Комментарий к Федеральному закону от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (Т. Обухова, "Автономные учреждения: акты и комментарии для бухгалтера", N 5, 6, сентябрь-декабрь 2013 г.)

Комментарий к Федеральному закону от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 252-ФЗ) вступил в силу с 04.08.2013, за исключением отдельных положений.

Произведенные данным федеральным законом корректировки норм законодательства касаются:

- организации проведения финансового контроля со стороны контрольных органов и органов исполнительной власти, выполняющих функции учредителей в отношении государственных (муниципальных) учреждений;

- порядка формирования государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание

Общие положения об информации, которая должна отражаться в государственном (муниципальном) задании, а также о финансовом обеспечении выполнения такого задания установлены ст. 69.2 БК РФ. В эту статью Федеральным законом N 252-ФЗ внесены следующие дополнения:

- государственное (муниципальное) задание утверждается для оказания учреждением определенного объема государственных (муниципальных) услуг. Как установлено новым п. 3.1 ст. 69.2 БК РФ, государственные (муниципальные) задания разрабатываются в соответствии с ведомственными перечнями государственных (муниципальных) услуг и работ. Эти перечни формируются и ведутся согласно базовым (отраслевым) перечням государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденным федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности;

- порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, устанавливается Правительством РФ;

- порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов РФ, муниципальными учреждениями, устанавливается высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, местными администрациями муниципальных образований соответственно с соблюдением общих требований, предусмотренных Правительством РФ;

- порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством РФ.

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов.

Согласно новой редакции п. 4 ст. 69.2 БК РФ объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

По решению органа государственной власти, государственного органа (органа местного самоуправления), осуществляющих в соответствии с законодательством РФ функции и полномочия учредителей государственных (муниципальных) учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания используются нормативные затраты на выполнение работ.

Полномочия учредителя в части проведения мероприятий финансового контроля

В статье 158 БК РФ в качестве одного из бюджетных полномочий учредителя было указано осуществление ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности (п. 11). Федеральным законом N 252-ФЗ п. 11 ст. 158 БК РФ признан утратившим силу. Однако теперь в Бюджетный кодекс введена ст. 160.2-1 "Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита".

Согласно нормам этой статьи главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств осуществляет внутренний финансовый контроль, направленный:

на соблюдение внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по расходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета этим главным распорядителем бюджетных средств и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств;

на подготовку и организацию мер по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств осуществляют на основе функциональной независимости внутренний финансовый аудит в целях:

- оценки надежности внутреннего финансового контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности;

- подтверждения достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Минфином;

- подготовки предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.

Внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит осуществляются в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.

Виды государственного (муниципального) контроля и их характеристика

В результате внесения изменения в ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) контроль подразделяется на:

- внешний государственный (муниципальный) контроль;

- внутренний государственный (муниципальный) контроль;

- предварительный контроль;

- последующий контроль.

Ранее данная статья предусматривала осуществление государственного (муниципального) контроля в форме предварительного, текущего и последующего.

Ниже в форме таблицы приведем характеристики каждого из видов такого контроля.

Виды государственного (муниципального) контроля	Органы, осуществляющие контроль	Полномочия органов, осуществляющих контроль
Внешний государственный (муниципальный) контроль	Счетная палата РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 265 БК РФ)	К полномочиям данных органов согласно ст. 268.1 БК РФ относится: - проведение проверок, ревизий, обследований; - направление объектам контроля актов, заключений, представлений и (или) предписаний; - направление органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения, уведомлений о применении таких мер принуждения; - производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.
Внутренний государственный (муниципальный) контроль	Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций	В соответствии со ст. 269.2 БК РФ к полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля относятся: - проведение проверок, ревизий и обследований; - направление объектам контроля актов, заключений, представлений и (или) предписаний; - направление органами и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с БК РФ, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении таких мер принуждения; - производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном об административных правонарушениях.
	Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований)	Полномочиями данных органов являются (ст. 269.1 БК РФ): - контроль за непревышением суммы по операции над лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; - контроль за соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем бюджетных средств; - контроль за наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, подлежащего оплате за счет средств бюджета.
Предварительный контроль	Орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя учреждения, в соответствии с правовым актом, наделяющим его такими полномочиями	Данный вид контроля осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 265 БК РФ)
Последующий контроль		Данный вид контроля осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности (ст. 265 БК РФ)

Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля

Методы, которые используют проверяющие при проведении государственного (муниципального) контроля, указаны в ст. 267.1 БК РФ. Приведем их в таблице.

Методы государственного (муниципального) контроля

                                    |                                   |

/----------------------------------------------------------------\  /-------\

|                             Проверка                           |  |Ревизия|

\----------------------------------------------------------------/  \-------/

            |                         |                        |

/-----------------------\ /-------------------------\ /---------------------\

|Камеральная. В целях   | |Выездная. В целях        | |Встречная. В целях   |

|БК РФ под такой        | |БК РФ под такой          | |БК РФ под такой      |

|проверкой понимается   | |проверкой  понимается    | |проверкой  понимается|

|проверка, проводимая   | |проверка, проводимая     | |проверка, проводимая |

|по месту нахождения    | |по месту нахождения      | |в рамках выездных и  |

|органа (муниципального)| |объекта контроля, в ходе | |(или) камеральных    |

|финансового контроля   | |которых в том числе      | |проверок в целях     |

|на основании бюджетной | |определяется фактическое | |установления и (или  |

|(бухгалтерской)        | |соответствие совершенных | |подтверждения фактов,|

|отчетности и иных      | |операций данным бюджетной| |связанных с          |

|документов,            | |(бухгалтерской)          | |деятельностью объекта|

|представленных по его  | |отчетности и первичных   | |контроля             |

|запросу                | |документов               | |                     |

\-----------------------/ \-------------------------/ \---------------------/

При этом согласно ст. 267.1 БК РФ под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.

В свою очередь, под ревизией в целях БК РФ понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в контрольных действиях по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Бюджетные нарушения и применение бюджетных мер принуждения

Федеральным законом N 252-ФЗ в БК РФ была включена новая гл. 29 "Общие положения о бюджетных нарушения и применении бюджетных мер принуждения", которой определены:

- понятие бюджетного нарушения (ст. 306.1);

- бюджетные меры принуждения (ст. 306.2);

- полномочия финансовых органов и Федерального казначейства по применению бюджетных мер принуждения (ст. 306.3).

Согласно нормам ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В силу ст. 306.2 БК РФ автономные учреждения не поименованы в перечне лиц, в отношении которых могут быть применены бюджетные меры принуждения. Данные меры применяются к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета.

По нашему мнению, нарушение автономным учреждением норм законодательства РФ согласно положениям ст. 306.1 и 306.2 БК РФ сложно классифицировать как бюджетное нарушение. Но вполне возможно, что проверяющие по итогам проведения проверки деятельности автономных учреждений будут классифицировать выявленные нарушения как нецелевое использование бюджетных средств. Это один из видов бюджетного нарушения. Объясним почему. В соответствии со ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

Правовым основанием для предоставления автономному учреждению средств бюджета является соглашение, которое заключается между учредителем и учреждением. На выделение субсидий на иные цели и на выделение субсидий в рамках выполнения задания учреждения заключаются два отдельных соглашения. В соглашении на выделение субсидии на иные цели указывается направление расходования субсидии. То есть если средства целевой субсидии будут израсходованы не на цели ее получения, это нарушение подпадает под описание нецелевого использования бюджетных средств, приведенное в ст. 306.4 БК РФ. Что касается расходования субсидий, выделяемых учреждению на выполнение задания учредителя, то в соглашении о предоставлении учреждению таких средств их направление расходования не отражается. Постатейное распределение средств этих субсидий отражается в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, который утверждается учредителем. Значит, вполне вероятно, что если учреждение израсходовало средства на цели, не установленные в плане финансово-хозяйственной деятельности, и при этом задание учредителя не выполнено, проверяющими данный факт будет классифицирован как нецелевое использование бюджетных средств. Не соглашаясь с таким мнением контрольных органов, бюджетные учреждения станут обращаться в суд, который и будет определять правомерность позиции контролирующих органов.

Ответственность за совершение административных нарушений

Федеральный закон N 252-ФЗ внес изменения и в КоАП РФ, в частности:

- внесены поправки в ст. 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" - изменена трактовка данного понятия в соответствии с новыми положениями ст. 306.4;

- введена новая ст. 15.15.5, устанавливающая ответственность за нарушение условий предоставления субсидий;

- введена новая ст. 15.15.6, устанавливающая административную ответственность за нарушение порядка предоставления бюджетной отчетности.

Т. Обухова,

эксперт журнала "Автономные учреждения:

акты и комментарии для бухгалтера"

"Автономные учреждения: акты и комментарии для бухгалтера", N 5, 6, сентябрь-декабрь 2013 г.