О нормативной базе в сфере связи и не только (Л.А. Евстратова, "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2013 г.)

О нормативной базе в сфере связи и не только

Нормативная база сферы связи и массовых коммуникаций достаточно сложна. Не все требования документов отвечают реалиям работы операторов связи, поэтому неудивительно, что иногда правоприменители пытаются оспорить положения того или иного нормативного акта. С этим разбираются арбитры высшей судебной инстанции. О ряде их решений пойдет речь в данной статье.

О гарантированной оплате трафика

Правила государственного регулирования цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования*(1) (далее - Правила), не единожды оказывались в центре внимания судебных споров. На сей раз обсуждения вызвал п. 17 этого документа, согласно которому оператор связи в соответствии с установленными Россвязью предельными ценами на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика имеет право, в частности, определять объем услуг по пропуску трафика (но не более 1000 минут в месяц на одну точку присоединения, обеспечивающую возможность установления одновременно одного соединения), подлежащий гарантированной оплате потребителем услуг по пропуску трафика, если объем оказанных услуг в расчетном периоде меньше определенной величины. По сути, предметом спора стал гарантированный платеж.

По мнению оператора, пытавшегося оспорить данную норму в том виде, который она имеет, п. 17 Правил фактически ограничивает право операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, на самостоятельное установление того или иного способа подсчета трафика. Нет ясности в вопросе, как сторонам договора нужно вести подсчет трафика - по каждой соединительной линии, по цифровым портам, по точке присоединения или совокупности точек (по точкам на том или ином узле связи) либо по общему количеству точек присоединения, организованных сторонами. Судебная практика исходит из того, что при расчетах сторон должны учитываться данные о трафике, прошедшем по каждой точке присоединения, обеспечивающей возможность установления одновременно одного соединения (то есть по каждой соединительной линии), тогда как точка присоединения может содержать в себе и одну соединительную линию, и множество.

Рассматриваемая неоднозначная норма была утверждена Правительством РФ, которое согласно Закону о связи вправе осуществлять ценовое регулирование отношений между операторами и регулирование отношений, возникающих при присоединении сетей связи. В данном случае операторам навязываются условия, которые нарушают их право, предусмотренное ст. 421 ГК РФ, - на установление в договоре по согласованию с другим оператором связи условий о способах и порядке подсчета трафика, в том числе в целях исчисления гарантированного платежа. В Решении ВАС РФ от 16.04.2013 N ВАС-15/13 арбитры не согласились с таким подходом заявителя. Отправным пунктом в рассуждениях стало само присоединение сетей электросвязи (под чем понимается установление технико-технологического взаимодействия средств связи двух сетей, при котором становится возможным пропуск трафика между этими сетями минуя другие). При заключении договоров между операторами должны быть согласованы эти присоединения, а также технические параметры точек присоединения сетей связи, поскольку точки присоединения (средства связи) могут быть различными: цифровыми, аналоговыми и т.п. При этом, например, использование цифрового канала обеспечивает возможность установления одновременно тридцати телефонных соединений.

Утверждая требования к порядку присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, к содержанию условий этого присоединения для операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, законодатель одновременно предусмотрел право операторов в договоре присоединения сетей согласовать между собой все условия такого присоединения, в том числе определяющие общие технические и имущественные отношения.

Оспариваемый оператором связи п. 17 Правил ни прямо, ни косвенно не оговаривает способы и порядок подсчета трафика по указанным услугам. Двоякое толкование в судебной практике не может само по себе служить подтверждением ее несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, - ст. 18, 19, 20 Закона о связи и гражданскому законодательству (ст. 421 ГК РФ). Также суд не счел правомерным признать недействительным (а значит, не подлежащим применению) положение, императивно устанавливающее предельный объем услуг по пропуску трафика, требующий гарантированной оплаты (не более 1000 минут в месяц на одну точку присоединения). В итоге оспариваемая оператором норма была признана судом соответствующей действующему законодательству. Можно предположить, что практика продолжит пополняться новыми судебными решениями по гарантированному платежу, установление которого устраивает не всех участников присоединения сетей связи.

О лицензионных требованиях

В Решении ВАС РФ от 23.04.2013 N ВАС-899/13 оператор связи пытался оспорить сразу несколько норм лицензирования в области оказания услуг связи. Как догадался читатель, речь пойдет о перечнях лицензионных условий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.02.2005 N 87. В частности, по мнению оператора, к лицензионным условиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства РФ в соответствующей сфере деятельности в целом, требования, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ и оказываемых услуг. Об этом сказано в п. 4 ст. 8 Закона о лицензировании*(2). Но оператор оспаривал лицензионные условия не просто так, не из праздного любопытства: получится или нет? В актах проверок соблюдения лицензионных условий в области оказания услуг местной телефонной связи оператору было указано на нарушение лицензионных условий, поскольку он не обеспечил предоставления абонентам абонентской линии в постоянное пользование и местных телефонных соединений для передачи голосовой информации, что явилось основанием для привлечения оператора к административной ответственности.

Оппоненты указали на то, что требования об оказании услуг согласно правилам, утвержденным Правительством РФ, и о соблюдении правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия не противоречат ни Закону о связи, ни Закону о лицензировании. На основании соответствующей лицензии оператор связи обязан оказывать конкретный вид (наименование) услуги исходя из установленных правил для данного конкретного вида (наименования) услуги связи. Это не может быть расценено как требование о соблюдении законодательства РФ в целом в сфере связи и массовых коммуникаций. Нужно также учесть, что Правительство РФ может издавать правила, обязательные для соблюдения при заключении и исполнении публичных договоров. Законом о связи предусмотрено оказание услуг связи операторами на основании договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством и правилами оказания подобных услуг, утверждаемыми Правительством РФ (все-таки оказание услуг связи - регулируемая сфера деятельности). По аналогичным основаниям суд отклонил протест в части требований о соблюдении правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия. Как лицензионные условия осуществления деятельности в области оказания услуг связи, они не являются требованиями о соблюдении законодательства РФ в указанной области в целом, так как данные требования для каждого вида (наименования) услуг связи различны.

