Новый уровень прозрачности: раскрытие руководителями сведений о доходах (Г. Зайцева, "Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 7, июль 2013 г.)

Новый уровень прозрачности: раскрытие руководителями сведений о доходах

Механизм оплаты труда руководителей государственных и муниципальных учреждений в 2013 году стал значительно более прозрачным. Вступление в силу ряда правовых актов привело к тому, что первые лица учреждений теперь должны не только отчитываться о своих доходах, но и заключать с работодателями типовой трудовой договор, в котором закреплены новые условия.

Задача создать прозрачный механизм оплаты труда руководителей госучреждений (в том числе путем представления ими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера) была впервые поставлена в пп. "ж" п. 1 Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". Во исполнение этой нормы был разработан и впоследствии принят Федеральный закон от 29.12.2012 N 280-ФЗ*(1) (далее - Закон N 280-ФЗ), который внес изменения в том числе в ТК РФ.

Поправки законодательно закрепили обязанность руководителей государственных и муниципальных учреждений, а также кандидатов на эти должности раскрывать сведения о доходах, причем не только своих, но и супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Это стало первой мерой по обеспечению прозрачности зарплаты лиц указанной категории. Вторая мера контроля обусловлена ст. 275 ТК РФ: внесенными в нее дополнениями установлено, что трудовой договор с руководителем учреждения должен заключаться на основе типовой формы.

Процедура представления сведений о доходах

Согласно пп. "б" п. 2 ст. 2 Закона N 280-ФЗ порядок представления рассматриваемых сведений утверждается:

1) Правительством РФ - в отношении руководителей федеральных государственных учреждений и лиц, поступающих на данную должность;

2) органом государственной власти субъекта РФ - в отношении руководителей государственных учреждений субъекта РФ и кандидатов на данную должность;

3) органом местного самоуправления - в отношении руководителей муниципальных учреждений и лиц, поступающих на эту должность.

На федеральном уровне правила и формы подачи сведений о доходах утверждены Постановлением Правительства РФ от 13.03.2013 N 208*(2) (далее - Постановление N 208, Правила N 208). На региональном и муниципальном уровне приняты аналогичные порядки - в них, как правило, дублируются федеральные нормы (тем более что п. 2 Постановления N 208 содержит рекомендацию органам власти субъектов РФ и местного самоуправления руководствоваться указанными нормами при разработке и утверждении своих правил).

По сути, руководители учреждений и кандидаты на эти должности теперь приравнены в плане обязанности раскрытия своих доходов, а также доходов своей семьи к государственным и муниципальным служащим и гражданам, претендующим на замещение этих должностей. Так, в силу п. 3 Правил N 208 руководители ФГУ должны представлять сведения о доходах ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным. Причем заполнять и передавать работодателю необходимо несколько справок (их формы даны в приложениях к Правилам N 208). В одной должна содержаться информация о собственных доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, в остальных - информация о доходах, имуществе и соответствующих обязательствах членов семьи (сведения представляются отдельно на супруга (супругу) и на каждого из несовершеннолетних детей).

Справки нужно подавать в уполномоченное структурное подразделение работодателя (как правило, кадровую службу). Затем эти сведения представляются руководителю и другим должностным лицам органа власти, наделенным полномочиями назначать на должность и освобождать от нее руководителя учреждения (п. 6 Правил N 208).

Перечень информации, обязательной для раскрытия в справках о доходах, приведен в таблице.

Группа сведений	Вид дохода, собственности либо обязательства	Примечание
О доходах	- по основному месту работы; - от педагогической деятельности; - от научной деятельности; - от иной творческой деятельности; - от вкладов в банках и иных кредитных организациях; - от ценных бумаг и долей участия в коммерческих организациях; - пенсия, пособия и др.	За период с 1 января по 31 декабря отчетного года
Об имуществе	- недвижимое имущество, в том числе земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи; - транспортные средства, в том числе легковые и грузовые автомобили, мототранспортные средства, водный транспорт	По состоянию на конец отчетного периода
О денежных средствах, находящихся на счетах в банках	Депозитный, текущий, расчетный, ссудный и другие счета	По состоянию на отчетную дату
О ценных бумагах	- акции и иное участие в коммерческих организациях; - иные ценные бумаги (облигации, векселя и др.)	По состоянию на отчетную дату
Об обязательствах имущественного характера	- объекты недвижимого имущества, находящиеся в пользовании (аренда, безвозмездное пользование и др.); - прочие обязательства (заем, кредит и др.)	По состоянию на отчетную дату

Обратите внимание, что в п. 5 Правил N 208 сказано: если руководитель федерального государственного учреждения обнаружил, что в представленных им справках не отражены или не полностью отражены какие-либо сведения либо имеются ошибки, он вправе представить уточненные сведения не позднее 31 июля года, следующего за отчетным. На региональном и муниципальном уровне в основном устанавливается аналогичный срок исправления ошибок. Однако некоторые субъекты РФ и муниципальные образования определили иные сроки (например, не позднее 30 июня года, следующего за отчетным*(3)) либо изменили формулировку (например, уточненные сведения могут быть поданы в течение трех месяцев после окончания срока их представления, и это не будет считаться нарушением данного срока*(4)).

Кандидаты, поступающие на должность руководителя учреждения, представляют потенциальному работодателю сведения, аналогичные перечисленным выше. Правда, в справках кандидатов должна содержаться информация об их доходах за календарный год, предшествующий году подачи документов для поступления на работу на должность руководителя учреждения, а сведения об имуществе нужно формировать по состоянию на 1-е число месяца, предшествующего месяцу подачи документов для поступления на такую работу (п. 2 Правил N 208).

Отметим, что в силу п. 6 Правил N 208 сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера руководителей учреждений и кандидатов на эти должности являются конфиденциальными (если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну). В связи с этим в ряде нормативных актов регионального и муниципального уровня содержится положение об ответственности за разглашение этой информации должностными лицами органов власти, в обязанности которых входит работа со сведениями о доходах*(5).

В то же время согласно поправкам в Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон N 273-ФЗ) сведения о доходах руководителей государственных и муниципальных учреждений (как и других лиц, указанных в п. 4 ч. 1 этого закона) должны размещаться на официальных сайтах соответствующих органов власти и предоставляться для опубликования средствам массовой информации по их запросам. Постановление N 208 каких-либо разъяснений по этому поводу не содержит, но в некоторые нормативные акты, издаваемые на местах*(6), включены положения, дублирующие названную норму Закона N 273-ФЗ. Существуют даже примеры утверждения отдельных нормативных актов, устанавливающих порядок размещения сведений о доходах руководителей учреждений на официальном сайте органа местного самоуправления. Так, Постановлением Мэра муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области от 08.04.2013 N 25-п определено, что опубликованию подлежит лишь часть сведений, представляемых руководителем учреждения:

- перечень объектов недвижимого имущества;

- перечень транспортных средств (с указанием вида и марки);

- декларированный годовой доход.

Кстати, на федеральном уровне аналогичная норма содержится в Указе Президента РФ от 18.05.2009 N 561, определяющем порядок размещения на соответствующих официальных сайтах сведений о доходах федеральных государственных служащих и членов их семей, а также предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования. Это еще раз подтверждает тот факт, что в отношении раскрытия своих доходов руководители госучреждений приравнены к госслужащим.

Типовая форма трудового договора

Декларирование доходов теперь стало одной из обязанностей, прописанных в типовой форме трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения*(7). Данная обязанность установлена пп. "ц" п. 9 типовой формы.

Кроме того, в названной форме подробно излагаются разделы, посвященные правам и обязанностям руководителя, а также работодателя, рабочему времени и времени отдыха, оплате труда и социальным гарантиям. Формализация и структурирование этих разделов должны исключить злоупотребления и коррупционные факторы при заключении трудовых договоров с руководителями учреждений.

Прозрачность их заработной платы также будет обеспечиваться за счет более понятного механизма назначения стимулирующих выплат. Так, в типовой форме трудового договора указана обязанность работодателя устанавливать с учетом показателей эффективности деятельности учреждения целевые показатели эффективности работы руководителя в целях его стимулирования (пп. "в" п. 11 типовой формы). А к обязанностям руководителя отнесена необходимость обеспечивать достижение установленных учреждению ежегодных показателей соотношения средней зарплаты отдельных категорий работников со средней зарплатой по региону (пп. "ч" п. 9 типовой формы). Достижение этих ежегодных значений названо одним из условий назначения стимулирующих выплат (п. 20 типовой формы).

Процедура проверки достоверности сведений о доходах

Согласно ч. 7.1 ст. 8 Закона N 273-ФЗ проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых руководителями учреждений и кандидатами на эти должности, проводится по решению учредителя или лица, которому такие полномочия предоставлены учредителем. На федеральном уровне порядок такой проверки определен Постановлением Правительства РФ от 13.03.2013 N 207*(8) (далее - Правила N 207). Субъекты РФ и муниципальные образования издали нормативные акты аналогичного содержания.

Назначить проверку в отношении руководителя федерального государственного учреждения либо кандидата на эту должность можно на основании информации, указанной в п. 4 Правил N 207 и предоставленной в письменном виде:

- правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

- кадровыми службами федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

- постоянно действующими руководящими органами политических партий и иных общероссийских общественных объединений;

- Общественной палатой РФ;

- общероссийскими СМИ.

