Ход истории от самоуправления - к саморегулированию (Ю. Квитко, Т. Бронникова, "Саморегулирование & Бизнес", N 9, сентябрь 2013 г.)

Ход истории от самоуправления - к саморегулированию

Принято считать, что традиции саморегулирования зародились в странах Европы и успешно развивались там довольно длительное время. Однако в нашей истории были не менее значимые общественные феномены, сочетавшие в себе элементы профессиональных объединений с территориальным самоуправлением.

Пожалуй, ключевое отличие западноевропейских форм самоорганизации от их российских аналогов заключается в том, что первые формировались, прежде всего, на принципах профессиональной общности. И если в странах Запада с незапамятных времен основой ведения дел являлся письменный договор, то в среде русского купечества такой основой было честное слово и рукопожатие.

Традиционные проявления российской самоорганизации всегда носили менее формализованный характер, зато охватывали более широкие сферы общественной жизни. История западного мира не знает (или не помнит. - Ред.) таких поистине уникальных проявлений самоорганизации, как вечевое управление, вольное казачество, самоуправляющиеся посадские общины.

Выдающийся историк XIX века Сергей Соловьев в своих трудах неоднократно подчеркивал мысль о том, что история России - это история ее государственности, но не столько правительства и его органов, сколько народа в целом, включая все элементы общественной жизни. Поэтому преемственность системы государственного устройства всегда, по его выражению, была тесно взаимосвязана с "духом" народа.

Одним из любопытных и отчасти поучительных по сегодняшним временам примеров такой взаимосвязи на местном уровне является самоуправление в сфере городской инфраструктуры и коммунальной политики.

Все - в жилкомхоз

Заботы о "благоустройстве" были обусловлены рядом вполне объективных факторов. В первые полтора десятилетия прошлого века доля городского населения ко всему населению России возросла с 13,4% в 1897 г. до 21% в 1916 г. А накануне октябрьской революции 1917 г. горожанином называл себя каждый пятый житель империи. Расширению и развитию городской среды немало способствовал рост численности крупных городов с населением свыше 100 тыс. жителей. К 1914 г. в таких городах проживало более 40% всего городского населения страны. В начале XX в. появились и первые русские города-мегаполисы населением более миллиона человек - Санкт-Петербург и Москва.

С ростом городов и увеличением числа их жителей все более острыми становились проблемы благоустройства. Как и сегодня, одну из важных составляющих тогдашней жизни российских городов составляла городская инфраструктура. Ее содержание предусматривало мощение улиц и площадей, водоснабжение и поддержание приемлемого уровня санитарного состояния, обеспечение уличного освещения, работу транспорта, почты, телеграфа. Благодаря развитию инфраструктуры городов менялся их внешний облик. Строились многоэтажные доходные дома, появилось электрическое освещение, возникали такие виды общественного транспорта, как конка и трамвай. Напряженная городская повседневность и существующие проблемы с организацией городского быта вызвала к жизни общества благоустройства. Особенно активно они создавались в начале XX века и ставили перед собой целью объединить горожан на муниципальном уровне. На первый план таких муниципальных программ взаимодействия, согласно дошедшему до нас уставу "Общества благоустройства г. Москвы", выдвигались задачи "улучшения внешнего благоустройства, постройки гигиенических квартир, лучшей организации народного здравия и народного образования". На собранные средства строились дороги и разбивались скверы, проводились дренажные и прочие необходимые работы. Привлекая к своей работе гласных городских дум (гласный - член городских дум и земских собраний с решающим правом голоса), такие общества выражали готовность содействовать укреплению городского общественного управления.

В последнее предреволюционное десятилетие в крупных городах, прежде всего столичных и губернских, получили распространение общества благоустройства пригородных поселков и дачных местностей. Дороговизна аренды жилья в Петербурге и Москве, а также неустроенность столиц в санитарном отношении (недостаток зеленых насаждений, мест для отдыха и купания, запыленность воздуха и т.п.), побуждали жителей к поискам приюта в дачной местности и пригородных поселках. К примеру, активно возникавшие в дачном Подмосковье общества занимались оздоровлением окольцовывающих мегаполис небольших поселений, стремились удовлетворить потребности населения в организации врачебной и санитарной помощи. Предметом их внимания становилось устройство пожарной службы, сторожевой охраны, организация школ. Согласно дошедшим до нас статистическим данным, только с апреля 1906 г. по январь 1907 г., на территории Московской губернии было образовано восемь обществ благоустройства дачных местностей и поселков. А в губернии в этот период таковых насчитывалось 136 и в них проживало 267 тыс. человек.

"Общества благоустройства" всячески подчеркивали хозяйственную направленность своей деятельности, особо выделяя непричастность к политике. Мера вполне разумная, учитывая то обстоятельство, что попытки вмешиваться в политику полезных, с точки зрения развития городского хозяйства, организаций властями, мягко говоря, не поддерживались. Примером тому может служить история закрытия действовавших в стране с 1907 по 1910 гг. обществ обывателей и избирателей. Наряду с традиционными задачами благоустройства городов такие общества взяли на себя ответственность покуситься на "святая святых" городского самоуправления - "технику и порядки" городского хозяйства, а также организацию выборов гласных в городские думы.

Первое такое общество "обывателей и избирателей" было основано в столице тогдашней империи в конце 1906 г. Его деятельность пришлась на Нарвскую полицейско-административную часть города. К декабрю 1908 г. такие же организации горожан возникли во всех частях Петербурга, декларируя своей целью благоустройство территорий этих самых частей. Кроме того, они заявили о необходимости объединения и взаимного ознакомления членов между собою с целью сознательного выбора гласных в Думу, а также всестороннего ознакомления членов общества с техникой и порядками городского хозяйства.

Такое движение активных обывателей с гражданской позицией было поддержано в Смоленске, Туле, Омске, Иркутске, Красноярске, Саратове, Одессе, Рязани, где появились аналогичные общества. Но к концу 1909 г. общества обывателей и избирателей несколько отвлеклись от первоначальных целей и с учетом предреволюционной ситуации в стране почти целиком переключились на подготовку выборов в городские думы. В итоге все попытки воздействовать на исход выборов в интересах кадетской партии оказались небезуспешными, особенно с учетом победы, одержанной партией кадетов на выборах в Петербургскую городскую думу в 1909 г.

Активная предвыборная агитация обществ обывателей, их выход за пределы столиц и установленных рамок хозяйственной деятельности, а также попытки сплотиться в общероссийском масштабе были замечены правительством. Закрытие этих ассоциаций последовало почти незамедлительно, летом 1910 г., после выхода соответствующего циркуляра премьер-министра Петра Столыпина. Он призвал губернаторов внести на рассмотрение губернских по делам об обществах присутствий вопрос о "прекращении действий обществ, нацеленных на предметы, входящие в круг ведения городских и земских учреждений, и не допускать их возникновения впредь".

Но наряду с бурной гражданско-хозяйственной деятельностью обществ обывателей и избирателей в стране потихоньку работали и более консервативные гражданские объединения. Например, "Рижское общество коммунальной политики", "Московское общество развития местного самоуправления", Особая комиссия для изучения вопросов городского хозяйства при Русском техническом обществе в Петербурге и Отдел земского и городского самоуправления при Московском отделении этого общества. Все они строго специализировались на разработке вопросов коммунального хозяйства. Возможно, благодаря их усилиям в этой сфере, нам доступны известные блага цивилизации.

Как на пожар

Пожалуй, даже большей популярностью, чем общества благоустройства, в России пользовались пожарные общества. Так, за период с апреля 1906 г. по январь 1907 г. в Московской губернии было образовано двенадцать добровольных пожарных дружин.

В те времена наши предшественники, недовольные слабой организацией противопожарной службы, не ограничивались подвешиванием новой, более звонкой, рынды в центре села. По сути, они несли полноценную службу в местностях, удаленных от города. Создание пожарных обществ началось еще в 19 веке с организации попечительных обществ, заботившихся в том числе о погорельцах и просвещавших население о способах профилактики возгораний. Чуть позже крупнейшее из них - Императорское российское пожарное общество - было привлечено правительством даже к участию в разработке пожарного законодательства. А на проведение этой работы, которой занялась специально образованная при обществе комиссия под председательством сенатора Остроградского, было отпущено из казны ни много ни мало - 10 тыс. тогдашних рублей.

Социальная направленность занимала большое место в работе еще одной разновидности обществ, связанных с частыми пожарами. А они случались в тогдашних русских городах с регулярной деревянной застройкой нередко. В начале прошлого века стали образовываться отдельные общества помощи погорельцам. Такая организация, работавшая с пострадавшими жителями Москвы и губернии, была основана весной 1905 г. великой княгиней Елизаветой Федоровной. Спустя год подобное общество было образовано в соседнем Можайске.

Проблемы санитарного состояния городов занимали существенное место и в заседаниях обществ покровительства животным. Они были образованы как в столицах, так и в провинциальных городах - в Тамбове, Воронеже и других. Эти общества неоднократно ставили перед городскими властями задачу принятия превентивных мер против езды на больных лошадях, а также об организации поимки бездомных животных. Заслуги этих организаций как раз были весьма высоко оценены властью. Символом такого признания стало представление отличившихся членов Санкт-Петербургского отдела российского общества покровительства животным к высочайшим наградам - медалям с правом ношения на груди.

Плоды просвещения

Наиболее популярными общественными организациями на рубеже веков в России были так называемые просветительные общества. Территориально организация просветительных учреждений была связана в основном с пятью крупными промышленными районами - Центральным, Северо-Западным, Южным, Поволжьем и Уралом. Это было обусловлено сосредоточением в указанных регионах тех необходимых материальных, финансовых и организационных условий, сил и средств, без которых постановка просветительного дела была бы невозможна. Общества создавались силами частных лиц и осуществляли свою деятельность за счет членских взносов и частных пожертвований, ими разрабатывался устав, назначался кассир, обязанный ежегодно предоставлять членам общества отчет о том, когда и на что именно были потрачены средства.

Первые просветительные общества стали создаваться в России в конце 60-х-70-е гг. XIX в. Первое такое общество распространения в народе грамотности возникло в 1869 г. в Харькове. В 1898 г. таких обществ в России насчитывалось уже 135, а к 1905 г.- около 200. На рубеже XIX-XX вв. в России действовало уже около 1000 различных добровольных обществ, в том числе 180 научных и около 300 просветительных (в 1910 г. последних было 550). Общества брали на себя процесс распространения и популяризации научных и политических знаний, литературы и искусства, развития научно-технического и художественного потенциала, организации культурного отдыха населения.

В 1870 г. Министерство народного просвещения впервые начинает отпускать средства на развитие просветительного дела в стране. Одновременно на развитие просвещения отпускали средства и другие ведомства, причем общая сумма их, как правило, значительно превышала затраты Министерства народного просвещения на эту отрасль культуры и образования. Так, в 1908 г. на организацию курсов и чтений для взрослых учебное ведомство истратило только 15 674 руб., в то время как другие министерства - 750 160 руб.

Среди них наиболее активно поддерживали создание и развитие просветительных организаций министерства финансов, земледелия и государственных имуществ, торговли и промышленности. Т.е. ведомства, которые непосредственно и более всего были связаны с управлением модернизационными процессами в экономике России.

В начале XX в. на просвещение обратили свое внимание также военное и морское министерства, которые увидели в нем важное средство "поднятия нравственного и образовательного уровня нижних чинов". В результате, согласно закону от 18 июня 1908 г., Морскому министерству из средств государственного казначейства в 1908 г. было отпущено 4 851 руб. на устройство в портах лекций для нижних чинов, 12 124 руб. на пополнение библиотек и приобретение учебных пособий и 21 830 руб. на создание судовых и береговых командных библиотек.

