Приложение. Отзыв на проект закона Российской Федерации N 352924-6 о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации"

Приложение
к письму Высшего Арбитражного Суда РФ
от 25 октября 2013 г. N ВАС-С01/УПП-2086

Отзыв
на проект закона Российской Федерации N 352924-6 о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации"

Проект закона Российской Федерации N 352924-6 о поправке к Конституции Российской Федерации "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" (далее - законопроект) предусматривает внесение изменений в Конституцию Российской Федерации в связи с упразднением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Предполагается, что в связи с его принятием изменению будут подлежать также 28 актов федерального законодательства. Соответствующие проекты законов, однако, одновременно с рассматриваемым законопроектом в Государственную Думу не внесены, что порождает неопределенность по многим вопросам.

I. В законопроекте отсутствует специальная статья о сроках вступления его в силу, поэтому в данном случае будет действовать положение о том, что Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования (статья 13 Федерального закона от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"). Следовательно, с этого дня начнется процедура упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и передачи вопросов осуществления правосудия, отнесенных к его ведению, в юрисдикцию существующего Верховного Суда Российской Федерации (часть 2 статьи 2 законопроекта), которая должна завершиться в течение шести месяцев.

Очевидно, что сделать это без изменения законодательства о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей невозможно.

II. Законопроектом не предусмотрены переходные положения о том, как будет осуществляться пересмотр судебных актов арбитражных судов в порядке надзора, что произойдет с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, формировавшимися им на протяжении 20 лет в целях достижения единообразия практики применения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

III. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в силу статьи 127 Конституции Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Помимо функции отправления правосудия Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в силу Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (статья 23) и Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (глава II) осуществляет полномочия по организационному обеспечению деятельности арбитражных судов и является главным распорядителем бюджетных средств (статья 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Реализация данного полномочия означает осуществление финансирования деятельности всей системы арбитражных судов.

В системе судов общей юрисдикции финансовое и материально-техническое обеспечение Верховного Суда Российской Федерации осуществляется аппаратом этого суда; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, а финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей (за исключением обеспечения оплаты труда мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, которое осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации) осуществляется органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации за счет бюджетных ассигнований бюджета этого субъекта Российской Федерации (части 2-4 статьи 6, части 2-4 статьи 7 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации").

В случае упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации полномочия главного распорядителя бюджетных средств должны перейти к Верховному Суду Российской Федерации. Следовательно, при сохранении системы арбитражных судов сложится ситуация, когда главным распорядителем бюджетных средств в отношении арбитражных судов будет являться Верховный Суд Российской Федерации, а в отношении судов общей юрисдикции - Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации. К такому выводу можно прийти на основе анализа текста законопроекта и прилагаемого к нему перечня актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию, в котором Федеральный закон от 8 января 1998 года N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" не назван. Другой, более негативный для арбитражной системы вывод, который может следовать из законопроекта, - полное упразднение всех арбитражных судов.

Однако при любом варианте в состоянии неопределенности останутся и судьи арбитражных судов, и сотрудники аппаратов арбитражных судов, а также судьи в отставке и государственные гражданские служащие, получающие пенсию по выслуге лет.

Так, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в соответствии с постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 30 июня 2003 года N 44 "Об утверждении Правил обращения за пенсией за выслугу лет федеральных государственных служащих, ее назначения и выплаты" осуществляет назначение пенсии за выслугу лет гражданским служащим арбитражных судов. В случае упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с учетом положений пункта 4 указанного постановления данное полномочие перейдет к Верховному Суду Российской Федерации. Однако Верховный Суд Российской Федерации не является ни главным распорядителем бюджетных средств в отношении судов общей юрисдикции, ни органом, назначающим пенсию за выслугу лет гражданским служащим аппаратов судов общей юрисдикции. В системе судов общей юрисдикции этими полномочиями обладает Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (пункты 7 и 9 постановления), который в соответствии с законопроектом не является правопреемником Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Большая часть гражданских служащих аппаратов арбитражных судов окажется в ущемленном положении по сравнению с гражданскими служащими судов общей юрисдикции, в том числе Верховного Суда Российской Федерации, что не согласуется с принципом равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

IV. Упразднение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации также означает ликвидацию сформированного в 2010 году Дисциплинарного судебного присутствия, которое призвано рассматривать дела по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и по обращениям Председателя Верховного Суда Российской Федерации на решения квалификационных коллегий судей об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

Разработанный механизм позволил усилить гарантии независимости и несменяемости судей, поскольку ранее высшей инстанцией по рассмотрению жалоб и пересмотру решений квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий судей и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов в связи с совершением ими дисциплинарных проступков являлся Верховный Суд Российской Федерации.

