Внебюджетная деятельность: с чего начать? (К.Г. Чагин, О.Е. Орлова, Э.Я. Серебрякова, "Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2013 г.)

Внебюджетная деятельность: с чего начать?

Правовой статус автономного учреждения изначально предполагает высокую степень самостоятельности при ведении приносящей доход деятельности, однако часть АУ решается внедрять дополнительные платные услуги лишь спустя некоторое время после перехода в автономию. Вступая на новое поле для деятельности, учреждения подчас сталкиваются с немалыми трудностями. На что же следует обратить внимание? Об этом, рассматривая наш сегодняшний кейс (ситуацию из практики), рассказывают эксперты.

Ситуация

Государственное автономное учреждение социального обслуживания населения намерено организовать предоставление дополнительных платных услуг. Что необходимо предусмотреть на начальном этапе подготовки? Имеются ли у автономного учреждения ограничения в плане выбора видов платных услуг? В частности, можем ли мы оказывать социально-бытовые, медицинские услуги, а также продавать продукцию собственного производства не только проживающим в интернате, но и широкому кругу лиц? Какие локальные нормативные акты необходимы для ведения внебюджетной деятельности? Возможно ли организовать ее без первоначальных вложений?

Мнение эксперта

К.Г. Чагин, консультант по социальной политике Института экономики города

Прежде всего автономному учреждению необходимо определить, вправе ли оно оказывать ту или иную услугу на платной основе.

В силу федерального законодательства об автономных учреждениях кроме государственного или муниципального задания АУ могут по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами (ч. 6 ст. 4 Закона N 174-ФЗ*(1)). Основной деятельностью автономного учреждения считается та, что непосредственно направлена на достижение целей, ради которых АУ создано (ч. 1 ст. 4 Закона N 174-ФЗ). В свою очередь к целям создания АУ относятся осуществление предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ).

В данном случае соответствующее полномочие органов государственной власти - это организация социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях)*(2).

Согласно действующему федеральному законодательству о социальном обслуживании видами социальных услуг являются:

- материальная помощь;

- социальное обслуживание на дому;

- социальное обслуживание в стационарных учреждениях;

- предоставление временного приюта;

- организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания;

- консультативная помощь;

- реабилитационные услуги*(3).

При этом рассматриваемое законодательство гарантирует предоставление перечисленных услуг на бесплатной основе следующим категориям граждан:

1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают;

2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;

3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации*(4).

Таким образом, автономное учреждение вправе оказывать ту или иную услугу на платной основе, если она, во-первых, относится к тому или иному виду предусмотренных законодательством социальных услуг и, во-вторых, не оказывается гражданину, имеющему право на бесплатное получение социальных услуг (см. выше).

Если же говорить не об оказании социальных услуг, а о продаже производимой учреждением продукции широкому кругу лиц (по-видимому, в вопросе речь идет о пищевой продукции столовой АУ), здесь ситуация сложнее. Дело в том, что такая продукция не подпадает под определение работ и услуг, выполнять или оказывать которые на платной основе автономное учреждение имеет право.

Отметим, что в действующем законодательстве отсутствует определение понятия "работы" (товарная продукция не соответствует ему в силу здравого смысла), а понятие "услуги" раскрывается как полезные результаты производственной деятельности, удовлетворяющие определенные потребности граждан, но не воплощающиеся в материально-вещественной форме, на которую могли бы распространяться права собственности*(5). В то же время оказанием платных услуг является производимая по заказу потребителей деятельность на возмездной основе, приводящая к изменению местоположения или состояния принадлежащих потребителю предметов либо к изменению состояния самого потребителя*(6).

Примечание. С продажей производимой учреждением продукции широкому кругу лиц ситуация складывается непростая. Такая продукция не подпадает под определение работ и услуг, выполнять или оказывать которые на платной основе имеет право АУ.

Кроме того, например, продажа мясных полуфабрикатов широкому кругу лиц вряд ли может считаться деятельностью учреждения, направленной на осуществление полномочий органов государственной власти (см. выше). Таким образом, здесь нужно внимательно смотреть, о какой конкретно продукции учреждения идет речь и можно ли каким-то образом соотнести ее с оказанием услуг и осуществлением того или иного полномочия органов государственной власти.

