Стратегия преобразований в бюджетной сфере: итоги и перспективы (Т.Ю. Антропова, "Руководитель бюджетной организации", N 7, июль 2013 г.)

Стратегия преобразований в бюджетной сфере: итоги и перспективы

7 мая 2013 года В.В. Путин провел совещание о ходе исполнения указов *(1), подписанных в день вступления в должность главы государства. Одним из главных стал вопрос улучшения работы бюджетной сферы.

Стратегия преобразований, представленная в 2012 году, обозначила ориентиры, которые необходимо достигнуть к 2018 году, наметила действия для достижения этих показателей. Обеспечить более высокий уровень жизни граждан предполагается за счет повышения эффективности госуправления, качества работы госсектора, роста производительности труда и инвестиционной активности.

Оплата по результату

Перечисляя результаты, достигнутые за год, Президент РФ остановился на проблеме роста заработной платы бюджетникам, отметив, что средний заработок преподавателей вузов за март 2013 года в 65 субъектах РФ превысил среднюю заработную плату в соответствующем регионе. При этом в 34 регионах зарплаты преподавателей превышают 125% средней зарплаты по экономике региона. В.В. Путин заявил: "Профессия учителя становится вновь престижной, уважаемой в обществе, требования к кадрам в этой связи растут. Во многих городах, для того чтобы устроиться на работу в школу, уже надо пройти серьезный конкурсный отбор". Однако Президент РФ отметил, что зачастую увеличение заработной платы не сопровождается ростом качества оказываемых услуг, нередко в бюджетных учреждениях продолжают платить просто за факт пребывания на рабочем месте. В.В. Путин акцентировал внимание на повышении эффективности предпринимаемых мер, их нацеленность на конкретный результат: "Иначе средства, которые мы предусмотрели на преобразования, будут уходить в "черную дыру", и никакой внятной отдачи, которую должны почувствовать люди, не будет". В качестве примера В.В. Путин привел ситуацию с финансированием здравоохранения, которое за последние восемь лет увеличилось почти в четыре раза, но важнейшие шаги - внедрение стандартов и порядков оказания медпомощи - не были сделаны в установленный срок в полном объеме. Это сказалось на качестве работы учреждений, на понимании того, что в медицине является безусловно бесплатным, а на что могут распространяться другие формы. Отразилось это и на зарплатах медработников.

Президент подчеркнул, что нужно искать дополнительные резервы за счет повышения производительности труда, сокращения издержек и неэффективных, а зачастую и откровенно необоснованных расходов: "Длительное время оплата труда руководителя не зависела от качества работы возглавляемого им бюджетного учреждения, при этом зачастую многократно и без всяких оснований превышала оплату труда сотрудников". В.В. Путин отметил, что теперь зарплата руководителей напрямую связана со средней заработной платой сотрудников учреждения. Кроме того, начиная с 2013 года руководители должны отчитываться о своих доходах, а также о доходах членов своих семей.

Структурные преобразования

Президент РФ подчеркнул, что структурные преобразования дальше откладывать нельзя, посчитав приоритетной задачей на ближайший год практическое внедрение новых принципов работы бюджетных учреждений. Одновременно глава государства выразил опасение по поводу принятия механистических непродуманных решений: "Это в первую очередь касается судьбы сельских малокомплектных школ, фельдшерско-акушерских пунктов, родильных домов, больниц. Аккуратнее следует подходить и к реорганизации учреждений образования, в том числе высшего образования. В целом в бюджетной сфере нужно работать в тесном контакте с профессиональным сообществом и с гражданами... Труднее создавать межрайонные больницы, межрегиональные, и легче всего закрыть какой-то ФАП в деревушке, откуда до ближайшего медицинского пункта 200-250 километров по бездорожью".

Президент отметил, что на совещаниях по региональным бюджетам субъекты РФ жалуются на сложности с выполнением поставленных задач, поскольку своевременная координация действий, необходимая методическая поддержка со стороны федеральных министерств и ведомств часто отсутствуют. Так получилось, например, с доплатами медработникам первичного звена и "скорой помощи", когда обязательства были переданы на региональный уровень. Выделенные средства были доведены до регионов через систему ОМС. Но до медработников они не дошли, поскольку механизм доведения не был отлажен.

