Центральный банк как мегарегулятор (А. Саркисянц, "Бухгалтерия и банки", N 9, сентябрь 2013 г.)

Центральный банк как мегарегулятор

В мире полным ходом идёт глобальная реформа институтов финансового регулирования. Реорганизация органов надзора прошла в последние годы в США, Франции, Швеции, Германии, Бельгии, Великобритании, Ирландии и других странах. В настоящее время идёт она и в России. Несмотря на то что пока последствия реформы представляются далеко не очевидными, нельзя отрицать, что происходит смена институциональной парадигмы финансового регулирования.

Основные отличия и направления реформ

Два основных направления

Во всём мире реформа институтов надзора проходит по двум направлениям. Первое подразумевает укрепление позиций центрального банка. Одни страны, включая Сингапур и Саудовскую Аравию, предпочли создавать интегрированный надзор за финансовым сектором не на базе отдельного органа надзора, а в рамках центрального банка. Со временем стало ясно, что выполнение центральным банком функций мегарегулятора становится новым стандартом регулирования. Изучив ошибки кризиса 2007-2009 годов, заметное число стран перераспределило полномочия среди национальных регуляторов. Консолидация регулирования и надзора на базе центрального банка произошла в Великобритании, Чехии, Ирландии, Словакии и Литве. В Бельгии, Франции, Германии, США, Португалии, Греции центральный банк получил дополнительные полномочия для реализации макропруденциальной политики.

Можно назвать по меньшей мере три причины нарастающих в мире преобразований. Во-первых, центральный банк несёт ответственность за макроэкономическую стабильность (устойчивый сбалансированный экономический рост и стабильность цен), что делает его очевидным претендентом на интегрированный надзор и макропруденциальное регулирование. Во-вторых, централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий между органом надзора и кредитором последней инстанции, что критично в периоды финансовых потрясений. В-третьих, надзирать за рыночными игроками наиболее эффективно будет тот, кто обеспечивает их финансовую поддержку в экстремальных условиях, т.е. кредитор последней инстанции.

Примечателен пример Великобритании - родины концепции интегрированного надзора за финансовым сектором. В прошлом году правительство Соединённого Королевства решило вернуть надзор за финансовыми посредниками в лоно Банка Англии. Власти признали, что отделение органа надзора от кредитора последней инстанции было ошибкой: первый не обладал ни глубиной понимания, ни инструментами поддержки банков в трудные периоды. После возврата полномочий Банк Англии учредил две автономные дочерние структуры: управление пруденциального надзора и управление финансового поведения для контроля за соблюдением прав клиентов.

Второе направление реформы институтов надзора состоит в формализации взаимодействия между ведомствами для обеспечения финансовой стабильности. В США власти учредили совет по мониторингу за финансовой стабильностью, куда под началом казначейства США вошли финансовые ведомства для контроля над системообразующими участниками рынка. В Банке Англии наряду с комитетом по денежно-кредитной политике создан специальный комитет по финансовой политике, ответственный за макропруденциальные задачи. Комитет по финансовой политике действует в Национальном банке Бельгии, Резервном банке Южной Африки, Центральном банке Шри-Ланки, Банке Уганды. Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций действует в составе Национального банка Казахстана.

Европа пошла по пути построения панъевропейских надстроек над регуляторами, что выразилось в открытии Европейского совета по мониторингу системных рисков. Кроме того, большинство стран Европы предполагают создать национальные межведомственные органы, которые отвечали бы за системную стабильность. Во Франции - Совет по финансовому регулированию и системному риску, в Греции - Совет по системной стабильности, в Венгрии - Совет по финансовой стабильности и т.д. В задачи упомянутых органов входит, как правило, идентификация системных рисков, управление финансовыми дисбалансами, содействие рыночной дисциплине и т.д.

Государство и центральный банк

Центральные банки разных стран так или иначе зависят от государства. Некоторые центральные банки были сразу образованы в качестве государственных (в Германии и России), другие создавались как акционерные, а затем национализировались (в Великобритании, Франции). Есть центробанки, 100% капитала которых принадлежит государству, как, например, в Великобритании, Германии, Франции, России, Дании и Нидерландах. Есть акционерные: например, в США 100% капитала федеральных резервных банков находится в собственности банков - членов ФРС, в Италии 100% капитала ЦБ принадлежит банкам и страховым компаниям. В то же время в Японии 55% центробанка находится в собственности государства и 45% - частных лиц, в Швейцарии - 57% - в собственности кантонов и 43% - частных лиц.

Однако в подавляющем большинстве стран центральные банки по сути являются государственными, даже в тех случаях, когда формально не принадлежат государству. Речь идёт, прежде всего, о Швейцарском национальном банке, Банке Японии и Национальном банке Бельгии. Доля собственности государства в капитале того или иного ЦБ является важным фактором и определяет его место в экономике страны.

