Деятельность по добыче полезных ископаемых на континентальном шельфе: ряд нерешенных проблем (Е.Е. Великова, "Налоговая политика и практика", N 8, август 2013 г.)

Деятельность по добыче полезных ископаемых на континентальном шельфе: ряд нерешенных проблем

Распоряжением Правительства РФ от 12.04.2012 N 443-р [1] предусматривается ряд мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования при реализации шельфовых проектов освоения морских месторождений углеводородов*(1). Согласованная позиция Минфина России и Минэнерго России по ряду вопросов и общему подходу к реализации положений данного распоряжения, а также вопросы, не согласованные между заинтересованными министерствами, представлены в письме Минфина России от 01.10.2012 N 01-02-01/03-2457*(2).

Однако вне рамок указанных распоряжения и письма остались некоторые проблемы. Отметим, например, проблемы налогообложения доходов физических лиц, работающих на морских стационарных платформах на континентальном шельфе РФ, иностранных компаний, осуществляющих деятельность на континентальном шельфе РФ. Рассмотрим их подробнее. Кроме того, в статье будет затронута проблема стимулирования геологоразведки.

Налогообложение доходов физических лиц

В соответствии с п. 2 ст. 207 НК РФ [2] налоговыми резидентами РФ признаются физические лица, фактически находящиеся на территории России не менее 183 календарных дней в течение 12 следующих подряд месяцев. При этом период нахождения физического лица в России не прерывается на периоды его выезда за пределы страны для краткосрочного (менее 6 месяцев) лечения или обучения.

Для налоговых резидентов РФ ставка налога установлена в размере 13%, для физических лиц, таковыми не являющихся, - 30%. Континентальный шельф РФ не является территорией России, хотя она обладает суверенными правами на него и осуществляет там свою юрисдикцию. Следовательно, физические лица, работающие на морских стационарных платформах на континентальном шельфе РФ более 183 дней в течение 12 следующих подряд месяцев, не признаются для целей НДФЛ налоговыми резидентами РФ. Работодатель с их доходов обязан удерживать налог по повышенной ставке, что фактически означает для него увеличение затрат на оплату труда. Кроме того, рассматриваемая категория лиц теряет право на стандартные, социальные, имущественные вычеты.

Таким образом, законодателю необходимо уточнить понятие налогового резидента РФ для физических лиц, включив в него территорию континентального шельфа.

Налогообложение иностранных компаний

Порядок налогообложения иностранных компаний, осуществляющих деятельность на территории РФ и/или получающих доходы от источников в РФ, зависит от наличия или отсутствия постоянного представительства в России [2, статьи 306-310]. Поскольку континентальный шельф, как указано выше, не является территорией РФ, в соответствии с положениями главы 25 НК РФ доходы, полученные от деятельности или источника на континентальном шельфе РФ, не включаются в налоговую базу по налогу на прибыль иностранной компании.

Однако, если международным договором РФ, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные НК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, применяются правила и нормы международных договоров [2, ст. 7].

А в соглашениях об избежании двойного налогообложения термин "Российская Федерация" обычно подразумевает ее территорию, включая внутренние и территориальные воды, воздушное пространство под ними, а также исключительную экономическую зону и континентальный шельф, где Россия осуществляет суверенные права и юрисдикцию в соответствии с нормами национального и международного права. Поэтому налоговые органы могут рассматривать территорию континентального шельфа в качестве территории России и, соответственно, учитывать подобные доходы в рамках налога на прибыль. Так, УФНС России по г. Москве в письме от 08.12.2008 N 2012/094140 признала деятельность голландской компании на Штокмановском газоконденсатном месторождении деятельностью на территории РФ. Основанием для такого вывода послужили нормы подп. "с" п. 1 ст. 3 Соглашения между Российской Федерацией и Королевством Нидерландов об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество от 16.12.1996.

Но четких положений, разъясняющих порядок налогообложения соответствующих доходов иностранных компаний, НК РФ не содержит, отсутствуют и судебные решения по данному вопросу в отношении налога на прибыль.