В отношении необходимых локальных нормативных актов нужно сказать следующее. Согласно действующему законодательству о социальном обслуживании порядок оказания платных социальных услуг устанавливается органами государственной власти субъектов РФ*(7). На практике такой нормативный правовой документ может в свою очередь требовать, чтобы в учреждении были утвержденный его руководителем перечень платных социальных услуг (это требование встречается чаще) и положение об оказании этих услуг (встречается реже). Также добавим, что тарифы на платные социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, подлежат государственному регулированию и устанавливаются органами исполнительной государственной власти субъектов РФ*(8).

Теперь обратимся к вопросу о возможности организовать предоставление платных услуг без первоначальных вложений. Ответить на него без информации о том, о каких конкретно услугах идет речь, достаточно сложно. Однако в целом то обстоятельство, что автономное учреждение получает бюджетное финансирование, заметно облегчает ему оказание платных услуг. На практике нередко возникает ситуация, когда АУ, оказывая платные услуги, пользуется ресурсами, предоставленными ему для выполнения государственного или муниципального задания (например, оплата труда той или иной штатной единицы осуществляется за счет средств субсидии, а сотрудник на этой ставке занимается не только работой по выполнению государственного или муниципального задания, но и оказанием платных услуг).

Если же будущие платные услуги действительно требуют значительных первоначальных вложений (в частности, на приобретение какого-то оборудования), которые на практике не могут быть обеспечены бюджетными ресурсами, источником в данном случае могут быть либо средства, полученные учреждением от оказания других платных услуг, либо средства банковского кредита.

Мнение эксперта

О.Е. Орлова, эксперт журнала "Руководитель автономного учреждения"

Финансовое сопровождение проектов в рамках внебюджетной деятельности предполагает составление бизнес-плана или, по крайней мере, сметы расходов. Стандартная процедура оценки эффективности бизнес-проекта заключается в сравнении единовременных затрат с той прибылью, которую будет генерировать проект в будущем. При сроке проекта больше одного года также следует учитывать временную стоимость денег путем дисконтирования будущих денежных потоков (как расходов, так и доходов)*(9).

Однако затруднения в планировании могут быть связаны не с тем, чтобы методически правильно произвести расчеты, а с полнотой и достоверностью исходных данных. Как все предусмотреть, если опыт не сформирован, и услуги будут предоставляться впервые? Как повысить качество планирования?

Во-первых, можно составить логический сценарий, каким образом (имеется в виду технологически) АУ будет оказывать услуги и какие издержки при этом будет нести. Во-вторых, можно поискать аналоги (в своем учреждении схожие по структуре затрат услуги или такие же услуги в других учреждениях). В-третьих, можно обратиться за помощью к вышестоящему органу, который обладает нужной информацией.

Если за аналог принимаются услуги, оказываемые АУ в рамках государственного задания, потребуется определить, возникнут ли специфические для внебюджетной деятельности расходы. Наиболее очевидные из них - затраты на продвижение услуги (реклама) и налоги. Уплата налогов отсрочена по времени примерно на три-четыре месяца от момента получения доходов, поэтому важно не распоряжаться этими доходами полностью, пока не будут начислены все налоги.

Переходя к рассмотрению рисков, связанных с началом внебюджетной деятельности, разделим затраты на единовременные и текущие. Если автономное учреждение постигнет неудача, оно может понести убыток даже если в структуре себестоимости присутствуют только текущие затраты. Но этот убыток не идет ни в какое сравнение с потерями при сворачивании деятельности, когда требуется разрывать с неустойкой договор аренды, продавать по дешевке ставшее ненужным оборудование, выплачивать работникам компенсации при увольнении.

Примечание. Затруднения в планировании внебюджетной деятельности могут быть связаны не с тем, чтобы методически правильно произвести расчеты, а с полнотой и достоверностью исходных данных (ведь платные услуги будут предоставляться впервые).

Абсолютно справедливо поставлен вопрос о возможности организовать платные услуги без первоначальных вложений. Мечта любого коммерсанта - создать бизнес без единовременных затрат. В этом смысле не случайно, что аутсорсинг набирает обороты, поскольку он фактически способствует конвертации единовременных затрат в текущие.

То, что практически недостижимо для коммерческих организаций, может быть воплощено в жизнь автономными учреждениями. Их уникальное конкурентное преимущество заключается в том, что они, как правило, имеют избыточные мощности (речь идет о площадях и в некоторой степени о персонале). Это и дает АУ возможность попробовать себя в условиях свободного рынка без риска существенных потерь.