В целом наиболее независимыми от государства являются ФРС США и Немецкий федеральный банк, несмотря на то что в США капитал федеральных резервных банков принадлежит банкам - членам ФРС, а в Германии - государству. А, например, Центральный банк Италии, хотя и находится в собственности банков и страховых компаний, является более зависимым от государственных органов.

Во многом определяющим независимость фактором является процедура назначения руководства банка. В некоторых странах руководящие органы избираются из предложенных правительством кандидатур или назначаются правительством. К ним относятся Великобритания, Германия, Франция, Россия, Швейцария, Япония, Австрия и Дания. В Италии же президент центробанка назначается советом управляющих банка, куда не входят политики страны, получает одобрение совета министров, а затем утверждается президентом. А в Нидерландах решение о назначении принимает совет министров из кандидатур, предложенных самим центробанком.

Следующим моментом является то, насколько полно и чётко в законодательстве определены цели и задачи банка. От этого зависят свобода деятельности банка и его полномочия. В Австрии, Дании, Франции, Германии, Швейцарии и Японии основные цели и сфера деятельности отражены в конституции или подробно изложены в законах о центральном банке и банковской деятельности. Например, в Германии цели и сферы деятельности центрального банка определены конституцией. В ней формулируется основная задача Немецкого федерального банка - обеспечение стабильности национальной валюты (конечно, до введения евро). Кроме того, законом о Немецком федеральном банке 1957 года перед ним поставлены следующие основные задачи: регулирование денежного обращения и кредитного обеспечения экономики, осуществление платёжного оборота. Причём в законе подчёркивается, что банк поддерживает экономическую политику правительства лишь в той мере, в какой она не противоречит сохранению покупательной силы денег. В США, Швеции и Италии законодательно задачи центробанка сформулированы лишь в общих чертах. Банк Англии представляет собой исключение, так как его задачи не зафиксированы ни в законодательном порядке, ни предписаниями казначейства. Эти задачи основаны на национальных традициях в этой области.

Важнейшим фактором независимости ЦБ является законодательно установленное право госорганов на их вмешательство в денежно-кредитную политику. Наиболее зависимы в этом плане центробанки Франции и Италии. Правительство этих стран на законодательном уровне определяет направления денежно-кредитной политики, а центробанк является лишь консультантом и обязан выполнять решения правительства. В таких странах, как Великобритания, Нидерланды, Швеция и Япония, законом предусмотрена возможность государства вмешиваться в политику ЦБ. В Австрии и Дании не предусмотрено вмешательство государства в денежно-кредитную политику, но центробанк должен координировать свою политику с экономической политикой правительства. И наконец, ЦБ Германии и Швейцарии являются наиболее независимыми от государства. В законодательстве этих стран отсутствует право государства на вмешательство в денежно-кредитную политику центробанка. Кроме того, в отличие от ФРС США Немецкий федеральный банк не отчитывается перед парламентом.

Независимо от того, принадлежит капитал ЦБ правительству или нет, между ними должно быть налажено чёткое взаимодействие в проведении экономической политики. Правительство должно быть заинтересовано в надёжности банка, так как он играет огромную роль в реализации экономической политики. В целом любой ЦБ выполняет схожий набор функций с зарубежными коллегами: осуществление эмиссии банкнот, проведение денежно-кредитной политики, валютной политики, рефинансирование кредитных организаций, регулирование их деятельности (осуществление банковского надзора), выполнение функций агента правительства и многое другое. Центробанки осуществляют руководство всей кредитной системой страны.

Степень независимости и информационная открытость

Основным способом описания уровня независимости ЦБ являются так называемые индексы независимости, которые позволяют сравнивать в этом плане органы денежно-кредитного регулирования различных стран. С середины 1990-х годов большое распространение получили индекс Цукермана, GMT-индекс*(1) и индекс Эйффингера-Шалинга. Индекс Цукермана включает 16 переменных, отвечающих за определённые критерии независимости, объединённые в четыре группы: кадровая автономия, разработка денежно-кредитной политики, её цели и ограничения на финансирование государственного бюджета. Каждая из 16 переменных может принимать значение от нуля (минимальный уровень независимости ЦБ) до единицы (максимальный уровень независимости). GMT-индекс включает две компоненты, отражающие политическую и экономическую независимость центрального банка. Индекс Эйффингера-Шалинга учитывает три фактора: независимость в определении ЦБ денежно-кредитной политики, присутствие представителей правительства в органах управления центральным банком и доля членов органов управления ЦБ, назначаемых правительством. Данный индекс принимает целочисленные значения от 1 до 5 в зависимости от того, сколько условий выполняется.

Политическая независимость ЦБ в наибольшей степени определяется законодательным регулированием процесса назначения руководства центробанка. В развивающихся странах, в отличие от развитых, правительство часто вмешивается в выбор руководства центрального банка и стремится сократить срок, на который оно назначается. В этих странах правительство, как правило, представлено в правлении банка, банк же имеет ограниченную правовую защиту в случае конфликта с правительством. Что касается экономической независимости ЦБ, то в развивающихся странах правительства, как правило, имеют возможность автоматически получать кредиты ЦБ, причём, когда такой кредит доступен правительству, процентная ставка, установленная центробанком, часто отличается от рыночной. Многим центральным банкам в развивающихся странах позволено действовать на первичном рынке государственных ценных бумаг. Кроме того, большинство центробанков свободно устанавливают процентные ставки, и, за исключением развитых стран, большинство их сохраняют ведущую роль в банковском надзоре.

