Открытость как ответственность (В. Михайлов, "Саморегулирование & Бизнес", N 9, сентябрь 2013 г.)

Открытость как ответственность

Гражданский контроль за деятельностью органов власти в нашей стране обещает стать более оперативным. С осени текущего года рабочая группа правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства предлагает принять стандарт открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ). Здесь вполне мог бы пригодиться опыт внедрения информационной открытости в саморегулировании (о чем регулярно пишет наш журнал).

Сравнительно недавно разговоры о социальной ответственности бизнеса были весьма популярны в нашей стране. Случившийся кризис несколько отодвинул их на задний план, а в обиходе СМИ появились такие речевые обороты, как "оценка регулирующего воздействия" и "благоприятный деловой климат". В итоге от социальной ответственности бизнеса мы перешли к информационной открытости государственной власти, что, вероятно, объясняется необходимостью поддержки отечественного предпринимательства в суровых условиях глобального рынка.

Облегчить жизнь простых ("незабизнесованных") граждан, в свою очередь, призван проект стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти.

Он был разработан рабочей группой правительственной комиссии при участии Высшей школы экономики (НИУ ВШЭ). Новый стандарт делает обязательным для министерств и ведомств раскрытие о себе всех данных, которые не составляют государственную тайну. ФОИВ рекомендовано обеспечить "полноту, объективность, достоверность, актуальность и обоснованность информации на собственных сайтах и в СМИ, а также по запросам граждан и организаций". В случае принятия стандарта на уровне правительства, публичному раскрытию подлежат практически все основные документы, в том числе информация о структуре, сотрудниках и деятельности министерств и ведомств. Исключение сделано для личной или секретной информации. Наряду с этим, федеральным чиновникам предлагается "обеспечить широкое вовлечение в обсуждение повестки дня различных социальных групп и граждан, формируя ее на основе поступивших предложений".

Концепцию открытости ФОИВ предлагается внедрять поэтапно, вплоть до 2015 г., поскольку некоторые структурные изменения и технологическое обеспечение заявленных мероприятий потребуют времени и финансовых затрат. Кроме того, на сегодняшний день стартовые позиции в сфере информоткрытости у различных министерств и ведомств разные, и вначале потребуется привести их к единому знаменателю, определив единые требования. Более детальный набор таких требований содержит методика реализации Концепции открытости ФОИВ. Кроме того, разработанную Концепцию сопровождает методика мониторинга и оценки открытости госорганов. На сегодня в стране насчитывается 79 федеральных органов исполнительной власти, поэтому одномоментно рассчитать показатели их результативности будет достаточно сложной задачей. Поэтому министерствам и ведомствам предложено самим начать такие расчеты в форме самообследования, плавно переходящего в изучение показателей результативности.

Совет да любовь

Большая роль в определении эффективности работы исполнительных органов госвласти отводится экспертному сообществу и общественным организациям. Не случайно при обсуждении проекта Концепции открытости на слушаниях в Общественной Палате РФ присутствовали и представители саморегулируемых организаций.

По задумке разработчиков документа, среди которых известный экономист Ярослав Кузьминов, раз в полгода профильные эксперты будут определять индекс открытости органов власти. Ежегодно итоги такого мониторинга будут докладываться премьер-министру. Причем если качество внедрения инструментов открытости оценят эксперты, то уровень открытости - социологические исследования. При расчете индекса будет учтен десяток показателей, таких как работа с общественными советами, взаимодействие с экспертами, готовность сотрудничать со СМИ и соцсетями, полнота отчетности, доходчивость изложения и прочее. При этом концепция предполагает усиление роли общественных советов, которые должны быть независимы от власти и формироваться по прозрачным правилам. ОС готовы предварительно рассматривать отчеты и доклады, с которыми главы ведомств выступают на коллегиях или перед Госдумой. А решения органов власти, получившие отрицательное заключение со стороны общественности, должны рассматриваться на совещаниях у президента и премьера. Как поясняет старший научный сотрудник Центра анализа деятельности органов исполнительной власти Наталья Дмитриева, уже на стадии разработки этого стандарта была проведена целая серия общественных обсуждений, учтен и международный опыт, и имеющиеся наработки тех властных структур, которые внедряют те или иные элементы информационной открытости в своей работе.

"Этот сводный комплексный документ на сегодня целесообразно применять не только на федеральном уровне. Он разработан таким образом, что при условии адаптации и доработки также может быть принят региональными и муниципальными органами власти. Мы предоставили возможность всем регионам ознакомиться с разработанной концепцией, и, судя по откликам, более 70% субъектов выразили свою горячую поддержку самой идеологии, принципам и способам реализации данной Концепции. Это позволяет сказать, что документ может быть масштабирован и на местном уровне",- подчеркивает Наталья Дмитриева.

Как предугадать практику?