Конечно, оказание медицинских услуг и особенно изготовление продукции являются фондоемкой сферой деятельности, требующей приобретения оборудования. Если есть возможность использовать медицинскую технику и производственное оборудование, выделенное учредителем для осуществления госзадания, проблема единовременных затрат также может быть снята.

При этом понятно, что имеющиеся у АУ резервы не так уж велики, чтобы рассчитывать только на них. Однако эти резервы дают главное - возможность начать внебюджетную деятельность, не связывая себя обременительными финансовыми обязательствам. По мнению автора, на первых порах автономному учреждению можно устанавливать в качестве критерия отбора малобюджетность проекта (здесь не потребуется первоначальных затрат). В конце концов с учетом специфики АУ им гораздо важнее сохранить свою финансовую устойчивость, нежели продемонстрировать учредителю потрясающие размеры прибылей.

Мнение эксперта

Э.Я. Серебрякова, директор ГАУСО "Верхнеуслонский дом-интернат для престарелых и инвалидов" (Республика Татарстан)

Верхнеуслонский дом-интернат начал развивать внебюджетную деятельность в конце 2007 года - сразу же после перехода в автономию. В первые месяцы основную часть дохода обеспечивала розничная торговля и продажа выпечки собственного производства (83,8 тыс. руб., или 60%), однако впоследствии центр тяжести сместился в сторону платных коек. Например, в первом полугодии 2010 года на услугу временного содержания приходилось 63% всего внебюджетного дохода (973,2 тыс. руб.), а в 2012 году - 73% (6,53 млн. руб.).

Но, несмотря на то что основной доход приносит обслуживание проживающих на полностью платной основе, осуществляемое сверх государственного задания, спектр других дополнительных услуг мы также расширяем. Увеличено количество медицинских услуг, вырос объем торговли собственной продукцией (полуфабрикаты, выпечка), предоставляются бытовые, транспортные, ритуальные и иные услуги. Динамика поступлений от приносящей доход деятельности Верхнеуслонского дома-интерната приведена в таблице.

Структура внебюджетных доходов	2010 год, тыс. руб.	2011 год, тыс. руб.	2012 год, тыс. руб.
Розничная торговля	745,1	987,3	1 217,2
Доход столовой	135,5	102,6	217,5
Аренда бытовой техники	6,4	3,6	4,9
Медицинские услуги	69,2	57,7	20,1
Платные койки	2 186,8	4 708,0	6 530,7
Другие виды услуг	174,2	437,9	947,3
Всего	3 317,21	6 297,1	8 937,7

Остановимся подробнее на некоторых сторонах организации внебюджетной деятельности.

Накопленный опыт предоставления платных услуг. Они рассчитаны не только на подопечных, которые обслуживаются в рамках госзадания (их 50 человек), и тех, кто размещается в интернате по договору на оказание платных услуг (в настоящее время их 32), но и на население.

К группе дополнительных услуг для проживающих можно отнести, например, предоставление Интернета в компьютерном классе. Этот класс был организован в помещении бывшей курительной комнаты: благотворители выделили средства на проведение ремонта и закупили оборудование. Теперь пожилые люди, пользуясь компьютерами бесплатно, смотрят фильмы, слушают музыку, общаются в социальных сетях и через "Скайп", но за Интернет платят из собственных средств.

К этой же группе относится и розничная торговля (наш интернат оказался первым среди учреждений социального обслуживания Татарстана по объему доходов от нее). На своей территории мы организовали минимаркет, которым сначала пользовались в основном проживающие. Но, поскольку цены на товары устанавливаются ниже, чем в магазинах райцентра, сейчас в минимаркете совершают покупки и сотрудники учреждения.

С транспортными услугами ситуация другая. Пожилые люди, проживающие у нас на частично платной основе, мало этим пользуются, разве что кому-то необходимо срочно выехать за пределы дома-интерната (стоимость такой услуги ниже, чем у такси). Чаще транспортную услугу заказывают родственники платных клиентов - чтобы привезти их к нам. Более того, нередки случаи, когда мы забираем будущих клиентов из больниц. Для этого мы можем организовать транспортировку реанимобилем (один из членов наблюдательного совета АУ является главным врачом центральной районной больницы и предоставляет интернату специализированный транспорт на безвозмездной основе - мы несем только расходы на бензин).

Кроме того, транспортные услуги востребованы и на этапе подготовки пожилого человека к размещению в доме-интернате. Дело в том, что при поступлении в интернат необходима медицинская карта с результатами большого количества анализов и заключениями врачей, а престарелым, особенно лежачим больным на дому, не проходившим обследование годами, очень трудно собрать все необходимые данные для медицинской карты (для этого потребуется приглашать на дом врачей). И здесь мы также можем посодействовать, в том числе предоставить транспорт.

