Объекты земельных правоотношений (М. Ненашев, "Консультант", N 17, сентябрь 2013 г.)

Объекты земельных правоотношений

Земля, особенно в России, всегда была основным средством производства и вложения капитала. С течением времени менялись институты, правоотношения и характер их регулирования, но материальная сущность оставалась прежней. Сравнительно недавно земля стала выступать катализатором дальнейшего развития рыночных отношений, важным элементом создания инвестиционной привлекательности того или иного региона, той или иной сферы бизнеса. Подводных камней в земельных правоотношениях, напрямую затрагивающих имущественные права граждан и организаций, предостаточно. Об этом свидетельствуют многочисленные судебные споры.

Земельные правоотношения складываются по поводу земельных участков, части земельных участков, земли как природного объекта и природного ресурса (ст. 6 Земельного Кодекса РФ). Основными нормативными актами в этой сфере являются ЗК РФ и ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". Отдельные особенные характеристики земельных участков содержатся в специальных законах (например, Градостроительный Кодекс РФ, ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и пр.).

Земельный участок

С точки зрения практики, земельный участок является наиболее универсальным объектом земельных правоотношений. Именно этот объект гораздо чаще других фигурирует в различных видах земельных правоотношений.

Кроме того, в сфере государственного управления земельным ресурсом объектами земельных отношений могут быть весь федеральный земельный фонд в целом, его составные части в пределах границ субъектов РФ, административно-территориальных образований.

В настоящее время практика предложила новые подходы к юридическому пониманию земельного участка. Само понятие "земельный участок", на наш взгляд, с точки зрения практики, в настоящее время необходимо рассматривать в трех значениях:

- статическом;

- динамическом;

- охранительном.

"Статика"

В соответствии со статическим определением под земельным участком понимается объект недвижимости, представляющий собою часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (ст. 11.1. ЗК РФ). Для того чтобы часть земной поверхности стала земельным участком, необходимо описание ее границ и постановка на кадастровый учет. Подробно на кадастровом учете мы остановимся в следующей главе учебника.

Статическое определение земельного участка можно назвать базовым. Именно такое определение следует из общих положений законодательства, и именно оно (в общих и основных чертах) на протяжении многих лет приводилось в теории в качестве определения земельного участка как объекта недвижимости.

С точки зрения статики, земельные участки могут быть делимыми и неделимыми.

Земельный участок является делимым, если он может быть разделен на части, каждая из которых образует после раздела самостоятельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель другой категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Обязательным условием разделения земельного участка является наличие подъездов и подходов к каждому вновь образуемому земельному участку.

Если земельный участок не может быть разделен с соблюдением всех указанных требований, то он является неделимым.

С точки зрения оборотоспособности, земельные участки могут быть: изъятыми из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ), ограниченными в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК РФ), неограниченными в обороте (все земельные участки, за исключением изъятых из оборота и ограниченных в обороте).

Базовое определение земельного участка на протяжении долгого времени являлось единственным в теории и практике земельного права. Оно и сейчас зачастую преподносится в качестве такового.

Однако развитие оборота привело к необходимости выработки новых подходов к понятию земельного участка. В настоящее время такие подходы содержатся в судебных актах ВАС РФ. При этом следует учитывать дуализм российской системы гражданского судопроизводства и то, что не все подходы, предложенные ВАС РФ, принимаются судами общей юрисдикции во главе с ВС РФ.

Подход, предложенный ВАС РФ, мы обозначим как "динамическое понимание земельного участка".

"Динамика"

Статическое значение земельного участка применимо для статики земельных отношений. Однако такое определение превратилось в серьезное препятствие на пути развития гражданского оборота. Изначально трудности, связанные с исключительно статическим подходом к юридическому пониманию земельного участка, плохо осознавались на практике. Однако развитие гражданского оборота привело к необходимости введения динамического понимания земельного участка.

В настоящее время динамическое понимание земельного участка основывается на Постановлении Пленума ВАС РФ N 54 от 11.07.2011 г. "О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем". В соответствии с таким подходом земельный участок рассматривается с точки зрения гражданского оборота, сделок, направленных на перемещение прав на земельные участки. Именно потребность в стабильности оборота потребовала некоторых отступлений от ограничений, налагаемых статическим пониманием земельного участка.

Согласно статическому пониманию, для заключения договора купли-продажи земельного участка или иного договора, предусматривающего переход права на такой участок, в договоре необходимо указать его кадастровый номер. Однако в ряде случаев кадастровый номер может отсутствовать, например, когда земельный участок еще не сформирован.