Очевидно, что формирование Дисциплинарного судебного присутствия из одних только судей Верховного Суда Российской Федерации лишает смысла его деятельность. Гипотетически в него могут входить и судьи судов иных уровней, но в таком случае стираются отличия Дисциплинарного судебного присутствия от квалификационных коллегий судей.

Упразднение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и фактически ликвидация Дисциплинарного судебного присутствия, которое за небольшой срок существования зарекомендовало себя с положительной стороны, по существу приведет к снижению достигнутого уровня гарантий независимости всех судей.

V. В отношении конкретных положений законопроекта необходимо отметить следующее.

1. Пунктом 1 статьи 1 предусмотрена замена понятий "уголовно-процессуальное законодательство", "гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство" одним общим родовым понятием - "процессуальное законодательство" (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Вместе с этим в пункте "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации упоминается административно-процессуальное законодательство, что нарушает логику изложения. Если все процессуальное законодательство относится к ведению Российской Федерации, то какая-либо его часть не может быть отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Исключение из Конституции Российской Федерации упоминания об арбитражно-процессуальном законодательстве (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации) и арбитражных судах (статья 127 Конституции Российской Федерации) означает упразднение не только Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, но и всей системы арбитражных судов, а также оставляет неопределенным вопрос об арбитражном процессуальном законодательстве, в частности неясно, предполагается ли сохранить специальные правила рассмотрения экономических споров. Остается открытым вопрос, в каком порядке будет осуществляться обжалование судебных актов, принятых арбитражными судами, сохранятся ли действующие в настоящее время правила Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регулирующие надзорное производство по экономическим спорам, электронную систему подачи документов, информационное обеспечение судопроизводства, а также устанавливающие иные процессуальные гарантии прав участников судебного разбирательства.

Чтобы не допустить правовой неопределенности в гражданских правоотношениях, их дестабилизации представляется необходимым сохранить систему арбитражных судов как судов, компетенция которых отличается от судов общей юрисдикции. С учетом изложенного внесение изменений в пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации не может быть поддержано, а в статье 126 в редакции, предлагаемой законопроектом, слова "подсудным судам" необходимо заменить словами "подсудным судам общей юрисдикции, арбитражным судам и специализированным судам".

2. В статье 2 законопроекта содержатся переходные положения.

2.1. Являясь органом государственной власти, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации действует от имени Российской Федерации и осуществляет одну из основных функций государства, которая может принадлежать только судам, - отправление правосудия. Часть 2 предусматривает шестимесячный переходный период, в течение которого Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упраздняется, а вопросы осуществления правосудия, отнесенные к его ведению, передаются в юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации.

Упразднение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, вероятно, подразумевает ликвидацию его как юридического лица со всеми последствиями данного способа прекращения юридических лиц в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, однако указание на это в законопроекте отсутствует.

Поскольку законопроект содержит только некоторые переходные положения, связанные с упразднением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, необходимо более подробно прописать саму процедуру упразднения, чтобы исключить произвольное толкование рассматриваемых норм.

Более того, указание на то, что "судьи Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначенные до вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, продолжают осуществлять свои полномочия до начала работы Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации" (часть 3 статьи 2 законопроекта) во взаимосвязи с частями 4, 5 и 8 означает образование нового Верховного Суда Российской Федерации. Следовательно, в законопроекте должны содержаться также положения об упразднении действующего Верховного Суда Российской Федерации. В противном случае будут нарушены принципы равенства судов, а также прав судей и работников аппаратов высших судов.