Следующая оспариваемая норма перечней лицензионных условий касалась гарантированного предоставления абоненту доступа к сети связи лицензиата, абонентской линии в постоянное пользование, местного телефонного соединения, доступа к услугам связи сети связи общего пользования. В чем-то указанные условия похожи на требования к объему предоставляемых услуг, но это впечатление ошибочно. Под объемом согласно толковому словарю русского языка понимается содержание чего-либо с точки зрения величины, размеров, количества. В свою очередь, величина, количество измеряются в определенных единицах. Названные выше условия не являются требованиями к объему предоставляемых абоненту местной сети услуг, поскольку от их выполнения зависит сама возможность такого предоставления. Итак, все перечни лицензионных условий в области оказания услуг связи не противоречат Закону о лицензировании, имеющему большую юридическую силу.

Негаторный иск

Вероятно, не все читатели знают, что такое негаторный иск. Это иск собственника, направленный на устранение помех, препятствующих ему пользоваться своей собственностью. В Информационном письме Президиума ВАС РФ от 15.01.2013 N 153 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам защиты прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения" указано на следующее. Если право собственности нарушено действиями лиц, выполнявших работы по заданию и под контролем заказчика во исполнение договора подряда, надлежащим ответчиком по негаторному иску собственника является заказчик, а не подрядчики, действиями которых созданы помехи, препятствующие собственнику пользоваться своим имуществом.

На практике это может выглядеть так. Компания - собственник земельного участка и расположенного на нем здания узла связи - потребовала демонтировать со здания оптико-волоконный кабель мультисервисной сети, предназначенный для обеспечения третьих лиц услугами по доступу в сеть Интернет. Ответчик (заказчик таких работ) против удовлетворения иска возражал, ссылаясь на то, что оптико-волоконный кабель был размещен на здании не им, а подрядчиком - сервисно-энергетической службой, которая и должна выступать ответчиком по этому иску. Кроме того, работы выполнялись в соответствии с необходимыми техническими условиями, обеспеченными оператором связи, отсутствовала реальная угроза жизни и безопасности граждан в результате установки кабеля на здании, прокладка кабеля являлась единственным способом обеспечения жителей района доступом в сеть Интернет. Суд первой инстанции иск удовлетворил, поддержав квалификацию истцом этого требования как негаторного иска, когда собственник вправе требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (ст. 304 ГК РФ). Суд указал следующие веские причины для удовлетворения иска.

Общество, оказывающее услуги по обеспечению доступа в сеть Интернет, использовало для этого чужое имущество без согласия его собственника. Сервисно-энергетическая служба, разместившая кабель на здании, выполняла задание общества на основе договора подряда с ним. По этой причине в данном случае именно общество-заказчик, как лицо, использующее чужое имущество и давшее задание на установку кабеля, является надлежащим ответчиком по негаторному иску. Хотя население заинтересовано в доступе к сети Интернет, обеспечение такого интереса не должно основываться на произвольном вторжении в имущественную сферу другого лица и нарушении его права собственности. В то же время равновесие между правом собственности и общественным интересом может быть достигнуто на основании ст. 6 Закона о связи. В частности, допускается осуществлять строительство и эксплуатацию средств связи на чужом имуществе только по договору с собственником, при этом собственник недвижимого имущества вправе требовать от организации связи соразмерную плату за пользование его имуществом. При наличии соответствующих условий оператор может настаивать на установлении сервитута - права ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и кабелей. Таким образом, для того чтобы кабель считался законно размещенным в здании или сооружении, между владельцами имущества должны быть установлены договорные отношения, иначе суд обяжет демонтировать незаконно размещенное в здании имущество.

Несанкционированный доступ

Не секрет, что сегодня с вредоносным программным обеспечением, а также с несанкционированным доступом к услугам связи приходится бороться как абонентам, так и операторам, поэтому сертифицированное оборудование связи помимо всего прочего должно контролировать перепады сигнальной нагрузки - это одна из технических мер, направленных на предотвращение несанкционированного доступа. Если будет обнаружен значительный рост потребления абонентом трафика, оператор связи на основании ст. 132 ГК РФ вправе потребовать от абонента доказательств того, что услуги принимаются им самим или управомоченным на это лицом. В противном случае оператор несет риск последствий непредъявления такого требования, включая неоплату услуг связи, оказанных в большем объеме. На это обращено внимание в Постановлении Президиума ВАС РФ от 18.09.2012 N 3933/12.

* * *

Как видим, большинство судебных решений принимается в пользу авторов оспариваемых нормативных документов, но опускать руки не стоит. Законодательство в сфере связи требует обновления, и не исключено, что в скором будущем вслед за переменами в Законе о связи будут внесены поправки и уточнения в подзаконные нормативные акты, в том числе те, которые были рассмотрены в данной статье. Кроме этого, следует взять на заметку разъяснения по применению норм гражданского законодательства в сфере связи.

Л.А. Евстратова,

эксперт журнала "Услуги связи:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 4, июль-август 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.10.2005 N 627.

*(2) Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ.