Интервью с Е.Л. Писаревским, заместителем руководителя Федерального агентства по туризму ("Законодательство", N 7, июль 2013 г.)

Интервью с Е.Л. Писаревским, заместителем руководителя Федерального агентства по туризму

Евгений Леонидович, охарактеризуйте, пожалуйста, основные изменения, внесенные в 2012 г. в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации".

Наиболее важные изменения коснулись института финансового обеспечения деятельности туроператоров; необходимости создания объединения туроператоров в сфере выездного туризма для оказания экстренной помощи туристам; формирования компенсационного фонда объединения туроператоров в сфере выездного туризма; возможности страховщиков предъявлять регрессное требование к учредителям, руководителю, членам органов управления туроператора при их противоправных действиях; введения административной ответственности за нарушение законодательства о туристской деятельности.

Начну с вопроса о финансовом обеспечении деятельности туроператоров. Механизм страхования гражданской ответственности туроператоров положительно зарекомендовал себя в сфере туризма. Вместе с тем механизм финансового обеспечения оказался недостаточно эффективным, что выяснилось при наступлении неплатежеспособности крупных российских туроператоров. Так, в результате банкротства компаний "Капитал-тур", "Ланта-тур" и др. в 2010-2012 гг. пострадали экономические интересы тысяч российских туристов, которым не были возвращены их деньги за несостоявшиеся поездки. Многие наши граждане оказались в положении заложников в иностранных отелях, которые требовали от туристов повторной оплаты проживания, так как не получили соответствующие средства от российских туроператоров-банкротов. Практика показала, что для крупных компаний недостаточно законодательно установленных финансовых гарантий в размере 100 млн. руб. Все это создало в обществе социальную напряженность, выразившуюся в негативной оценке реализованных органами государственной власти мер защиты российских туристов.

В результате в отечественном законодательстве о туристской деятельности произошли изменения, которые были направлены на увязывание финансового обеспечения туроператоров с реальным оборотом денежных средств, полученных ими от реализации туристского продукта. Это означает, что каждый договор, который заключается туристом напрямую с туроператором либо через турагента, должен быть обеспечен финансовой гарантией. И если компания имеет доход более 250 млн. руб., то сумма финансовой гарантии должна составлять 12% от объема денежных средств, полученных туроператором от реализации туристского продукта в сфере выездного туризма. Для остальных компаний эта сумма равна 30 млн. руб.

Важным новшеством стало и появление объединения туроператоров в сфере выездного туризма - это ассоциация "Турпомощь", созданная в ноябре 2012 г. Члены этой организации ежегодно обслуживают около 14 млн. туристских поездок россиян за рубеж. Объединение призвано оказывать экстренную помощь российским туристам за рубежом за счет средств компенсационного фонда.

В компенсационном фонде будут аккумулироваться значительные финансовые средства. Планируется размещать их в российских банковских учреждениях, а также инвестировать в объекты, определяемые Правительством РФ. Исходя из реальных оборотов российских туроператоров в сфере выездного туризма ежегодный объем этих средств должен составить не менее 1 млрд. руб. Причем в первый год функционирования фонда в него должно поступить не менее 220 млн. руб. (100 000 руб. от каждого туроператора).

По настоянию страхового сообщества и при поддержке Ростуризма в Федеральном законе "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации" появилось положение о регрессном требовании страховщика к туроператору в размере выплаченного страхового возмещения. Предъявление регрессного требования со стороны страховщика возможно и к учредителям должника, его руководителю, членам органов управления туроператоров, если неисполнение или ненадлежащее исполнение таким туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта вызвано умышленными противоправными действиями учредителей должника, его руководителя, членов органов управления.

Евгений Леонидович, как Вы оцениваете предлагаемую в настоящее время поправку к обозначенному закону, отменяющую минимальный размер взноса в компенсационный фонд? В каких случаях можно будет прибегать к помощи компенсационного фонда?

В настоящее время рабочей группой Ростуризма совместно с Министерством культуры РФ и участниками рынка разрабатывается проект правил, которые закрепят порядок и условия оказания экстренной помощи туристам за счет средств компенсационного фонда.

Механизм будет запускаться в тех случаях, когда туроператор неплатежеспособен, не выполняет свои обязательства по отношению к клиентам, которые уже находятся на отдыхе за границей (например, отель требует от туристов повторной оплаты (как это часто бывало) либо отказывается заселять их; авиаперевозчик не принимает туристов на борт, так как туроператор не оплатил билеты, и т.д.). В подобных ситуациях туристу необходимо будет обратиться в объединение и заявить о своей проблеме. Если подтвердится, что человек действительно нуждается в помощи, средства из фонда будут выделены.

Однако в правилах использования компенсационного фонда будет проведена четкая граница между случаями, когда у туриста возникли проблемы по причинам, зависящим от туроператора, и иными ситуациями. К примеру, если люди, поехав на отдых за границу, оказались в зоне стихийных бедствий, экстренной эвакуацией должны заниматься российские власти, в частности МИД, МЧС и другие ведомства. На туроператоров нельзя перекладывать решение всех проблем, возникающих у российских граждан за границей.

Повлияет ли на обеспечение прав туристов вступление в силу положения ст. 14.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающего административную ответственность юридических лиц, в данном случае туроператоров, за нарушение законодательства о туристской деятельности?

Для нас появление данного состава административного правонарушения - безусловно, значимое событие. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" содержит общую бланкетную норму об ответственности за нарушение законодательства о туристской деятельности. Однако специальных норм об административно-правовой и уголовной ответственности за нарушение правил осуществления туристской деятельности в законодательстве не было.

Вместе с тем правоприменительная практика настоятельно свидетельствовала о необходимости введения санкций за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма, несоблюдение предпринимателями требований и условий осуществления туристской деятельности, в том числе порядка предоставления туроператорами сведений в Единый федеральный реестр туроператоров. И статья 14.51 КоАП РФ, несомненно, призвана выступить в роли обеспечительного механизма в отношении действия норм права и их соблюдения всеми участниками рассматриваемых правоотношений.

Что касается конкретного содержания этой нормы, то первая ее часть предусматривает ответственность туроператоров за нарушение порядка предоставления сведений о включении в Единый федеральный реестр туроператоров.

Вторая часть касается ответственности туроператора за нарушение установленного законодательством порядка определения размера финансового обеспечения при осуществлении туристской деятельности.

Третья часть нормы определяет ответственность за нарушение требований законодательства о туристской деятельности в части деятельности объединения туроператоров в сфере выездного туризма.

Причем административные санкции определяет не только сама ст. 14.51 КоАП РФ, они также могут стать результатом комплексного применения норм Кодекса, ведь благодаря появлению указанной статьи удается использовать весь инструментарий КоАП РФ, в том числе и приостановление деятельности вплоть до дисквалификации руководителей туроператоров, которые систематически нарушают закон.

В настоящее время каждое ведомство стремится внедрять и развивать в своей деятельности информационные технологии. Последние изменения Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", несомненно, подтверждают этот тезис. Возникают ли какие-то проблемы с внедрением информационных технологий в части использования электронных документов, ведения реестра на электронных носителях, обеспечения совместимости этого реестра с федеральными информационными системами?

Для нас очевидно, что правовое регулирование в современном обществе невозможно без использования современных информационных технологий.

Изменения Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" предполагают, что Единый федеральный реестр туроператоров становится государственной автоматизированной информационной системой. Соответственно, к нему теперь предъявляются те же требования, что и к государственным информационным ресурсам, в связи с чем Ростуризму предстоит огромная работа, направленная на совершенствование реестра.

Я думаю, что объединение туроператоров также будет обладать необходимой информационной системой. Важно, в частности, знать объем денежных средств туроператоров и контролировать их отчетность. Также остро стоит вопрос об учете туристов, которые находятся за границей, на случай оказания им экстренной помощи.

Использование информационных технологий в данной сфере принесет пользу прежде всего российским гражданам, финансовая и правовая защищенность которых благодаря этим нововведениям значительно повысится. Независимо от того, где человек путешествует - в России или за рубежом, он будет знать, куда обратиться в сложной ситуации, и будет уверен, что ему окажут помощь.

Евгений Леонидович, какие наблюдаются тенденции в совершенствовании законодательства в туристской сфере в контексте интеграции с нормами международного права?

Прежде всего хочу отметить нашу работу в международных правительственных организациях. Федеральное агентство по туризму является одним из самых активных участников рабочей группы Всемирной туристской организации (ЮНВТО), в настоящий момент готовящей конвенцию о защите прав туриста. Документ будет готов в 2013 г., ожидается, что его ратифицируют 32 государства, в том числе наша страна. Присоединение к этой конвенции будет означать, что Российская Федерация станет частью глобального туристского пространства с универсальным наднациональным механизмом защиты прав и свобод граждан, путешествующих по странам - участницам данной конвенции. Каждый российский гражданин сможет заключить договор о туристских услугах не только с российскими, но и с другими туроператорами из стран - участниц этой конвенции, при этом на туриста будут распространяться и национальный, и наднациональный режимы, что гарантирует защиту его финансовых средств и обеспечение его безопасности.

Другим фактором, влияющим на состояние законодательства в сфере туризма, является вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО).