Наибольшей независимостью (как политической, так и экономической) обладают центробанки Европы. В группе стран с развивающимися рынками наименьшая общая независимость на Ближнем Востоке, в Центральной Азии, Тихоокеанском регионе и в странах южнее Сахары. При этом за последние два десятилетия среднее значение независимости ЦБ в мире значительно увеличилось. Для всех групп стран можно наблюдать увеличение как экономической, так и политической составляющей, хотя экономическая независимость ЦБ встречается значительно чаще, чем политическая.

За указанный период в группе стран с развивающимися рынками общая независимость увеличилась более чем в два раза и превзошла показатель независимости, характерный для развитых стран в начале 1990-х годов. Политическая независимость ЦБ в развивающихся странах улучшилась незначительно и продолжает оставаться низкой - намного ниже, чем в странах с развивающимися рынками и в развитых странах. Напротив, экономическая независимость ЦБ в развивающихся странах за этот период увеличилась значительно.

Наряду с независимостью важной характеристикой проводимой ЦБ политики является так называемая прозрачность, или транспарентность, под которой, как правило, понимается степень раскрытия и достаточности информации, обнародуемой ЦБ, на основе которой экономические агенты формируют свои поведение и ожидания. Транспарентность денежно-кредитной политики в первую очередь необходима для повышения ответственности центробанка перед обществом. Все экономические агенты должны быть уверены в том, что власти проводят именно ту политику, которая соответствует национальным интересам. Органам денежно-кредитного регулирования необходимо не только раскрывать информацию, но и объяснять свои цели и свои решения.

В то же время транспарентность политики центробанка далеко не всегда признавалась необходимой. Ещё два десятилетия назад деятельность денежных властей окружала строжайшая секретность. Сегодня ситуация заметно изменилась. Информационная открытость стала неотъемлемой нормой деятельности центральных банков развитых стран. Весомый вклад в развитие и распространение высоких стандартов информационной политики центробанков внёс МВФ. В 2000 годах фонд принял кодекс надлежащей практики по обеспечению транспарентности в денежно-кредитной политике. В частности, МВФ призывает центральные банки раскрывать всем заинтересованным лицам цели своей деятельности, её правовые, институциональные и экономические основы, принципиальные решения и их обоснования, данные и информацию, связанные с денежно-кредитной политикой и банковским регулированием, в полном объёме, в доступной форме и на своевременной основе.

Недавно Банк Англии провёл опрос центробанков на предмет определения уровня их транспарентности и независимости, в ходе которого 33 ЦБ были разделены на две группы. В первую вошли 20 банков развитых стран Запада, во вторую - 13 банков стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). По результатам опроса каждому банку присваивались рейтинги независимости и транспарентности. По данным опроса, если центральные банки развитых стран разделить на две группы (с рейтингом независимости выше и ниже 80%), то у первой группы рейтинг транспарентности составит всего 67,7%, а у второй - 73,3%. Кроме того, центробанки стран ЦВЕ в среднем обладают меньшей транспарентностью, чем их западные соседи (индекс транспарентности 53,5 и 70,3% соответственно), хотя располагают практически тем же уровнем независимости (77,4 и 76,5%). Страны ЦВЕ успешно пользуются традиционными методами коммуникации с общественностью и рынками путём публикации оценок и исследований, но сильно отстают в использовании современных методов, таких как публикация и разъяснение прогнозов. Таким образом, повышение транспарентности политики ЦБ является самостоятельной задачей, которая, по всей видимости, должна решаться совместно с задачей повышения уровня независимости ЦБ.

В денежно-кредитной политике различается несколько видов транспарентности: политическая, экономическая, процедурная, стратегическая и операционная. На основе этой классификации известными экономистами С. Эйффингером и П. Гераатс был построен индекс транспарентности центробанка, в котором каждый из видов транспарентности оценивается по трёхбалльной шкале и затем все результаты суммируются. Максимально возможное значение (15) соответствует наивысшей степени транспарентности.

Как и в случае с индексами независимости ЦБ, методы оценки индекса транспарентности в значительной мере субъективны. Кроме того, если индексы независимости всё-таки уже приобрели международное признание, то индексы транспарентности пока остаются фактически экспериментальными. В то же время это не означает низкой важности транспарентности, а скорее свидетельствует о сложности её измерения.

В настоящее время по степени транспарентности лидируют Западная Европа и Океания, а отстают Северная Африка и Южная Азия. В десятке стран с наиболее транспарентными денежными властями на первые места вышли Резервный банк Новой Зеландии, шведский Риксбанк и Банк Англии. В списке лучших также Чешская Республика, Филиппины и Венгрия. Банк России входит в группу с наименьшей информационной транспарентностью и находится в одном ряду с центральными банками Сальвадора, Бахрейна, Украины и Катара.

Отечественные особенности

В России законодательство*(2) предусматривает следующие формы подотчётности регулятора:

- годовой отчёт Банка России;

- ежегодный правовой акт "Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики";

- проверка Счётной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России;

- парламентские слушания о деятельности ЦБ РФ;

- доклады председателя Банка России о деятельности возглавляемого им ведомства при предоставлении годового отчёта и Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики.

Следует сказать, что в отношении инструментов раскрытия информации Банк России уступает лучшей практике зарубежных центральных банков, хотя постепенно повышает транспарентность своей деятельности. Рост информационной открытости происходит всего лишь по одному из направлений. Банк России публикует информационные материалы, которые регулярно подготавливают различные департаменты, а также текущую макроэкономическую и финансовую статистику. Остальные направления деятельности Банка России, и особенно то, что касается процесса принятия решений, практически не раскрываются. С недавнего времени ЦБ РФ начал сопровождать комментариями свои решения по поводу изменения процентных ставок, однако они всё ещё являются не слишком подробными и содержательными.

Статус Банка России обусловлен особенностями возложенных на него его функций. В рамках двухуровневой банковской системы Банк России играет роль банка для других кредитных организаций, а также осуществляет функции по реализации денежно-кредитной политики и совмещает функции регулятора и непосредственного участника банковского рынка и функции надзорной инстанции. Другими словами, ЦБ РФ сочетает признаки органа государственной власти, которые нужны ему для выполнения функций регулятора рынка и надзорной инстанции, а также функции кредитной (коммерческой) организации, которые нужны ему для осуществления операций на банковском рынке.

Место Банка России в системе органов государственной власти в конституционно-правовом плане определить однозначно не представляется возможным. Формально ЦБ РФ нельзя целиком отнести ни к одной из ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной), так как его подчинение каждой из них носит ограниченный характер. В Конституции прописаны его основные функции (денежная эмиссия, защита и обеспечение устойчивости рубля), а также порядок назначения и отстранения от должности его руководителя (Госдумой РФ по представлению Президента РФ). Указанные положения Конституции детализированы в Законе РФ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В частности, в этом законе закреплён принцип подотчётности ЦБ РФ федеральным представительным органам, а также созданы механизмы для взаимодействия и согласования принимаемых решений с Правительством РФ.

За всё время существования ЦБ РФ самые существенные изменения в его статусе произошли в 2002 году, когда вместо старой редакции Федерального закона от 02.12.90 N 394-1 была принята новая редакция от 10.07.02 N 86-ФЗ. В новой редакции были детально описаны механизмы парламентского контроля и контроля органов исполнительной власти над деятельностью ЦБ РФ через проверки, проводимые Счётной палатой, и через Национальный банковский совет (НБС). Именно в 2002 году Счётная палата была уполномочена проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки осуществляются в соответствии с решениями Госдумы РФ, принимаемыми только на основании предложений НБС. В 2002 году были серьёзно детализированы и полномочия НБС, который ранее только рассматривал некоторые документы, представленные советом директоров ЦБ РФ, однако не имел полномочий решать либо утверждать. То есть его реальное влияние на деятельность ЦБ РФ было минимальным, а круг вопросов, которые он мог рассматривать, также был определён очень нечётко.

Новая редакция предоставила НБС дополнительные полномочия по контролю за расходами ЦБ РФ, а также широкий перечень полномочий по рассмотрению вопросов совершенствования банковской системы, основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, участия Банка России в капиталах кредитных организаций, назначению главного аудитора Банка России и т.д. То есть государство получило некоторые рычаги воздействия на денежно-кредитную политику, проводимую ЦБ РФ, а также на его текущую хозяйственную деятельность. Тем не менее по сравнению с центральными банками западных стран ЦБ РФ по-прежнему имеет самый большой штат сотрудников.

В это же время изменился и порядок формирования НБС: если ранее большинство его членов назначалось парламентом, то после 2002 года - органами исполнительной власти. Согласно старой редакции закона совет состоял из 15 членов, из которых по два представителя назначались палатами Федерального Собрания РФ, по одному представителю - Президентом и Правительством РФ. Кроме того, в состав совета входили министры финансов и экономики РФ. Остальные члены НБС назначались Госдумой РФ по представлению председателя Банка России. Таким образом, Президент и Правительство РФ контролировали четырёх членов НБС (плюс председателя, назначаемого по представлению президента), а остальные члены назначались парламентом. После 2002 года ситуация изменилась. Число членов НБС сократилось до 12, из которых двое направляются Советом Федерации РФ из числа его членов, трое - Госдумой РФ из числа её депутатов, трое - Президентом РФ, трое - Правительством РФ. В состав НБС входит также председатель Банка России. Таким образом, вместе с председателем представители Президента и Правительства РФ в НБС составляют большинство.