При активной поддержке правительства в конце XIX - начале XX в. получили развитие общества любителей духовного просвещения, общества и попечительства о народной трезвости. Этими учреждениями была развернута обширная просветительная деятельность. Так, в 1903 г. 765 комитетов и отделов попечительств о народной трезвости имели в своем распоряжении 3266 библиотек и читален, 415 книжных складов, 243 народных хора. Ими было устроено 62032 чтения в 5493 пунктах России, организовано 6648 народных развлечений, поставлено 4832 театральных представления. Наконец, попечительства о народной трезвости имели 379 вечерних и воскресных классов для взрослых, в которых обучалось 17 244 чел. А к 1905 г. последние располагали 361 театральной сценой, на которых только за один год было дано 4610 спектаклей для 1 млн. 843 тыс. зрителей.

Большинство национальных просветительных обществ были подведомственны правительству, т.е. созданы по его инициативе и иногда даже наделены правительственными функциями. Другие были образованы благодаря социальной активности частных лиц и прошли процедуру организационного оформления в государственных органах. Существовали, однако, и такие общества, в которых административный аппарат не был особо заинтересован. Это были в основном различные общества взаимопомощи, земляческие, спортивные, а также связанные с особенностями традиционно-бытовой культуры (например, еврейские похоронные общества - "хевра кадиша").

С ростом городов и активной застройкой связано развитие сообществ архитекторов. На их собраниях рассматривалась возможность применения новых технологий, используемых при возведении зданий разного функционального назначения. Обсуждались вопросы внешнего вида городских строений, совершенствования санитарно-гигиенического состояния городов, в общем, согласно современной терминологии, полноценное градостроительное планирование развития территорий. На одном из таких собраний общества архитекторов в начале 1906 г. детально обсуждался вопрос строительства в Санкт-Петербурге первой городской мусоросжигательной станции.

"Держать и не пущать"

Политика российского государства по отношению к добровольным организациям законодательно оформилась во второй половине XIX в., и на протяжении всего дореволюционного периода постоянно подвергалась значительной трансформации с уклоном в репрессивную сторону. Подобные действия самодержавия стали ответом на рост общественного движения и его наметившуюся политизацию. В свою очередь, деятельность организаций оказывалась реакцией на действия властей.

В государственно-иерархической структуре добровольные общества стали стихийно возникшим добавлением к уже существующим институтам культуры, просвещения и образования. Действуя в рамках устава, эти общества формально были освобождены от государственного вмешательства в свои дела. Государство должно было лишь утверждать устав, регистрировать объединения и получать годовые итоговые отчеты. Однако, несмотря на эти требования, чиновники постоянно констатировали недостаточную осведомленность о количестве и характере деятельности существующих формирований.

До революции 1905 г. свободы обществ и союзов в России не существовало. Ни один союз или любая другая общественная организация не могли быть образованы без предварительного разрешения Министерства внутренних дел. Правовое положение различных организаций определялось ст. 16 "Устава о предупреждении и пресечении преступлений", запрещавшего "всем и каждому заводить и вчинять в городе общество, товарищество, братство или иное подобное собрание без ведома или согласия правительства". Лишь Министерство финансов в порядке исключения разрешало образование некоторых кредитных обществ и пенсионных касс.

Начало существования общества закладывалось на собрании учредителей, которые вырабатывали проект устава и посылали его на утверждение в органы местного самоуправления. Далее ходатайство шло губернатору, а от него - в МВД (с 1902 г. культурно-просветительные общества подчинялись Министерству народного просвещения). Лишь с разрешения обер-прокурора контролирующее ведомство могло утверждать уставы.