После получения Россией статуса члена ВТО на нее начнут распространяться десятки документов этой организации - как международные соглашения, так и локальные документы органов ВТО. Российские государственные и муниципальные органы власти будут обязаны публиковать все документы, каким-либо образом затрагивающие оказание услуг в сфере туризма. Нормативно-правовые документы ВТО станут частью международных соглашений России. В отношении туристских услуг должны действовать два принципа: во-первых, принцип национального режима (когда на иностранных субъектов распространяются те же правила, что и на российских); во-вторых, принцип наиболее благоприятствуемой нации (он означает, что если Россия предоставит благоприятный правовой режим иностранным лицам из одного государства - члена ВТО, то такой режим должен автоматически действовать и для лиц из любого другого государства - члена ВТО).

Вступая в ВТО, Россия принимает на себя обязательство допустить иностранных юридических или физических лиц из государств - членов ВТО к оказанию туристских услуг на своей территории. Российские субъекты, в свою очередь, получат право выходить на иностранные рынки услуг в сфере туризма с учетом тех обязательств, которые взяли на себя соответствующие члены ВТО.

В перечне обязательств России в качестве члена ВТО зафиксированы меры "горизонтального" характера, распространяющиеся на все секторы услуг, включая сферу туризма. "Горизонтальные" обязательства касаются субсидий и иных форм государственной поддержки; сделок с землей; участия в приватизации и компаниях, подлежащих приватизации; типов коммерческого присутствия в России; услуг общего пользования; коренных малочисленных народов и малочисленных этнических групп; соглашений о разделе продукции в отношении добычи, разработки и производства минерального сырья; присутствия в России физических лиц.

В части субсидий и иных форм государственной поддержки Россия оставила за собой право оказывать поддержку отечественному туристскому сектору, в том числе в форме субсидий, выделяемых в рамках федеральных целевых программ.

В отношении сделок с землей зафиксированы запрет иностранной собственности на сельскохозяйственные земли и земли приграничных территорий, а также возможность ограничения собственности в отношении других типов земель. Данное ограничение в сфере туристской деятельности имеет значение прежде всего для иностранных гостиничных сетей.

Установлена возможность ограничения участия иностранных лиц в приватизации.

Сохраняется государственная монополия на услуги общего пользования.

Предусмотрена возможность предоставления российским юридическим лицам преимущественного права на участие в реализации соглашения о разделе продукции.

Сохраняется ограничение на въезд иностранных физических лиц (за исключением переводов работников внутри фирм и деловых посетителей).

В отношении оказания услуг в форме коммерческого присутствия для иностранных туроператоров, турагентов и экскурсоводов будут действовать лишь несколько ограничений:

- коммерческое присутствие допускается только в форме юридического лица Российской Федерации, являющегося коммерческой организацией;

- иностранный участник коммерческой организации с иностранным участием должен быть юридическим лицом с опытом оказания услуг туроператора в стране своего места нахождения на протяжении не менее пяти лет;

- для целей оказания услуг туроператоров в сфере выездного и въездного туризма общее иностранное участие в уставном капитале (голосующих акциях) может быть ограничено 49% (это ограничение через семь лет после даты присоединения России к ВТО будет устранено). Следует отметить, что в данном случае зафиксирована лишь возможность, но не обязательное требование;

- доля иностранного участия в уставном капитале, превышающая 49%, не может рассматриваться в качестве основания для прекращения деятельности и (или) деинвестирования юридических лиц Российской Федерации, получивших лицензии на оказание туристских услуг и услуг, связанных с путешествиями, выданных до даты введения такого ограничения. Поскольку лицензирование туристской деятельности в России было отменено, это положение следует относить к лицам, внесенным в Единый федеральный реестр туроператоров;

- физические лица, оказывающие услуги гидов (гидов-переводчиков), должны быть гражданами Российской Федерации.

В отношении услуг туроператоров, турагентов и экскурсоводов, оказываемых в форме физического присутствия, Россия не принимает на себя никаких обязательств, за исключением указанных.

Как повлияет на туристскую отрасль присоединение России к ВТО?

Последствия для отечественной отрасли туризма в целом оцениваются довольно сдержанно. Российские туроператоры не ожидают резкого увеличения количества иностранных турфирм: иностранное юридическое лицо и до вступления России в ВТО могло быть представлено на российском туристском рынке. Зато прогнозируется рост присутствия зарубежных гостиничных сетей, что приведет к конкуренции и будет способствовать активизации въездного туризма.

Следует ожидать, что вступление в ВТО позволит иностранным авиакомпаниям выйти на российский рынок, что тоже положительно скажется на конкурентной среде в области перевозок.

Евгений Леонидович, большое спасибо, что ответили на наши вопросы!

"Законодательство", N 7, июль 2013 г.