От представительных органов к НБС перешло полномочие по утверждению главного аудитора ЦБ РФ. Ранее это полномочие согласно статье 93 старого закона принадлежало Думе. В 2008 году в связи с принятием Федерального закона от 25.12.08 N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" также был усилен контроль над служащими Банка России, занимающими руководящие посты. В частности, в 2008 году была детализирована статья 90 Федерального закона N 86-ФЗ, содержащая перечень ограничений и запретов, связанных с деятельностью служащих Банка России, занимающих должности, перечень которых утверждён советом директоров. При этом традиционные запреты на совмещение государственной службы с иными видами деятельности были значительно расширены. С этого же времени Банк России обязан раскрывать информацию о сделках, совершённых им на торгах фондовых бирж и (или) иных организаторов торговли на рынке ценных бумаг, в составе, порядке и в сроки, которые установлены советом директоров. Таким образом, единственным лицом, которое в настоящее время может осуществлять реальное влияние на деятельность ЦБ РФ, является только Президент РФ. Именно он принимает политическое решение о назначении или снятии с должности председателя ЦБ РФ, а также членов совета директоров Банка России. Даже в случае, если Госдума РФ откажется утвердить кандидатуру председателя ЦБ РФ, предложенную Президентом РФ, он может назначить его исполняющим обязанности председателя (в течение двух недель вплоть до последующего утверждения либо внесения президентом на рассмотрение парламента новой*(3) кандидатуры председателя ЦБ РФ)*(4). Кроме того, Президент РФ получает годовой отчёт Банка России и согласует проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год, который согласуется также и с Правительством РФ.

Таким образом, Госдума РФ, которой формально подотчётен Банк России, никаких самостоятельных политических решений в отношении его деятельности или руководства принять не может. В частности, у неё отсутствуют правовые возможности для снятия с должности председателя или членов совета директоров ЦБ РФ по собственной инициативе, а также возможности по влиянию на направление расходования средств ЦБ РФ, а также на денежно-кредитную политику. Расходы ЦБ РФ утверждаются НБС. При этом он сформирован таким образом, что из его 12 членов половина утверждается Президентом и Правительством РФ. Кроме того, в его состав входит председатель ЦБ РФ, также назначаемый по рекомендации Президента РФ. Это говорит о том, что у исполнительной власти в НБС всегда имеется большинство голосов. И даже если ежегодный отчёт ЦБ РФ или планируемые расходы ЦБ РФ депутатов не удовлетворяют, они не имеют каких-либо практических возможностей повлиять на ситуацию.

Таким образом, независимость ЦБ РФ стечением времени снижалась, что выражалось, в частности, в уменьшении срока полномочий председателя ЦБ РФ и совета директоров по сравнению со сроком полномочий Президента РФ и парламента, а также с усилением контроля со стороны исполнительной власти над деятельностью государственных служащих, занимающих руководящие должности в ЦБ РФ. Этот факт имеет отношение в первую очередь к борьбе с коррупцией, однако косвенным образом он влияет и на степень кадровой зависимости ЦБ РФ от исполнительной власти. Так, с 2007 года в законодательном порядке было запрещено председателю ЦБ РФ входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов и других органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности*(5).

В совокупности анализ норм, регламентирующих вопрос о степени независимости ЦБ РФ, позволяет оценить её как невысокую. Это касается как кадровой и хозяйственной независимости регулятора, так и политической независимости, а также независимости в вопросах денежно-кредитной политики. При этом можно утверждать, что степень влияния представительных органов на его деятельность за последние годы снизилась, а степень влияния исполнительной власти - выросла.

Независимость центробанка и макроэкономические параметры

За рубежом результаты ряда исследований свидетельствуют о существовании отрицательной связи между независимостью центрального банка и инфляцией, а также о том, что повышение независимости центральных банков не вызывает замедления экономического роста. В то же время изучение связи между независимостью ЦБ и макроэкономическими показателями значительно осложняется как трудностями измерения независимости, так и существованием проблемы эндогенности, т.е. ситуации, при которой независимость ЦБ влияет на макроэкономические показатели, а макроэкономические показатели в свою очередь влияют на степень независимости ЦБ. В подавляющем большинстве случаев исследователи абстрагируются от данной проблемы, так как с учётом низкого качества оценки уровня независимости построение сложных эконометрических моделей не представляется возможным.

Независимость и уровень инфляции

Одно из первых эмпирических исследований связи независимости ЦБ и инфляции было проведено в конце 1980-х (Р. Бейд и М. Паркин). Были использованы данные по 12 странам (Австралии, Бельгии, Канаде, Франции, Италии, Нидерландам, Швеции, Великобритании, Японии, США, Германии и Швейцарии) для измерения величины независимости центробанка. Степень влияния правительства на центробанк определялась его возможностью устанавливать зарплаты членам правления ЦБ, управлять бюджетом и распределять его прибыль. Степень политического влияния зависела от возможности правительства назначать членов правления центробанка, от присутствия членов правительства в правлении, а также от возможности определять конечные цели ЦБ. Далее странам присваивался индекс независимости ЦБ.