Более простую процедуру открытия имели научные общества, которых правительство "опасалось" меньше других. Университетский устав 1863 г. предоставил право утверждения уставов научных обществ при университетах министру народного просвещения (а не императору), что существенно упрощало и ускоряло их открытие. Затем и другие ученые общества стали получать разрешение на открытие от соответствующих министров.

Если в уставы вводились какие-либо льготы и преимущества для обществ, то для их учреждения требовалось каждый раз Высочайшее разрешение через Комитет министров, с одной стороны обременяя правительство рассмотрением дел излишних, а с другой - замедляло открытие таких учреждений, которые, по своему роду должны были всемерно поощряться правительством.

Оказавшись перед лицом постоянно нараставшей общественной инициативы, государство долго не могло наладить единой регистрации объединений. В связи с большим количеством поступающих на утверждение уставов, уже в 1862 г. право на санкционирование благотворительных обществ перешло из юрисдикции императора в Министерство внутренних дел. Почти все министерства имели в своем ведении те или иные общества. Большинство обществ находилось под контролем МВД, ведущую роль в нем играл департамент исполнительной полиции, а после его упразднения в 1880 г. - хозяйственный департамент.

В начале 1900 г. все дела по обществам были сосредоточены в Департаменте общих дел МВД. В составе последнего было образовано 2-е особое отделение, подчинявшееся непосредственно заместителю министра. Инструкция для этого отделения, утвержденная 30 марта 1900 г., относила к его ведению "дела по рассмотрению, утверждению и изменению уставов всякого рода частных, ученых, благотворительных и других обществ, товариществ, кружков, клубов, артелей, попечительств, касс, курсов, классов и т.п. учреждений, а также распоряжения о закрытии всех частных обществ, уставы которых утверждаются МВД".

Особое беспокойство у правительства вызывало развитие профсоюзного движения. Однако, одновременно у властей появилось намерение направить это движение в конструктивное русло. Правительству необходимо было признать и разрешить не только профсоюзы, но и другие общественные организации с тем, чтобы поставить их деятельность в узкие рамки тогдашней законности. Поэтому задолго до издания Манифеста от 17 октября 1905 г., в Министерстве финансов началась разработка законопроекта о профессиональных обществах. Как отмечал В.В. Святловский, первый вариант проекта закона о профсоюзах был подготовлен чиновником Главного по фабричным делам присутствия Ф.В. Фоминым. За образец он взял английские и бельгийские законы о профсоюзах, а также уставы первых петербургских профсоюзов (столяров и портных). Первый проект был самым демократичным. Он наделял профессиональные общества и союзы широкими правами в сфере стачечной борьбы, предусматривал другие методы защиты интересов трудящихся, устанавливал независимое от администрации положение рабочих организаций, предусматривал явочный порядок создания профсоюзов и судебный порядок их закрытия.

Провозглашенная Манифестом 17 октября 1905 г. свобода союзов, а также предстоящий созыв Государственной думы заставили правительство ускорить разработку закона об организации и деятельности не только профессиональных, но и иных обществ и союзов. К тому же, после издания Манифеста начался бурный процесс создания самых различных политических партий, профсоюзов и других общественных организаций. Далеко не все они стремились получить официальный статус и зарегистрироваться в государственных учреждениях. Только в Москве в октябре-ноябре 1905 г. возникло 50 профессиональных союзов, объединивших более 25 тыс. рабочих.