Заключение каких-либо договоров в отношении такого участка, согласно статическому пониманию, невозможно, поскольку такие договоры признавались бы незаключенными в связи с несогласованностью предмета (нет кадастрового учета - нет объекта, на оборот которого направлен договор). На практике такое положение позволяло недобросовестным участникам оборота уходить от ответственности за нарушение договоров и допускать различные злоупотребления. Очевидно, что такая ситуация стала бы значительным препятствием на пути развития гражданского оборота. Поэтому ВАС РФ ввел корректировку указанной практики.

Если говорить кратко, то ВАС РФ признал допустимым заключение договоров в отношении земельных участков, не прошедших кадастровый учет. Такие участки названы "будущей недвижимостью".

В случае заключения договора в отношении будущей недвижимой вещи индивидуализация предмета договора может осуществляться путем указания любых сведений, позволяющих установить земельный участок, по поводу которого такой договор заключен. Если в тексте договора недостаточно данных для индивидуализации недвижимости, но такие данные имеются в акте приема-передачи, составленном сторонами во исполнение заключенного ими договора, то такой договор не может быть признан незаключенным.

Соответственно, Росреестр не может отказать в государственной регистрации перехода права на земельный участок со ссылкой на незаключенность договора. Подобные отказы могут оспариваться в порядке производства об оспаривании ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) государственного органа (гл. 24 АПК РФ).

В случае возникновения между сторонами разногласий относительно земельного участка, по поводу которого заключен договор, суд должен проанализировать текст такого договора и иные доказательства. Кроме того, оценке подлежит и практика, сложившаяся во взаимоотношениях сторон, обычаи делового оборота и последующее поведение сторон. Если в результате анализа всех указанных обстоятельств суд придет к выводу о несогласованности предмета договора, то такой договор может быть признан незаключенным.

На практике возможны ситуации, когда договор является заключенным, но одна из сторон уклоняется от его исполнения. В этом случае контрагент собственника вправе требовать понуждения к исполнению обязательства, вытекающего из такого договора. Такое требование может быть соединено с требованием о государственной регистрации перехода права собственности или регистрации договора. Однако такой иск может быть удовлетворен только в случае, если ответчик на момент вынесения решения будет владеть правом собственности на земельный участок (земельный участок будет поставлен на кадастровый учет).

В случае если договор является заключенным, но отсутствует либо сам земельный участок (участок не сформирован), либо право стороны на этот участок (участок не приобретен или не выделен и т.п.), приобретатель (покупатель, арендатор и т.п.) по договору вправе потребовать возврата уплаченной суммы и уплаты на нее процентов (п. 3 и 4 ст. 487 ГК РФ), а также возмещения причиненных ему убытков, например, уплаты разницы между ценой участка, указанной в договоре и текущей рыночной стоимостью такого участка.

Как видим, динамический подход к пониманию земельного участка направлен на развитие договорных отношений, стабилизацию и укрепление гражданского оборота. Такой подход может быть применим только к обязательственным отношениям. Для возникновения вещного эффекта (вещных прав) в любом случае необходимо наличие земельного участка в его статическом понимании.

Следует также учитывать, что динамический подход к понятию земельного участка пока еще не поддерживается судами общей юрисдикции.

В соответствии с практикой Верховного суда РФ в договоре должны содержаться данные о границах земельного участка, согласованные и утвержденные в соответствии с федеральным законодательством, которые позволяют определенно установить недвижимое имущество. При отсутствии таких данных суды общей юрисдикции признают договор незаключенным.

Земельный участок как объект защиты

Кроме динамики гражданского оборота, на необходимость дополнения статического подхода к пониманию земельного участка повлияла и необходимость защиты прав на земельный участок.

В результате незаконной сделки земельный участок был изъят у ООО "А" и передан в собственность ООО "З". После этого ООО "З" объединило такой участок с другим участком, образовав таким образом новый участок с новым кадастровым номером и иными характеристиками, отличающимися от участка, изъятого у ООО "А". После этого ООО "З" зарегистрировало за собою право собственности на образованный участок.

С точки зрения статического подхода, при таких обстоятельствах мы должны прийти к выводу о том, что старый участок прекратил существование. Индивидуализация и идентификация имущества является одним из условий его истребования. Поэтому действия по объединению двух старых земельных участков в один новый (далее в соответствующей главе мы подробно остановимся на вопросе о преобразовании земельных участков) формально влекут за собой невозможность заявления ООО "А" каких-либо исков, направленных на его возврат (виндикационный, негаторный, реституция и пр.).

Однако ВАС РФ занял другую позицию, которая заключается в следующем.

Специфическая особенность земельных участков как объектов недвижимости заключается в том, что они являются природными объектами, частью поверхности земли, формирование их границ осуществляется посредством землеустройства. В последующем в отношении таких участков производится государственный кадастровый учет. При образовании новых земельных участков прежний земельный участок как природный объект не исчезает - меняется лишь описание границ. Этот факт сам по себе не препятствует восстановлению земельного участка в прежних границах с присвоением соответствующего кадастрового номера.

Таким образом, данные кадастрового учета и единого государственного реестра прав на недвижимое имущество не имеют первостепенного значения для целей защиты прав на земельный участок. Собственник может истребовать земельный участок и в случае, если в кадастре и ЕГРП прекращены записи о существовании такого земельного участка.

Следует отметить, что Верховный суд РФ также считает допустимым истребование в случаях, когда выбывший из владения земельный участок был разделен или изменились другие его характеристики.

Такой подход (назовем его охранительным), с одной стороны, направлен на защиту интересов собственника и ограничивает возможности незаконного изъятия земельных участок путем совершения сделок и изменения характеристик этих участков.

С другой стороны, такое положение в определенной степени ограничивает гражданский оборот. Потенциальный приобретатель земельного участка должен будет проверять историю не только по его существующему кадастровому номеру, но и историю по предыдущим номерам всех кадастровых участков, из которых он был образован. Такие сведения содержатся в государственном кадастре и относятся к дополнительным (ч. 2 ст. 7 ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

Это, разумеется, значительно усложняет процесс заключения договоров с земельными участками.

Часть целого

Наряду с земельными участками, ЗК РФ выделяет такой объект земельных правоотношений, как часть земельного участка. При этом понятие такого объекта в кодексе не содержится.

ГК РФ формально не относит часть земельного участка к недвижимым вещам (ст. 130 ГК РФ) и вообще к объектам гражданских прав. Однако такое положение, на наш взгляд, не должно трактоваться в качестве некоего запрета на существование данной категории. В общих положениях ГК РФ не говорится и о частях других объектов гражданских прав, однако это не трактуется как невозможность существования части здания или иного объекта недвижимого имущества. На наш взгляд, для признания возможности существования в гражданском обороте части земельного участка как самостоятельного объекта, достаточно общего указания на наличие делимых и неделимых вещей (ст. 133 ГК РФ).

Анализ законодательства и практики его применения позволяет утверждать, что под частью земельного участка может пониматься достаточно широкий круг явлений.

Часть земельного участка как часть объекта недвижимости, поставленная на кадастровый учет, и границы которой описаны в порядке, установленном законодательством.

Часть земельного участка как часть объекта недвижимости, на которой находится объект движимого или недвижимого имущества (например, п. 1 ст. 35 ЗК РФ). В этом случае границы такой части могут быть и не описаны в надлежащем порядке. В таком понимании даже неделимый земельный участок может состоять из нескольких частей, например, на одном неделимом земельном участке может быть несколько строений, принадлежащих разным лицам.

В результате проведенной проверки было установлено, что собственник использует часть земельного участка не в соответствии с установленным разрешенным использованием. Вопреки установленным ограничениям часть спорного земельного участка была занята объектом капитального строительства.

В связи с этим следует отметить, что такая характеристика земельного участка, как делимость имеет юридический, а не технический характер. Технически любой участок можно разделить на любое количество более мелких участков. Однако невозможность такого деления в ряде случаев прямо предусмотрена законом.

Часть земельного участка как доля в долевой собственности на весь земельный участок, принадлежащий нескольким лицам.

Понятие земельной доли является идеальным. Только в определенных законом случаях она может быть выделена в натуре. Строго формально имеются существенные различия между правовым режимом доли в земельном участке и частью земельного участка, которые не позволяют их отождествлять. Однако ЗК РФ по каким-то причинам не выделил долю в качестве самостоятельного объекта земельных правоотношений. А из выделенных объектов наиболее близким к земельной доле является часть земельного участка.

В целом, на часть земельного участка распространяются те же правила, что и на сам земельный участок. Можно говорить о статическом, динамическом и охранительном понимании части земельного участка как объекта земельных правоотношений.