Глава государства отметил, что центр исполнения указов в значительной степени смещается в регионы. Идет утверждение региональных "дорожных карт" преобразований в ключевых сферах, но многое делается "для галки". Так, например, чтобы отчитаться по росту зарплат в сфере образования, отдельные субъекты РФ стали перебрасывать средства с конца 2012 года на I квартал 2013 года. Подобные действия, когда под какое-то мероприятие подгоняют цифры, поднимают зарплату, а потом в конце года подрезают, не решают проблем, но могут вызвать негативную реакцию. Хотя В.В. Путин признал, что федеральные министерства и ведомства подчас сами вынуждают субъекты РФ прибегать к манипуляциям с показателями, поскольку одним нужно отчитаться красиво, а другим - получить побольше субсидий из федерального бюджета, но заявил, что судить о выполнении указов будут не по бумагам, а по тому, как изменилось качество жизни людей.

Стандарты в медицине

Министр здравоохранения В.И. Скворцова сообщила, что уже разработан и активно внедряется комплекс системообразующих мер по совершенствованию модели здравоохранения и возможности реализовать все концептуальные документы. В частности, впервые были разработаны российские клинико-статистические группы (КСГ). По данным международных экспертов, количество разработанных в России стандартов медпомощи достаточно для эффективной работы этих КСГ и всей финансовой системы здравоохранения, так как эти стандарты покрывают более 70% заболеваний, входящих в каждую КСГ.

В Постановлении N 1074*(2) предусмотрены возможные на 2013-2015 годы альтернативные способы оплаты медпомощи либо по стандарту по законченному случаю, либо на основе КСГ. Полностью исключены старые формы оплаты по валовым показателям, койко-дню и посещению, которые приводят систему здравоохранения к экстенсивным, неэффективным финансовым расходам.

К сведению. Выплата заранее установленной фиксированной суммы за каждого пациента - один из способов оплаты затрат на лечение пациента поставщикам медицинских услуг. Тарифы определяются перед лечением в соответствии со стандартизированными затратами на него и диагнозом. Для этого используется метод КСГ - клинико-статистических групп. КСГ заболеваний - группа заболеваний, относящихся к одному профилю стационарной медицинской помощи и сходных по используемым методам диагностики и лечения пациентов и средней ресурсоемкости (стоимость, структура затрат и набор используемых ресурсов).

В.И. Скворцова подчеркнула: "Учитывая международный опыт, лишь через четыре-шесть лет нам удастся полностью перейти на систему финансового планирования и оплату медицинской помощи по единой системе КСГ и таким образом отказаться от стандартов медицинской помощи, что потребует внесения соответствующих изменений в законодательство РФ". Министр здравоохранения сообщила, что разработаны новые методы оплаты и доведения денег до каждого лечебно-профилактического учреждения. Минздрав с марта 2013 года ввел ежемесячный мониторинг заработных плат в разрезе не только субъектов, но и каждой медицинской организации.

Регионы, полностью использовавшие рекомендуемые формы оплаты, современные способы доведения денег и оплаты медицинской помощи, увеличили заработную плату врачей, среднего и младшего медперсонала за I квартал 2013 года на 120%. Системно за 2013 год предусмотрено увеличение заработных плат до 129,7% по отношению к средней по региону для врачей и для среднего и младшего персонала - на 75 и 50% соответственно.

Изменения в кадровой системе образования

В своем выступлении министр образования и науки Д.В. Ливанов сообщил, что с сентября по март заработная плата педагогических работников дошкольного образования в целом по России выросла на 36%, педагогических работников общего образования - на 14%, работников учреждений допобразования детей - более чем на 21%, начального профобразования - на 23%, а среднего профобразования - на 15%. Например, если сравнивать I квартал 2013 года с аналогичным периодом 2012 года, средняя зарплата учителей выросла на 23% - до 26 тыс. руб. Более чем на 15% заработная плата педагогических работников школы превышает среднюю заработную плату по региону в Тюменской, Тверской, Самарской областях, в Москве, Пермском крае. Однако в республиках Северного Кавказа, Забайкальском крае, Якутии средняя заработная плата учителей меньше чем 90% средней по соответствующему региону.

По заработным платам в дошкольном образовании лидируют Тверская, Тюменская, Нижегородская и Белгородская области, Красноярский край. Менее 75% средней заработной платы в общем образовании получают педагоги детских садов в Карачаево-Черкесии, Тыве, Забайкальском крае. Решение задачи повышения заработной платы в дошкольном образовании особенно сложно из-за низкой стартовой базы. Кроме того, сравнение задается с зарплатой в общем образовании, которая постоянно повышается.