На сегодняшний день большое количество нормативно правовых актов так или иначе обязывают федеральные органы исполнительной власти внедрять инструменты открытости. Это и N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", и N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов РФ". Это и указ президента о повышении эффективности государственного управления от 7 мая 2012 г. и такой документ, как "Основные направления деятельности правительства РФ до 2018 г.". Помимо этого, на уровне Минэкономразвития разработана и внедряется автоматизированная "Информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг". Однако весь этот нормативный блок нуждается в унификации и комплексном подходе, а ведомства должны перейти от простого внедрения отдельных мероприятий к общей парадигме действий.

Однако немалое число самих экспертов выражает сомнение в том, что подобная схема может эффективно заработать на практике. Во-первых, основанием для скепсиса служит тот факт, что за последние годы подобных решений было принято немало, в том числе и в рамках административной реформы. Однако не все они доказали свою работоспособность. Например, изрядно критикуемый рейтинг эффективности вузов, показавший по результатам летних вступительных конкурсов, что учебные заведения, попавшие в черный список неэффективных, тем не менее пользуются достаточной популярностью у абитуриентов.

Более того, как показали многочисленные скандалы минувшего лета, составление рейтинга работы вуза по баллам ЕГЭ поступающих туда выпускников может вообще носить довольно формальный характер. В то же время, как ни парадоксально, до недавнего времени одним из наиболее открытых ведомств страны было признано Министерство обороны. Что не помешало, как мы помним, его руководству совершать незаконные сделки.

Как констатирует член ОП экономист Иосиф Дискин: "До сервисного государства мы еще не дошли. Но, судя по всем соцопросам, мысль о том, что государство должно быть подотчетна гражданам, становится все актуальней. Разработанная система открытости позволяет использовать механизмы общественного контроля. Общественный прессинг должен проворачивать шестеренки заржавевшего механизма для модернизации системы государственного управления. Конечно же, в первую очередь мы рассчитываем на участие в этом процессе организаций бизнеса. Сигналы, идущие от бизнес-сообщества, будут наиболее важным каналом информации", - отмечает он.

СРО в помощь

Со своей стороны, отечественные предприниматели более чем готовы к такому сотрудничеству. Напомним, что не первый год по инициативе НОСТРОЙ проводится мониторинг административных барьеров в строительстве. По мнению председателя "Топливно-энергетического Союза", члена общественных советов при Ростехнадзоре и Росстандарте Геннадия Шмаля, потребность в диалоге бизнеса и власти задает сегодня сама жизнь. А невнимание к реальным запросам порой способно привести к абсурдным решениям. Например, согласно недавно принятому техрегламенту о безопасности машин и оборудования, отмечает он, "такая техника, как различного вида сеялки, веялки, трактора и даже детские велосипеды подлежат сертификации, а нефтегазовое оборудование, работающее под давлением в 150-200 атмосфер - не подлежит. На Западе, например, если союз строителей не согласовал документ - он никогда не будет принят. Нам необходимо ускорить принятие закона "О стандартизации", который определяет организационный базис и правила правового регулирования вопросов, связанных с разработкой, утверждением и использованием норм стандартизации. Наряду с этим нужно принять программу разработки стандартов по многим направлениям деятельности. А главное, сделать так, что бы ни одно постановление правительства, ни один закон в Госдуме не принимались без обсуждения и согласования с профессиональными объединениями и коллективами".

Еще одной сферой применения принципа открытости ФОИВ является система проведения тендеров. По оценке Геннадия Шмаля, до 98% из них сегодня заранее предрешены. Поэтому вся система размещения госзаказа нуждается не просто в коренной реструктуризации, но и последующей максимальной открытости.

Впрочем, наработанная практика внедрения электронного документооборота и услуг порой говорит о преждевременности и непродуманности подобных мер. Взять хотя бы такое нововведение, как запись через портал госуслуг на приём к врачу в поликлиниках Москвы. Идея, бесспорно, правильная, но на практике обернувшаяся неразберихой и очередями, в которых вынуждены стоять растерянные старики.

Нередко в нашей стране лучшее имеет тенденцию становиться врагом хорошего. Но в этом виноваты не только нерадивые чиновники. Хотя и они, по мнению члена рабочей группы ОП Максима Григорьева, формально могут подготовить все необходимые документы для отчетности, но при этом структуры общественного контроля не будут реально включены в систему совершенствования государственного управления. А с другой стороны, без повышения правовой и политической культуры самих граждан разговоры об открытости ФОИВов могут стать сугубо декларативными. В конце концов, что сегодня может быть доступнее, чем подборка нормативно-правовых документов, начиная от Конституции страны и заканчивая отраслевым законодательством. Все это уже представлено в интернете, на книжных прилавках, в библиотеках. Как резюмирует Иосиф Дискин, вопрос открытости данной системы - это не столько вопрос технологии, сколько общественной сплоченности. В этой связи было бы полезным прислушаться к наработанному опыту саморегулирования, где как известно, принцип информационной открытости, так или иначе, реализуется не первый год. Кроме того, именно в рамках СРО сегодня наиболее явственно вырабатывается тот опыт общественной и профессиональной мобилизации, который так необходим для дальнейшего развития страны.

В. Михайлов

"Саморегулирование & Бизнес", N 9, сентябрь 2013 г.