Кроме того, о правилах определения налоговых обязательств иностранных компаний, осуществляющих деятельность на континентальном шельфе, ничего не говорится в распоряжении Правительства РФ. В вышеупомянутом письме Минфина России, в частности, указывается на то, что если деятельность оператора приводит к образованию постоянного представительства на территории РФ, то изложенные в письме требования должны относиться и к определению базы по налогу на прибыль данных постоянных представительств. В то же время вопрос налогообложения доходов, получаемых иностранной компанией без образования юридического лица, не рассматривается.

Положения НК РФ, регулирующие порядок исчисления и уплаты налога на имущество организаций, также не конкретизируют понятие территории РФ. То есть недвижимое имущество иностранных компаний, не осуществляющих деятельность в РФ через постоянное представительство, не включается в налоговую базу данного налога. Позиция России заключается в освобождении от налогообложения такого имущества (см., например, письмо Минфина России от 09.03.2006 N 03-06-01-04/62). Однако, следуя положениям международных договоров об избежании двойного налогообложения, территория континентального шельфа может рассматриваться, как было показано на примере налога на прибыль, как территория РФ.

Целесообразно уточнить официальную позицию в отношении налогообложения доходов, получаемых иностранной компанией без образования постоянного представительства на континентальном шельфе, с внесением изменений в главу 25 НК РФ. А для целей налога на имущество организаций следует конкретизировать понятие территории РФ, что может быть сделано в главе 30 НК РФ.

Стимулирование геологоразведки

Известно много экономических механизмов стимулирования геолого-разведочных работ: предоставление нефтяным компаниям вычета затрат на геологоразведку из прибыли от предыдущих проектов, повышение платы за пользование участком при затягивании сроков работ, снижение размера ставок налогов (налога на прибыль, налога на имущество) при проведении геолого-разведочных работ и т.д.

До 2002 года в России основным источником финансирования геолого-разведочных работ были отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы: за их счет финансировалось 90% работ и лишь 10% - за счет собственных средств нефтяных компаний. После отмены отчислений в геологоразведке произошел спад*(3). Интересно, что в Казахстане в 2009 году, наоборот, был введен платеж по возмещению исторических затрат. Речь идет о возмещении суммарных затрат, понесенных государством на геологическое изучение контрактной территории и разведку месторождений до заключения контакта на недропользование. Сумма таких исторических затрат рассчитывается уполномоченным государственным органом в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан. Одна часть этой суммы уплачивается недропользователем в бюджет в виде платы за приобретение геологической информации, находящейся в государственной собственности, другая - в виде платежа по возмещению исторических затрат. Однако подобный платеж не может быть введен в России в отношении континентального шельфа из-за низкого уровня его разведанности, но в отношении других участков недр он был бы вполне уместен.

Интересным представляется опыт стран, в которых платеж за участок недр зависит от сроков работы на нем. При этом не всегда стимулируется начало работ на участке, как, например, в Норвегии. В Алжире такой платеж взимается с площади участка и варьируется от 4 тыс. до 16 тыс. динар с 1 кв. км в период открытия месторождения; от 16 тыс. до 32 тыс. динар - в период добычи и от 400 тыс. до 800 тыс. динар - в последующий период. Таким образом происходит стимулирование именно периода добычи.

Кроме того, в мире широко распространена практика обязательной сдачи части площадей по истечении определенного периода. Например, в Бразилии к моменту получения лицензии на добычу лицензионная площадь может уменьшиться в 40 раз*(4).

Еще одним примером эффективности работы механизма возврата площадей является месторождение Свердруп в Норвегии*(5). Участок, на котором было открыто месторождение, лицензировался 3 раза. В 1965 году лицензия покрывала площадь 2146 кв. км (принадлежала на 100% Exxon). В 2001-2006 гг. была выдана лицензия на площадь 815 кв. км (принадлежала консорциуму с участием Statoil). И в первом, и во втором случае площади сдавались как малоперспективные. Только после того как геологофизическая информация поступила в свободный оборот, независимая компания Lundin провела собственную интерпретацию данных, что и позволило ей открыть это гигантское месторождение.

В российском законодательстве отсутствуют серьезные механизмы стимулирования эффективного использования лицензионных площадей. Госкомпании могут брать участки недр "про запас", тем самым фактически откладывая их изучение. По данным, представленным Министром природных ресурсов и экологии С.Е. Донским на совещании Правительства РФ "О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России" (15.01.2013), в случае удовлетворения заявок госкомпаний на российском шельфе окажутся залицензированными до 80% площадей, перспективных в отношении нефти и газа. Все эти площади, половина из которых размером со среднюю европейскую страну, минимум 10 лет будут зарезервированы за госкомпаниями. При этом изученность запрашиваемых участков в разы меньше той, что необходима для завершения начального регионального этапа геолого-разведочных работ, и явно недостаточна для корректного прогноза нефтегазоносности. Объем сейсмических работ, предусматриваемых лицензионными обязательствами, также недостаточен для того, чтобы считать участки изученными.

На сегодня льготный режим налогообложения в отношении геологоразведки на федеральном уровне не предусматривается. Однако стимулирование указанных работ, в первую очередь в части налога на прибыль и налога на имущество, возможно на уровне субъектов. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе (ХМАО) для компаний, которые осуществляют инвестиции и расходы на проведение геологоразведки, установлена пониженная ставка налога на прибыль. А с 2012 года от уплаты налога на имущество организаций на срок до 5 лет освобождаются нефтегазовые компании в отношении объектов, введенных в разработку начиная с 2011 года.

В Иркутской области с 2012 года действуют льготные налоговые ставки для нефтегазовых компаний: ставка 17% применяется, если в налоговый период доля стоимости приобретенных и вновь созданных объектов основных средств, используемых на территории области, составила свыше 5% и не более 10% от общей стоимости основных средств, ставка 13,5% - при стоимости новых объектов свыше 40% от общей стоимости основных средств*(6).

Однако предложение о введении подобных налоговых льгот по геолого-разведочным работам на континентальном шельфе на федеральном уровне в отсутствие механизмов объективной оценки их эффективности не представляется целесообразным. Гораздо более логичным, на наш взгляд, было бы увязать ставку лицензионных платежей со сроками работ на участке.

В заключение хотелось бы отметить, что для эффективного освоения нефтегазовых ресурсов континентального шельфа России, усиления инвестиционной привлекательности проектов такого освоения необходимо сформировать специальную нормативно-правовую базу, в том числе по налогам, путем разработки профильной главы или отдельного раздела НК РФ. Например, в раздел "Налогообложение недропользователей" Налогового кодекса Казахстана включены как общие положения, так и специфические налоги.

Литература

1. Об основных мерах по укреплению стратегических позиций России в мировой энергетической отрасли на период до 1 января 2016 года: распоряжение Правительства РФ от 12 апр. 2012 г. N 443-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 16, ст. 1892.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и вторая от 5 авг. 2000 г. N 117-ФЗ (с изм. и доп.).

Е.Е. Великова,

Центр развития налоговой системы

Института прикладных экономических исследований

РАНХ и ГС при Президенте РФ

"Налоговая политика и практика", N 8, август 2013 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Речь идет о проектах, по которым еще не приняты решения о предоставлении льгот и в рамках которых промышленная добыча начнется после 1 января 2016 г.

*(2) URL: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/10/pismoMFRF_01-02 -01_03-2457.pdf.

*(3) Филатов С.А., Захарченко Н.Н., Видякина Е.В. Разработка механизма налогового стимулирования воспроизводства ресурсной базы углеводородов // Нефтегазовая геология. Теория и практика: электрон. науч. изд. 2010. Т. 5. N 1. URL: http:/www.ngtp.ru.

*(4) Рубцов А.С. Проблемы отраслевого регулирования // Независимая газета. 2012. 13 нояб. URL: http://www.ng.ru/energy/2012-11-13/13_problems.html.

*(5) Информация об этом месторождении была приведена Министром природных ресурсов и экологии С.Е. Донским на совещании Правительства РФ "О перспективах освоения ресурсов континентального шельфа России" 15.01.2013. URL: http://government.ru/news/162.

*(6) Токарев А.Н. Налогообложение нефтегазового сектора Российской Федерации: роль регионов // Международный бухгалтерский учет. 2013. N 5.