Авторы, построив парные регрессии инфляции и индекса независимости для 12 стран ОЭСР за 30 лет, пришли к выводу, что степень финансовой независимости центрального банка не была статистически значимым фактором инфляции. Однако политическая независимость представляла собой важный фактор инфляции, потому что у двух стран с самой высокой степенью политической независимости (Германия и Швейцария) уровень инфляции был значительно ниже, чем у других исследованных стран. Кроме того, не было найдено существенных различий в показателях инфляции среди стран с более низким значением независимости. Дальнейшие исследования с добавлением ещё четырёх стран (Дании, Новой Зеландии, Норвегии и Испании) подтвердили отрицательную связь между средним уровнем инфляции и степенью независимости центробанка.

В 1991 году был впервые применён GMT-индекс, которым было охвачено 18 стран за 40-летний период. Результат показал, что для периода в целом экономическая независимость была отрицательно связана с инфляцией. Статистически значимой связи между политической независимостью и инфляцией обнаружено не было. Разделив данные на четыре периода по 10 лет каждый, авторы исследования показали, что ни одна мера независимости не оказывала существенного влияния на инфляцию в первые два десятилетия (1950-1970 годы), в 1970-х годах обе меры независимости были существенными факторами инфляции, в то время как в 1980-х только мера экономической независимости была существенной. Это можно объяснить тем, что экономический индекс более точно отражает фактическую независимость, чем политический.

В 1993 году исследователи Алесина и Саммерс вычислили меру независимости центробанка, усреднив индексы, созданные всеми предыдущими авторами. Была обнаружена отрицательная корреляция между степенью независимости ЦБ и уровнем инфляции, а также установлено, что чем более зависим центробанк, тем большей оказывается дисперсия инфляции. Примерно в это же время впервые был применён индекс Цукермана, при этом одновременно были проведены опросы в исследованных центральных банках. Анализ по более чем 70 странам показал, что большая независимость ЦБ приводит к более низкой инфляции.

В 2006 году экономисты Карлстром и Фурст показали, что независимость действительно отрицательно коррелирована с инфляцией (период 1988-2000 годов), причём полученный коэффициент зависимости инфляции от независимости ЦБ достаточно точно совпал с коэффициентом, найденным предыдущими двумя авторами.

Наконец, экономисты Арноне, Лоран, Сегалотто и Соммер в своём исследовании 2007 года построили эконометрическую модель, которая связывает вероятность низкой инфляции, определённой как поддержание годовой инфляции на уровне ниже 10%, с различными факторами, влияющими на инфляционные процессы. Probit-модель оценена по 24 странам с развивающимися рынками за период с 1960 по 2004 год и включает такие факторы, как открытость рынка, инфляция в развитых странах, денежное предложение, глубина национального финансового рынка, валютный курс. Временные ряды независимости ЦБ были построены следующим образом. Сначала в каждой стране определялся год, в который произошли значительные законодательные изменения по отношению к национальным ЦБ. Затем использовалось упрощённое предположение о том, что независимость до данного года была такой же, как и в конце 1980-х годов, а независимость после переломного года приравнивалась к независимости 2003 года. При этом для оценки использовались данные, усреднённые по пятилетним периодам. Результаты подтвердили, что независимость ЦБ действительно помогает снизить уровень инфляции. В среднем увеличение независимости ЦБ от минимального до максимального уровня по выборке повышает вероятность достижения низкой инфляции примерно на 50%*(6). При этом для оценки независимости авторы использовали разные индексы, но получили при этом схожие выводы.

Резюмируя, можно сказать, что, с одной стороны, описанная модель не противоречит существованию отрицательной связи между независимостью ЦБ и инфляцией, а с другой - большие сомнения вызывает подобный подход к оценке эконометрической модели. В частности, в модель не включаются такие важные факторы инфляции, как экономический рост и денежное предложение, и, кроме того, изменяя шкалу измерения индекса, можно получить сильно различающиеся результаты.

Независимость и экономический рост

В последнее время экономисты также пытаются ответить на вопрос о том, достигается ли более низкий уровень инфляции за счёт снижения объёма производства, а также определить, используют ли зависимые банки кратковременную связь между инфляцией и безработицей, отражаемую кривой Филлипса, соглашаясь на более высокую инфляцию с целью обеспечить более высокий темп экономического роста. Исследователи пытаются также ответить на вопрос о том, как больший уровень независимости может приводить к замедлению экономического роста из-за ограничительной денежно-кредитной политики, так и достижение страной определённого уровня развития способно вызвать улучшение качества институтов, в том числе и повышение независимости центробанка.

В начале 1990-х годов авторы GMT-индекса не обнаружили статистически значимого влияния независимости центробанка на темпы роста реального ВВП. Также не обнаружили такой связи между средним экономическим ростом или дисперсией роста и уровнем независимости центрального банка Алесина и Саммерс. Была исследована также связь между независимостью центробанка и производительностью труда, для чего был проанализирован темп роста ВВП на душу населения в 16 странах ОЭСР в 1955-1990 годах. Результат показал положительную связь между независимостью центробанка и экономическим ростом. Более того, было обнаружено, что при базовом выпуске на душу населения с 1955 года увеличение на единицу индекса независимости центробанка означало увеличение темпа роста выпуска на 0,4%.

Независимость и бюджетный дефицит

Ряд исследований был проведён с целью проверки предположения о том, что независимый центральный банк может лучше противостоять попыткам правительства покрыть бюджетный дефицит с помощью денежной эмиссии. Если это так, то правительства, понимающие, что существуют ограничения на выпуск облигаций с целью финансирования бюджетного дефицита, могут ограничить расходы бюджета.

М. Паркин исследовал этот вопрос на примере описанных выше 12 стран в период с 1955 по 1983 год. Он нашёл подтверждение отрицательной связи между независимостью ЦБ и долгосрочным бюджетным дефицитом. В частности, бюджетные дефициты Швейцарии и Германии, стран с наивысшим уровнем независимости центробанка, в долгосрочном равновесии приблизительно равны нулю. Тем не менее другие страны, например Франция, в которых уровень независимости ЦБ был более низок, имели более значительные бюджетные дефициты. Это было объяснено тем, что когда правительство имеет возможность привлечения заимствований у центробанка, оно может проводить политику, приводящую к возникновению бюджетного дефицита, надеясь покрыть его с помощью эмиссии.

Экономисты Маскиандаро и Табеллини проанализировали бюджетные дефициты Австралии, Канады, Японии, Новой Зеландии и США за период с 1970 по 1985 год. Они показали, что Новая Зеландия, имевшая самый низкий уровень независимости центробанка среди указанных стран в этот период, характеризовалась также и самым большим бюджетным дефицитом.

Таким образом, большинство зарубежных исследований подтвердили наличие отрицательной связи между независимостью и инфляцией, а также между независимостью и бюджетным дефицитом и об отсутствии связи между независимостью и темпом роста ВВП. Анализ независимости центробанков России, стран СНГ и Восточной Европы (с использованием вышеописанных методик) показал, что независимость Банка России находится на среднем уровне по сравнению с другими рассмотренными центральными банками. При этом имеет место отрицательная связь между независимостью центробанка и инфляцией и не существует серьёзной статистической связи между независимостью и бюджетным дефицитом.

Иными словами, повышение независимости центробанка сопряжено с улучшением экономической ситуации в стране с точки зрения более медленного роста цен. Отсюда можно сделать вывод, что тренд снижения независимости Банка России создаёт препятствия для снижения инфляции в стране, которая до сих пор остаётся значительно более высокой, чем в странах с сопоставимым уровнем экономического развития. В настоящее время невысокий уровень независимости Банка России может быть использован властями страны для решения текущих проблем: в частности, решения Банка России о кредитовании кредитных организаций, о проведении операций на валютном рынке, а также об изменении процентной политики могут приниматься под влиянием исполнительной власти. И, несмотря на то что такие решения способны стабилизировать ситуацию в экономике в краткосрочном периоде, их эффективность с точки зрения долгосрочного экономического развития может оказаться незначительной. Кроме того, если фактическая независимость Банка России может сильно отличаться от законодательно установленной, то большая прозрачность денежно-кредитной политики при прочих равных условиях неизбежно повышает доверие к центробанку и способствует увеличению эффективности проводимой им политики.

Современная ситуация в России

Изменения с органами надзора в нашей стране связаны не столько с обеспечением финансовой стабильности, сколько с текущей политической ситуацией. В частности, до последнего момента не было органа, который нёс бы конечную ответственность за макрофинансовые, системные риски. Некоторое время на его роль претендовал Совет при Президенте РФ по развитию финансовых рынков (который пришёл на смену Госкомиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках). С начала его работы о деятельности совета, который собирается пару раз в год, почти ничего не известно. Более того, состав совета вызывает ряд вопросов: его сформировали из высокопоставленных чиновников, вплоть до министра МВД и главы ВАС РФ, однако ни один из представителей финансового сектора, ради которого орган задумывался, в совет не вошёл. Не вошли в него и представители АСВ, хотя на агентство ложится основное бремя оздоровления банков. Кроме работы над законодательством, признаков деятельности совета не видно, и маловероятно, что он способен отвечать за стабильность и, тем более, оперативно заниматься антикризисным менеджментом во времена кризисов.

Совет по финансовой стабильности или Совет по системным рискам мог бы быть работоспособен, если бы его администратором был Банк России. Другое изменение в отечественной регулятивной среде состояло в попытке создания частичного мегарегулирования путём поглощения Росстрахнадзора со стороны ФСФР России. С экономической точки зрения реорганизация не предполагала изменений в правилах надзора, зато фискальное ведомство перераспределило полномочия в свою пользу, а главой объединённой ФСФР России стал замминистра финансов.

В профессиональных кругах разделение ответственности за финансовое регулирование между двумя институтами (как правило, центробанком и управлением пруденциального надзора) получило название "модель двойного пика". Как показывает анализ международного опыта, двойной пик в долгосрочном периоде обладает неустойчивостью. В конечном счёте, он является промежуточной формой власти. В классическом виде модель двойного пика сохранилась только в маленьких странах с неразвитым финансовым рынком: на Ямайке, Маврикии и в Киргизии. В других странах произошло или создание межведомственной надстройки (Чили и Болгария), или дрейф в сторону единого регулятора (Боливия), или передача полномочий центробанку (Словакия).

В отличие от западных стран, где кризис привёл к усилению роли центробанков, в России наибольшие полномочия приобрёл Минфин России. Долгосрочные преимущества избранного подхода выглядят неоднозначно. Для фискального ведомства, отвечающего за налогово-бюджетную политику, финансовое регулирование не является профильной деятельностью. Это во многом объясняет, почему столь нужные законодательные решения в финансовом регулировании не принимались годами. Кроме того, пресловутого конфликта интересов избежать не удалось: тот же Минфин России для своих нужд проводит операции с банками и на рынке ценных бумаг. Укрепление позиций ведомства началось в 2004 году, когда под лозунгом административной реформы прошло разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций. Считалось, что фискальные власти будут придумывать правила игры в финансовом секторе, а Банк России и ФСФР России - их применять. Однако впоследствии эффективность разделения полномочий среди регуляторов стала выглядеть не столь очевидной.

В июле этого года Госдума РФ приняла в третьем окончательном чтении, а Президент РФ подписал закон о передаче Банку России полномочий по регулированию и контролю в сфере финансовых рынков. Документ предусматривает создание мегарегулятора с передачей ЦБ РФ ряда функций, которые выполняла ФСФР России. К этим функциям относятся, в частности, контроль за страховой деятельностью, кредитной кооперацией и микрофинансовой деятельностью, деятельностью товарных бирж, биржевых посредников и брокеров, а также надзор в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и иных полномочий. Таким образом, сфера регулирования Банка России расширяется и будет распространяться на все некредитные финансовые организации.

В ходе подготовки закона в него был внесён ряд поправок. В частности, был увеличен до пяти лет срок полномочий председателя ЦБ РФ и членов совета директоров, которые должны быть переизбраны после вступления закона в силу. Снимаются ограничения по срокам предоставления Банком России кредитов банкам. Кроме того, Банк России наделяется правом законодательной инициативы для внесения в Правительство РФ проектов законов и нормативных актов. При этом в Госдуму РФ такие законодательные инициативы будут вноситься от имени Президента либо Правительства РФ. Также ЦБ РФ будет утверждать стандарты бухгалтерского учёта и иметь полномочия по регистрации выпуска ценных бумаг как в отношении банков, так и в отношении некредитных финансовых организаций. Между тем за Правительством РФ сохраняется ряд полномочий, в частности связанных с обязательными видами страхования, где страховые компании выполняют агентские функции, а не собственно страховые. Кроме того, за Правительством РФ остаются полномочия в той части пенсионной системы, которая касается ПФР, а также исчисления и назначения пенсий.

По замыслу авторов реформы, мегарегулятор должен способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счёт снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков. Кроме того, предполагается, что это законно приведёт к снижению административной нагрузки на субъекты финансового рынка. В то же время расходы Банка России в связи с созданием на его базе мегарегулятора финансового рынка могут увеличиться, что приведёт, в свою очередь, к снижению прибыли.

Создание мегарегулятора повышает эффективность регулирования финансовых рынков, потому что если банк может работать и на фондовом рынке, и на рынке классических банковских услуг, то регулирование тоже должно быть таким же комплексным. Но если Россия будет продолжать платить за стабильность американской финансовой системы, то создание дополнительного института ничего не изменит. Кроме того, создание мегарегулятора не изменит характер государственного регулирования всей экономики, так как по сути это техническая мера, а не принципиальная.

В настоящее время мегарегуляторы в том или ином виде действуют более чем в 55 странах, при этом в 13 странах они созданы на базе центральных (национальных) банков.

А. Саркисянц,

к.э.н.

"Бухгалтерия и банки", N 9, сентябрь 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) По первым буквам фамилий разработавших его исследователей - Грилли, Маскиандаро и Табеллини.

*(2) Речь идёт главным образом о Федеральном законе от 10.07.01 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

*(3) Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз.

*(4) В то же время алгоритм действий на случай, если и другие кандидатуры в итоге окажутся несогласованными, в законодательстве отсутствует.

*(5) Федеральный закон от 02.03.07 N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы".

*(6) В рассматриваемой модели средняя независимость ЦБ в странах с развивающимися рынками повысилась с 0,3 до примерно 0,7 за последние два десятилетия, что означает среднее увеличение вероятности низкой инфляции примерно на 20%.