Уполномоченное структурное подразделение органа власти, осуществляющее проверку, вправе проводить беседу с руководителем ФГУ (кандидатом на эту должность), изучать представленные справки о доходах и дополнительные материалы, а также получать по ним пояснения (п. 7 Правил N 207). Более того, федеральные государственные органы и высшие должностные лица субъектов РФ вправе запрашивать информацию у банков. В силу п. 5.1, 7 и 8 ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (соответствующие поправки в него внесены Законом N 280-ФЗ) кредитные организации должны выдавать справки по операциям, счетам и вкладам физических лиц в рамках проверки сведений о доходах кандидатов на должность руководителя государственного (муниципального) учреждения, руководителей этих учреждений, а также членов их семей.

Срок проверки не должен превышать 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Однако этот срок может быть продлен до 90 дней (п. 6 Правил N 207).

Окончив проверку, учредитель обязан ознакомить руководителя ФГУ с ее результатом. Согласно п. 11 Правил N 207 им является принятие одного из следующих решений:

1) назначение гражданина на должность руководителя ФГУ;

2) отказ гражданину в назначении на эту должность;

3) применение к действующему руководителю ФГУ мер дисциплинарной ответственности.

Отметим, что в нормативных актах, принятых на местах, вариантов для принятия решений бывает больше. Например, в Постановлении Мэра муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области от 08.04.2013 N 26-п вместо третьего пункта указаны два других заключения - об отсутствии либо наличии оснований для увольнения руководителя муниципального учреждения. Иначе говоря, в данном документе допускается, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах может и не выявить нарушений со стороны руководителя учреждения, однако при обнаружении таких нарушений наказание будет жестче - из всех мер дисциплинарной ответственности предусмотрено только увольнение.

Ответственность руководителей учреждений

Как известно, руководители государственных и муниципальных учреждений должны представлять работодателю сведения начиная с доходов за 2012 год (ч. 2 ст. 4 Закона N 280-ФЗ). При несвоевременной их подаче, а также представлении заведомо недостоверных или неполных сведений предусмотрена дисциплинарная ответственность.

Прежде всего, действующее законодательство РФ предусматривает увольнение за подобное нарушение. Так, ч. 9 ст. 8 Закона N 273-ФЗ установлено, что невыполнение требования о раскрытии доходов является правонарушением и влечет увольнение руководителя с работы в государственном (муниципальном) учреждении. А трудовое законодательство в качестве одного из оснований для расторжения трудового договора допускает непредставление или представление неполных либо недостоверных сведений о доходах работника, а также членов его семьи (п. 7.1 ст. 81 ТК РФ).

Часть нормативных актов, утвержденных в субъектах РФ и муниципальных образованиях, тоже содержит аналогичные нормы об увольнении. Например, в Постановлении администрации Хвойнинского муниципального района Новгородской области от 12.02.2013 N 113 указано, что нарушения в декларировании доходов влекут за собой последствия, предусмотренные ч. 8 и 9 ст. 8 Закона N 273-ФЗ.

Однако в п. 11 Правил N 207 используется более общая формулировка - применение мер дисциплинарной ответственности (напомним, что согласно ст. 192 ТК РФ к ним относятся замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям). Это свидетельствует о том, что на федеральном уровне к руководителям ФГУ могут быть применены более мягкие наказания.

Данный подход также нашел отражение в нормативной базе, изданной на местах. В частности, в нормативных актах ряда субъектов РФ и муниципальных образований предусмотрено, что руководитель учреждения либо освобождается от занимаемой должности, либо подвергается иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством РФ*(9).

Г. Зайцева,

эксперт журнала "Автономные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 7, июль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания прозрачного механизма оплаты труда руководителей государственных (муниципальных) учреждений и представления руководителями этих учреждений сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

*(2) "Об утверждении Правил представления лицом, поступающим на работу на должность руководителя федерального государственного учреждения, а также руководителем федерального государственного учреждения сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей".

*(3) Постановление Правительства Ростовской области от 26.02.2013 N 92, Постановление администрации городского округа "Поронайский" Сахалинской области от 04.02.2013 N 119 и др.

*(4) Указ Президента Республики Башкортостан от 04.03.2013 N УП-39, Решение Совета депутатов Дубровского сельского поселения Новгородской области от 12.03.2013 N 223 и др.

*(5) См., например, Постановление Правительства Ростовской области от 26.02.2013 N 92, Постановление главы сельского поселения Нигматуллинский сельсовет Альшеевского района Республики Башкортостан от 15.04.2013 N 14.

*(6) Постановление администрации Хвойнинского муниципального района Новгородской области от 12.02.2013 N 113, Решение Энгельсского городского Совета депутатов Саратовской области от 29.03.2013 N 763/02 и др.

*(7) Утверждена Постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 N 329.

*(8) "Об утверждении Правил проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей федеральных государственных учреждений, и лицами, замещающими эти должности".

*(9) См., например, Постановление Правительства Ростовской области от 26.02.2013 N 92.