Признание части земельного участка в качестве объекта земельных правоотношений не только расширяет возможности гражданского оборота, но и упрощает решение многих практических задач. Например, проблематично говорить об обременении части земельного участка, не определяя, какая конкретно часть подпадает под соответствующее обременение. Отсутствие в обороте такого объекта, как часть земельного участка, привело бы к возможности установления сервитута только в отношении всего земельного участка, что приводило бы к существенным практическим затруднениям.

Необходимо понимать, что часть земельного участка в статическом понимании не может возникнуть ранее всего земельного участка.

Собственник земельного участка, поставленного на кадастровый учет, обратился в Росреестр с заявлением о государственной регистрации права собственности на части указанного участка, также поставленные на кадастровый учет. Росреестр отказал в регистрации права, сославшись на то, что право собственности на весь земельный участок не зарегистрировано, а без такой регистрации невозможно зарегистрировать право собственности и на части этого земельного участка.

Рассмотрев дело, ВАС РФ указал, что объектом права собственности могут быть только земельные участки, но не их части. Присвоение частям земельных участков учетных кадастровых номеров не свидетельствует об их индивидуализации в качестве самостоятельных объектов вещных прав. Государственная регистрация права собственности на часть земельного участка противоречит действующему законодательству. Поэтому отказ Росреестра является правомерным.

Рассматриваемая позиция ВАС РФ заслуживает поддержки в той части, в которой не допускается регистрация права собственности на часть земельного участка без регистрации права собственности на весь земельный участок. Осуществлять с частью земельного участка действия, требующие государственной регистрации, можно только в случае, если на весь земельный участок уже зарегистрировано право.

Следует отметить, что ВАС РФ высказывал такое мнение и ранее:

В нарушение установленных Законом требований продавцом по спорному договору произведено отчуждение земельного участка, на который продавец не зарегистрировал право собственности по кадастровому номеру этого участка, а также здания, кадастровый номер которого не содержал кадастрового номера участка, на котором здание находится. При таких обстоятельствах сделка по отчуждению здания с земельным участком, совершенная при отсутствии у продавца государственной регистрации права собственности на земельный участок по его кадастровому номеру, не соответствует требованиям закона и правомерно признана судебными инстанциями ничтожной.

Однако вывод о том, что объектом права собственности могут быть только земельные участки, а не их части, на наш взгляд, прямо противоречит статья 6 ЗК РФ.

Невозможность возникновения права собственности на части земельных участков не только сдерживает потенциал гражданского оборота, но и противоречит его логике. Например, при таком подходе следует признать недопустимым и оборот частей жилых и нежилых строений.

Земля как природный объект и природный ресурс

В соответствии со статьей 6 ЗК РФ к объектам земельных правоотношений отнесены земля как природный объект и природный ресурс.

В литературе бытует мнение, что выделение в качестве объекта земельных правоотношений земли как природного объекта вызвано скорее целями экологического, а не земельного права. Например, когда говорят о загрязнении земли или охране, как правило, подразумевают не конкретный земельный участок или его часть, а землю как природный ресурс. Такой подход значительно упрощает рассмотрение дел, связанных с нарушением законодательства об охране земель.

Кроме достижения экологической цели, выделение в качестве объекта земли как природного ресурса вызвано административными задачами. В литературе обоснованно отмечалось, что в ходе управления земельным фондом невозможно обойтись без правовых конструкций более высокого уровня, чем земельный участок.

Например, при установлении или изменении категории земель речь также не может идти о земельных участках в статическом или динамическом понимании. Само по себе существование конструкции "категория земель" позволяет устанавливать определенные типовые правила не для каждого участка индивидуально, а сразу для целых однотипных земельных массивов. Например, требования об обеспечении плодородия земель устанавливаются не персонально для каждого владельца земельного участка, а для всех сельскохозяйственных угодий в границах России.

Выделение рассматриваемой категории в качестве объекта правомерно и в случаях, когда земельные правоотношения возникают по поводу предоставления органами публичной власти несформированных участков. Например, подавая заявление о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, гражданин вступает в земельные правоотношения с соответствующим органом публичной власти. В связи с отсутствием кадастрового учета в данных случаях также нельзя говорить о возникновении земельного участка в статическом понимании. Поэтому объектом таких правоотношений будет земля как природный объект.

М. Ненашев,

кандидат юридических наук доцент кафедры

гражданского процесса Волгоградского юридического института

"Консультант", N 17, сентябрь 2013 г.