В то же время спелеокамерой или сенсорной комнатой пользуется в основном население. В частности, в нашей сенсорной комнате часто проходят курс психотерапии дети.

Трудности при организации внебюджетной деятельности. Их было много, поскольку мы начинали развивать платные услуги одними из первых не только в Татарстане, но и в стране в целом.

Прежде всего не существовало нормативной базы, регулирующей такую деятельность, и нельзя было найти ответ на один из самых важных вопросов: какой должна быть цена платной койки? Поэтому поначалу мы заложили рентабельность данной услуги на уровне 15%, а впоследствии подняли показатель до 35%. С 2013 года рентабельность услуги временного содержания составляет 40%. Это связано с тем, что мы сократили число платных коек, чтобы персонал смог уделять больше внимания подопечным, проживающим как на полностью платной, так и на частично платной основе.

Надо сказать, что это, пожалуй, самый высокий показатель среди домов-интернатов Татарстана. Другие устанавливают уровень рентабельности 10% и менее. На наш взгляд, это неправильно, да и Министерство труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан не поддерживает такой подход.

Самостоятельно пришлось разрабатывать и внутренние документы, необходимые учреждению для ведения платной деятельности: перечень платных услуг и цены на них. Но и разработанную учредителем форму договора на оказание платной услуги временного содержания мы время от времени обновляем, потому что на практике возникают дополнительные нюансы, требующие урегулирования. Например, мы внесли в договор на оказание платной услуги пункт о том, что родственники проживающего обязаны участвовать в его похоронах (бывали случаи, когда за проживание пожилого человека его родные платили, но в погребении участвовать не желали), и прописали действия, которые должна совершить каждая из сторон (родственники и интернат). Или добавили в договор положение о том, что заплаченные за проживание средства не возвращаются за дни месяца, когда гражданин уже не пользовался нашими услугами, а даруются интернату. Эти деньги мы и направляем на оплату ритуальных услуг, к тому же средства технически очень сложно вернуть назад со счета учреждения.

Примечание. Рентабельность услуги временного содержания (то есть платной койки) сегодня у нас составляет 40%. Это, пожалуй, самый высокий показатель среди домов-интернатов Татарстана (другие устанавливают уровень рентабельности 10% и менее). Но клиенты к нам едут, и даже создается очередь.

Еще одна трудность, возникшая совсем недавно, связана с оплатой труда работников, повышение которой обусловлено нормами Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". Благодаря реализации этих норм зарплата медицинских и социальных работников резко повысилась, но другие сотрудники остались в тени. Например, специалист по кадрам, имеющий высшее образование, получает в три раза меньше, чем соцработник со средним специальным образованием, что, конечно, снижает мотивацию первого к работе. Мы стали доплачивать сотрудникам, не охваченным повышением, в соответствии с объемами их работ. Таким образом, "внебюджет" сделал резкий крен в сторону зарплаты.

Более того, учредитель поставил перед нами задачу направлять на выплаты сотрудникам 50% внебюджетных средств (счет, на который поступают эти средства, сейчас делится пополам, и одна часть должна расходоваться строго на зарплату), хотя интернат всегда держал уровень в 40-43%. В этом и заключается трудность. Клиенты платят нам деньги за определенный объем и качество услуг (их надо кормить, одевать, лечить и т.д.), но возможно ли обеспечить это за счет оставшихся 50% средств? Пока мы не нашли ответа на данный вопрос.

Рекомендации по внедрению платных услуг. Если автономные учреждения только начинают работу по организации внебюджетной деятельности, им целесообразно учесть следующие моменты:

1. При отсутствии "стартовых" средств лучше начать с оказания тех сопутствующих услуг, которые можно предоставлять сверх госзадания. В частности, во многих учреждениях есть кабинеты лечебной физкультуры и физиотерапии, массажный кабинет, имеются лицензии по соответствующему виду деятельности и сертификаты сотрудников. Однако наш опыт показывает, что значительных сумм на таких услугах не заработаешь.

2. Для получения серьезных внебюджетных доходов начальные вложения все же потребуются. Так, для организации платных коек нужно высвободить и подготовить помещения, сделать там ремонт, оснастить их мебелью, оборудованием. Более того, чтобы установленная стоимость платной койки не была воспринята потенциальными клиентами как завышенная, необходимо обеспечить более комфортные условия проживания, которые требуют подобные клиенты (например, наличие в помещении туалета с ванной или одноместное размещение).