Полагаем, что образование нового Верховного Суда Российской Федерации в целях соблюдения конституционных принципов независимости и самостоятельности судебной системы, а также соблюдения и защиты прав судей и работников аппаратов обоих высших судов необходимо реализовать путем слияния двух высших судов, а не через процедуру упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (см. также по аналогии постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 года N 539 "Об утверждении порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений").

2.2. Толкование взаимосвязанных частей 3-10 законопроекта свидетельствует о формировании нового состава Верховного Суда Российской Федерации на конкурсной основе, предусматривающей сдачу квалификационного экзамена на должность судьи Специальной экзаменационной комиссии в том числе и действующими судьями и рассмотрение их кандидатур в Специальной квалификационной коллегии.

Полагаем при этом, что конкурсный механизм отбора кандидатов в судьи нового Верховного Суда Российской Федерации применим лишь для тех кандидатов, которые не являются действующими судьями высших судов. Для этих целей функции указанных специальных органов вполне могут выполнять существующие Высшая экзаменационная комиссия по приему квалификационного экзамена на должность судьи и Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации.

Предлагаемое же законопроектом нововведение не согласуется с конституционным принципом несменяемости судей. Согласно статье 121 Конституции Российской Федерации судьи несменяемы (часть 1); полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (часть 2).

При принятии Конституции Российской Федерации 1993 года в пункте 5 раздела второго "Заключительные и переходные положения" закреплялось, что суды в Российской Федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией; после вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией. В данное время нет никаких оснований отходить от конституционного принципа несменяемости судей, который соблюдался даже при изменении конституционного строя Российской Федерации.

Конкретизация конституционного принципа несменяемости судей содержится в статье 15 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", а также в статьях 12, 13 и 14 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" и сводится к тому, что судья несменяем, он не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия, полномочия судьи прекращаются или приостанавливаются по решению соответствующей квалификационной коллегии судей, за исключением случаев прекращения полномочий судьи в связи с истечением их срока или достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи.

Содержание данного принципа соответствует требованиям Основных принципов независимости судебных органов (одобрены резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября и от 13 декабря 1985 года) - судьи, назначаемые или выборные, имеют гарантированный срок полномочий до обязательного выхода на пенсию или истечения срока полномочий, где таковой установлен (пункт 12).

Учитывая изложенное, статус действующих судей высших судов должен сохраниться, а текст частей 5-10 статьи 2 законопроекта следует переработать, имея в виду следующее.

2.3. Само по себе упразднение суда не является основанием для прекращения полномочий судьи. Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" предусматривает, что судье упраздненного суда должна быть предложена должность судьи в другом суде и лишь отказ от перевода в другой суд в связи с упразднением суда является основанием для досрочного прекращения полномочий судьи (подпункт 11 пункта 1 и пункт 2 статьи 14). Как указано в пункте 6 статьи 19, в случае упразднения суда судья может быть с его согласия переведен в другой суд; за время, в течение которого оформляется перевод, за судьей сохраняется ежемесячное денежное вознаграждение; в случае отказа судьи от перевода он имеет право на выход в отставку на общих основаниях; в этом случае ему также выплачивается компенсация в размере 12 ежемесячных денежных вознаграждений по последней должности.

Кроме того, учитывая исключительность ситуации, необходимо установить для судей, удаленных в отставку в связи с отказом от перевода в другой суд, дополнительные гарантии.

С учетом этого в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вместо положений о процедурах отбора судей (части 5-10 статьи 2) целесообразно предусмотреть следующие нормы:

"Судьи Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, назначенные до вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, полномочия которых по состоянию на дату начала деятельности Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, не прекращены по основаниям, предусмотренным Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", считаются с их согласия судьями Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Ранее присвоенные им квалификационные классы сохраняются.

Указанное согласие судьи Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации выражается в заявлении в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации, которое может быть подано в течение шести месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.

Полномочия судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не подавших такое заявление в установленный срок, досрочно прекращаются по решению Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации о почетном удалении в отставку по основанию, предусмотренному подпунктом 11 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", с выплатой компенсации в размере 12 ежемесячных денежных вознаграждений по последней должности. При этом для таких судей требования к стажу работы в области юриспруденции, стажу работы судьей (в должности судьи), соблюдение которых является условием для назначения ежемесячного пожизненного содержания и других выплат, снижаются в два раза.".