В прошлом году до 100% довели среднюю заработную плату работников вузов в 75 регионах России. На 2013-2015 годы предусмотрены дополнительные средства на повышение оплаты труда преподавателей в вузах - 24, 38 и 62 млрд. руб. соответственно.

Эффективное использование этих средств возможно при повышении требований к качеству работы и проведении структурных изменений. Министр образования сообщил, что сегодня фактическая численность преподавателей в вузах на 30% превышает нормативную, а в некоторых вузах - на 50%. Повышение заработной платы абсолютно всем чревато раздуванием штатов. Поэтому до начала нового учебного года предполагается провести изменения в кадровой системе вузов. С 01.09.2013 все государственные вузы страны перейдут на новую систему окладов, которые будут серьезно повышены. Министр образования рекомендовал вузам, чтобы оклад доцента был не ниже 75-80% средней оплаты труда в соответствующем регионе. Д.В. Ливанов обратил внимание, что регионы, в которых имеется большое количество филиалов вузов, наиболее проблемные по заработной плате, поскольку в филиалах традиционно заработные платы преподавателей ниже, чем в головных вузах, как и качество обучения.

Отмечая проблему очередей в детские сады, министр образования сообщил о планируемой помощи из федерального бюджета региональным бюджетам на создание дополнительных мест в дошкольных образовательных учреждениях. Принято решение о первом транше в 50 млрд. руб., который будет использован в 2013 году. Субсидия будет предоставляться под обязательства регионов по обеспечению стопроцентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет, повышению зарплат работников системы дошкольного образования, уровня их квалификации, в том числе перехода на новые образовательные стандарты дошкольного образования, развитие вариативных форм предоставления дошкольного образования.

Улучшение качества работы учреждений

Министр культуры В.Р. Мединский в своем выступлении не обошел стороной вопрос заработной платы, отметив традиционно очень сильное недофинансирование. По региональным и муниципальным учреждениям культуры в 2012 году рост зарплаты носил символический характер - 5,6%. За I квартал 2013 года этот рост составил 8,8%. Средняя зарплата работников культуры в регионах достигла почти 13,5 тыс. руб. Лидеры по повышению - Ненецкий автономный округ, Тульская, Орловская, Курская, Тюменская области, Хакасия и Мордовия, где зарплаты выросли в абсолютных цифрах (хотя надо учитывать очень низкую стартовую базу) более чем на 30% за год. Соотношение к средней заработной плате с учетом ее роста ухудшилось в республике Саха, Нижегородской и Челябинской областях. Наиболее перспективные "дорожные карты" у Тамбовской области - к концу года они обещают достигнуть 80% средней по региону, у Самарской - 78% и Ненецкого автономного округа - 72%.

По мнению Минкультуры, нецелесообразно строить и создавать новые учреждения культуры в регионах, где без должного внимания относятся к росту зарплаты работников. При этом В.Р. Мединский подчеркнул, что повышение зарплаты должно не сводиться к раздаче "всем сестрам по серьгам", а сопрягаться с улучшением качества работы учреждений вплоть до увеличения времени работы в вечерние часы.

Министр сообщил, что под жесткий контроль взяты зарплаты руководителей учреждений культуры. Подавляющему большинству руководителей установлено превышение зарплаты не более чем в восемь раз от средней по учреждению. Таким образом, рост доходов руководителя напрямую зависит от обеспечения эффективной работы учреждения, повышения зарплаты сотрудников.

Подводя итоги совещания, Президент РФ заявил, что, судя по итогам первого года реализации указов, движение есть, но бюрократия мешает хорошей работе. Поэтому нужна публичная, политическая, персональная ответственность чиновника любого уровня. Необходимо внести коррективы в планы развития каждого министерства на ближайшие пять лет и на каждый год с учетом задач, которые изложены в указах Президента РФ, а также нужно сделать эти планы достоянием гласности.

Т.Ю. Антропова,

главный редактор журнала

"Руководитель бюджетной организации"

"Руководитель бюджетной организации", N 7, июль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В частности, речь идет об указах Президента РФ от 07.05.2012 N 606 "О мерах по реализации демографической политики РФ", от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", от 07.05.2012 N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения".

*(2) Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 N 1074 "О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".