Министерство юстиции начинает подготовку законопроекта о союзах в октябре 1905 г. Тогда же во вновь образованном Министерстве торговли и промышленности пересматривается законопроект Ф.В. Фомина. Уже в ноябре 1905 г. совет министров приступает к обсуждению обоих проектов. В ходе этого обсуждения из проекта Министерства юстиции об обществах и союзах и проекта Министерства торговли и промышленности были исключены некоторые демократические положения, и оба эти проекта были объединены. Данное объединение носило механический характер, что нашло отражение и в структуре закона. 10 января 1906 г. законопроект был окончательно одобрен советом министров и под названием "Временные правила об обществах и союзах" передан в Государственный совет. При обсуждении проекта в Государственном совете был изъят ряд демократических элементов. Наиболее оживленную дискуссию вызвал вопрос о том, каким органам правительственной власти должен быть представлен контроль за образованием и деятельностью обществ. При обсуждении этого вопроса сложились два мнения. Согласно первому, "рассмотрение дел о воспрещении или закрытии обществ следует отнести к ведению судебных установлений, ибо только при таком условии могут быть в надлежащей степени обеспечены справедливость и беспристрастность принимаемых мер, а также и интересы, как государства, так и общества и частных лиц". Административный порядок мог быть применен только в случаях, строго оговоренных в законе. Согласно второму мнению, "общества, не пользующиеся правами юридических лиц и не обязанные иметь писаный устав, могут возникать лишь при неимении к сему препятствий со стороны административной власти, от которой должно зависеть также и закрытие означенных обществ. В отношении же обществ, получающих права от юридического лица, признается возможным установить регистрацию их возникновения судом на основании представляемого ими устава, а также закрытие их по одним только судебным определениям".

Кроме того, в ходе обсуждения вышеизложенных мнений, Государственный совет заменил судебный порядок регистрации и закрытия обществ административным.

В соответствии с Правилами, в каждой губернии и градоначальстве создавались особые органы - "губернские городские по делам об обществах присутствия". На них было возложено открытие, регистрация и закрытие обществ.

Делопроизводство губернских по делам об обществах присутствий поручалось их канцелярии или канцелярии губернского правления, городских по делам об обществах присутствий - канцелярии градоначальника или военного губернатора.

Закон требовал обязательного различия безуставных обществ, не пользующихся правами юридических лиц, и обществ, действующих на основании своих уставов. Безуставные общества обязаны были направить свои заявления об учреждении губернатору или градоначальнику той губернии или градоначальства, в пределах которой общество предполагало проявить свою деятельность. В заявлении должны были указываться: цель общества, имена, отчества, фамилии, звания и места жительства его учредителей, район его действий, порядок избрания правления, порядок вступления и выбывания членов. На основании ст. 17 Правил, если в течение двух недель со дня получения такого заявления в присутственном месте, учредителям общества не сообщалось об отказе в легализации их ассоциации, последняя могла законно приступить к своей деятельности. Губернатор не мог при этом единолично отказать в утверждении обществу.

Еще более явственно концессионный порядок проявлялся в статьях закона, регламентирующих порядок возникновения обществ, пользующихся правами юридических лиц. Только эти общества имели право владеть и приобретать движимое и недвижимое имущество, вступать в обязательства, выступать в судах в качестве истцов и ответчиков. Данные общества действовали на основании устава. Согласно действующему законодательству, была выработана общая схема проекта устава общества.

Разумеется, назвать все эти объединения саморегулируемыми организациями в нынешнем понимании этого слова нельзя. Как правило, они лишь отдельными гранями затрагивали работу тех или иных профессиональных сфер жизни. Однако нельзя недооценивать их вклад, органичный и весомый, в развитие гражданского общества в России.

Использованная литература:

Бредли Д. Общественные организации и развитие гражданского общества в дореволюционной России // Общественные науки и современность. - 1994. - N 5.

Мельников В.П. Гражданское общество в России в историческом ракурсе (1890-1930) // Гражданское общество. - М., 1993.

Степанский А.Д. Общественные организации России // Открытая политика. - 1995. - N 5. Филиппов Н.Г. Научно-технические общества России (1866-1917 гг.): Учеб. Пособие. - М., 1975.

Ямпольская Ц.А. О понятии общественной организации в СССР // Вопросы теории и истории общественных организаций: Сб. ст. - М.: Наука, 1972.

Ю. Квитко,

Т. Бронникова

"Саморегулирование & Бизнес", N 9, сентябрь 2013 г.