение, по его смыслу, распространяется на тех судей, конкретный срок полномочий которых определялся законом, действовавшим на момент их избрания до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Статьи же 119 и 120 Конституции Российской Федерации непосредственно не предусматривают занятие должности судьи бессрочно (пожизненно). Поэтому отказ от бессрочности замещения должности судьи не может рассматриваться как ущемление конституционного статуса судей в Российской Федерации, а следовательно, федеральный законодатель, будучи не вправе сократить конкретный срок полномочий для тех судей, которые были избраны на установленный законом срок, может при этом, действуя в рамках предоставленных ему Конституцией Российской Федерации дискреционных полномочий по дополнительному урегулированию статуса судей, ввести предельный возраст пребывания в должности судьи, в том числе в отношении действующих судей".

Если в то время, когда принималась новая Конституция (а сам период характеризовался сменой парадигмы развития государства и общества), не было необходимости в новом кадровом наполнении судебной власти, то чем вызвано такое отношение к объединенному Верховному Суду РФ? Вопрос остается открытым. По-видимому, в случае принятия проекта в данной редакции коллизия между экзаменом для всех судей и ст. 121 Конституции РФ станет предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (по крайней мере, такое развитие событий представляется весьма вероятным). Сам спор будет иметь серьезный научный интерес, поскольку затронет соотношение нормы Конституции РФ и нормы Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, причем непосредственно не вносящей изменения в текст Основного закона.

В заключение хотелось бы отметить, что принятие Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" потребует изменения значительного количества актов федерального законодательства. В документах, представленных в Государственную Думу, содержится перечень из 28 законов, подлежащих изменению. Скорее всего, это только начало. Пересмотру подлежит гораздо большее количество законов.

Подводя итог, определим: представленная реформа носит серьезный характер. Это не простое переименование органа государственной власти. Ее последствия для организации судебной власти в Российской Федерации весьма значительны. Официальная версия объединения была озвучена В.В. Путиным в июне 2013 г. на Петербургском экономическом форуме: что позволит обеспечить единые подходы к разрешению споров с участием граждан, организаций, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Это объяснимо. Действительно, разночтения в толковании единых законов в судебных подсистемах присутствуют. Стали редкостью совместные постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. В то же время известный адвокат Г. Резник озвучил свою версию: "Сейчас можно говорить о реальном равноправии, появившемся в арбитражных судах, когда в споре гражданина с государством есть действительная возможность выиграть тому, кто прав. Суды общей юрисдикцией похвастаться такой практикой не могут, поэтому при объединении судов есть большая вероятность, что суды общей юрисдикции просто "сожрут" арбитраж и навяжут ему свое мнение, далекое от выстроенного в арбитраже"*(10). Подогревается ажиотаж озвученными отставками судей Высшего Арбитражного Суда РФ. Каковы же реальные цели столь кардинального изменения системы судов в Российской Федерации? Это, по-видимому, известно только ее автору.

О.В. Романовская,

Пензенский государственный университет,

профессор кафедры частного и публичного права,

доктор юридических наук

"Гражданин и право", N 12, декабрь 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Франковски С., Гольдман Р., Лентовска Э. Верховный суд США о гражданских правах и свободах. Варшава, 1997. С. 25.

*(2) Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность. 2000. N 12.

*(3) См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.

*(4) Комментарий к статье 129 Конституции РФ // Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996.

*(5) См.: Быть прокурором в наши дни непросто: Выступление Президента РФ В.В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров // Российская газета. 2001. 13 января.

*(6) Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. N 1.

*(7) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 11. Ст. 1022.

*(8) См.: Романовская О.В. Квалификационные коллегии судей и судебная реформа // Российская юстиция. 2009. N 11. С. 17-21.

*(9) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 10. Ст. 899.

*(10) Цит. по: Кузнецова А. "Суперсуд" на вертикали: ради чего В. Путин решил изменить Конституцию // РБК. 2013. 16 октября.