В нашем интернате стоимость платной койки составляет 23,5 тыс. руб. за 31 день пребывания, что, конечно, недешево. Но благодаря созданным условиям (комнаты повышенной комфортности, дополнительный уход, широкий спектр услуг, отзывчивость персонала) клиенты к нам едут, и даже создается очередь.

3. На начальном этапе внебюджетной деятельности источником финансирования могут стать средства благотворителей и спонсоров. Руководители многих учреждений чувствуют себя неловко, когда обращаются за помощью, поэтому фандрайзинг в нашей стране недостаточно развит. Однако, на наш взгляд, нужно рассказывать об учреждении всеми возможными способами - в личных встречах, в печати, на телевидении, и это будет только увеличивать число благотворителей, желающих помочь.

Так, в Верхнеуслонский дом-интернат поступают благотворительные пожертвования и спонсорская помощь от частных лиц, предприятий, депутатов Госсовета Республики Татарстан. Большую активность проявляют физические лица - даже те, которые поместили к нам родственников на платной основе. Одна женщина-благотворитель настолько прониклась атмосферой нашего учреждения, что в 2009 году выделила 9,5 млн. руб. на капитальный ремонт внутри здания (за счет чего его полезная площадь увеличилась на 170 кв. м, а количество комнат повышенной комфортности выросло с трех до семи). В 2012 году на средства этого же благотворителя (13,5 млн. руб.) заменена крыша, оборудован ее подогрев, стены утеплены снаружи и обшиты керамогранитом, заменена изгородь.

В целом объем помощи составил в прошлом году 14,8 млн. руб. На эти средства были улучшены условия проживания наших подопечных, получили развитие платные услуги.

4. Одним из условий, необходимых для внедрения платных услуг, является то, что персонал учреждения должен быть заинтересован в их предоставлении. Поэтому руководителю необходимо предусмотреть механизм распределения нагрузки и платы за выполнение дополнительной работы. Например, во внутренних документах нашего интерната используются такие формулировки: работник должен участвовать в коллективной жизни интерната и выполнять любую работу, необходимую для учреждения. За всю дополнительную работу предусмотрены доплаты и премии.

Именно в связи с этим сотрудники интерната могут иметь большой круг обязанностей, они настроены на то, чтобы зарабатывать, а их действия не ограничиваются рамками должностной инструкции.

Результаты оказания платных услуг. Все средства, полученные от платной деятельности, интернат направляет на текущие нужды (зарплата сотрудников, налоги, приобретение товаров для минимаркета) и развитие. Так, за пять лет работы в автономии количество функциональных комнат для оказания социальных услуг увеличилось с трех до девяти: к медицинскому, массажному кабинету и кабинету физиотерапии добавились сенсорная комната, спелеокамера, кабинет лечебной физкультуры, компьютерный класс, комната трудотерапии и зимний сад с аквариумом и библиотекой. Кроме того, на территории учреждения появились минимаркет, беседка и фонтан, спортивная площадка, комната для ритуальных услуг.

Верхнеуслонский интернат намерен и дальше развивать основную деятельность и дополнительные услуги. В планах - оборудовать реабилитационный блок, открытый бассейн, собственный пляж на реке Волга, открыть производственные мастерские для реализации трудового потенциала подопечных (швейный цех, мастерскую декоративно-прикладного искусства, сапожную и столярную мастерские) и др.

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике

Института экономики города

О.Е. Орлова,

эксперт журнала

"Руководитель автономного учреждения"

Э.Я. Серебрякова,

директор

ГАУСО "Верхнеуслонский дом-интернат для

престарелых и инвалидов"

(Республика Татарстан)

"Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(2) Пункт 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

*(3) Статьи 8-14 Федерального закона от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (далее - Закон о социальном обслуживании).

*(4) Часть 2 ст. 15 и ст. 16 Закона о социальном обслуживании.

*(5) Пункт 3 Указаний по заполнению в формах федерального статистического наблюдения показателя "Объем платных услуг населению", утв. Приказом Росстата от 23.07.2009 N 147.

*(6) Там же.

*(7) Часть 3 ст. 15 Закона о социальном обслуживании.

*(8) См. Перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)".

*(9) Более подробно об этом читайте в статье О.Е. Орловой "Оценка инвестиционных проектов", N 3, 2012.