2.4. Часть 4 законопроекта определяет численный состав нового Верховного Суда Российской Федерации в количестве 170 судей. В то же время численность судей действующих высших судов устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год и плановый период. Часть 4 статьи 3 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" прямо закрепляет это правило.

Представляется недопустимым жестко закреплять в рассматриваемом законе численность судей, так как в дальнейшем это может затруднить увеличение их штатной численности при необходимости. По крайней мере, следует смягчить формулировку на "не менее 170 судей".

Кроме того, само по себе определение численности судей не позволяет установить, на каких принципах будет формироваться этот состав и каковы гарантии представительства в нем арбитражных судей.

2.5. Необходимо урегулировать и вопрос о порядке исчисления ежемесячного пожизненного содержания судей и иных выплат. Согласно действующему регулированию пребывающему в отставке судье, имеющему стаж работы в должности судьи не менее 20 лет, выплачивается по его выбору пенсия на общих основаниях или не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере восьмидесяти процентов ежемесячного денежного вознаграждения работающего по соответствующей должности судьи (пункт 5 статьи 15 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"). При упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации возникнет вопрос, что имеется в виду под "соответствующей должностью", поэтому необходима следующая норма:

"Со дня начала деятельности Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, исчисление ежемесячного пожизненного содержания пребывающих в отставке судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных выплат производится исходя из ежемесячного денежного вознаграждения работающего по соответствующей должности судьи Верховного Суда Российской Федерации, образованного в соответствии с настоящим Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.".

2.6. Следует также продумать вопросы гарантий для государственных гражданских служащих аппаратов высших судов. Упразднение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, как предусмотрено законопроектом, фактически означает увольнение всех государственных гражданских служащих этого суда. Правила предоставления государственному гражданскому служащему в случае отсутствия вакантных должностей в государственном органе, в котором сокращаются должности государственной гражданской службы, или государственном органе, которому переданы функции упраздненного государственного органа, вакантной должности государственной гражданской службы в иных государственных органах, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2013 года N 822, не гарантируют реального трудоустройства. Для государственных гражданских служащих Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации должно быть обеспечено равенство гарантий.

Считаем, что эти вопросы возможно урегулировать в другом федеральном законе, подлежащем принятию в связи с принятием поправок к Конституции Российской Федерации. При его разработке и принятии уместно использовать опыт упразднения Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации в 2003 году.

Так, в соответствии со статьей 54 Федерального закона от 30 июня 2003 года N 86-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" лица, увольняемые из федеральных органов налоговой полиции, имели возможность поступить на службу в другие органы без испытательного срока, без переаттестации и с учетом сроков выслуги в имевшихся у них специальных званиях, которые учитывались при присвоении им очередных специальных званий и классных чинов. Очередной отпуск указанным лицам предоставлялся с учетом времени службы в федеральных органах налоговой полиции. Кроме того, лица, уволенные со службы в федеральных органах налоговой полиции и принятые на службу в федеральные органы исполнительной власти или иные государственные органы в порядке перевода, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, подлежали постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по новому месту службы с учетом даты предыдущей постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в федеральных органах налоговой полиции.

2.7. Законопроект не устанавливает порядок определения даты начала работы вновь образованного Верховного Суда Российской Федерации, а шестимесячный срок для упразднения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - по опыту упразднения различных федеральных органов исполнительной власти (см., например, распоряжения Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 года N 1839-р, от 17 марта 2010 года N 371-р, от 3 сентября 2010 года 1450-р о ликвидации Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами; от 15 апреля 2011 года N 657-р, от 3 ноября 2011 года N 1923-р о ликвидации Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия) - явно недостаточен.

VI. Все изменения судебной системы Российской Федерации должны носить комплексный характер, корректировка действующего законодательства должна осуществляться единовременно, а не последовательно. Иными словами, законопроект о поправке к Конституции Российской Федерации целесообразно рассматривать именно совместно (в одном пакете) с другими законопроектами, предусматривающими приведение актов законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерацией.