Пояснительная записка к проекту федерального закона N 386280-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 386280-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей"

Досье на проект федерального закона 

Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г. (далее - Конвенция), участниками которой к настоящему моменту являются 87 государств, вступила в силу на территории Российской Федерации 1 октября 2011 г. (Федеральный закон от 31 мая 2011 г. N 102-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей").

Конвенция направлена на обеспечение незамедлительного возвращения детей, в нарушение прав опеки перемещенных в любое из договаривающихся государств либо удерживаемых в любом из этих государств, а также на обеспечение того, чтобы права опеки и доступа, предусмотренные законодательством одного договаривающегося государства, эффективно соблюдались в других договаривающихся государствах.

С целью координации деятельности по обеспечению скорейшего возвращения детей и для достижения других целей Конвенции в каждом государстве-участнике Конвенции должен быть создан соответствующий центральный орган (далее - Центральный орган).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1097 "О центральном органе, отправляющем обязанности, возложенные на него Конвенцией о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" полномочия Центрального органа возложены на Минобрнауки России.

В соответствии со статьей 7 Конвенции Центральный орган непосредственно или через посредника принимает все необходимые меры для того, чтобы:

а) установить местонахождение ребенка, который незаконно перемещен или удерживается;

б) предотвратить причинение дальнейшего вреда ребенку или ущерба заинтересованным сторонам, принимая предварительные меры или обеспечивая принятие таковых;

в) обеспечить добровольное возвращение ребенка или содействовать мирному урегулированию спорных вопросов;

г) обмениваться, если необходимо, информацией относительно социального положения ребенка;

д) предоставлять информацию общего характера о законодательстве своего государства в части, касающейся применения Конвенции;

е) инициировать или способствовать возбуждению судебных или административных процедур для того, чтобы добиться возвращения ребенка, и при необходимости проводить мероприятия по организации или обеспечению эффективного осуществления прав доступа.

Для реализации указанных целей и обеспечения эффективной практики применения Конвенции разработан проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" (далее - законопроект). Законопроектом вносится ряд изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации.

Дела по искам о возвращении ребенка на основании Конвенции или осуществлении на ее основании прав доступа обладают существенными сложностью и спецификой.

Судам в соответствии с частью 2 статьи 1, частью 4 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) предстоит непосредственно применять нормы Конвенции, раскрывающие понятия незаконного перемещения и незаконного удержания ребенка, прав опеки и прав доступа, предусматривающие обстоятельства, при наличии которых заявление подлежит удовлетворению или отклонению, а также принимать во внимание на основании Конвенции иностранное законодательство, судебные или административные решения.

В ходе рассмотрения и разрешения дела о возвращении ребенка на основании Конвенции важно не допустить его смешения с делом об определении в соответствии с семейным законодательством места жительства ребенка. Суду при этом следует исходить из концептуального положения статьи 19 Конвенции, согласно которому, разрешая требование о возвращении ребенка в государство его постоянного проживания, суд не решает вопроса о том, с кем из родителей будет проживать ребенок.

Вместе с тем заявления о возвращении ребенка или осуществлении прав доступа подлежат рассмотрению судом в исковом производстве с учетом того, что спор возникает из семейных правоотношений в связи с нарушением прав опеки и доступа, требование предъявляется к конкретному лицу - предполагаемому нарушителю указанных прав заявителя, стороны спора имеют противоположные юридические интересы, но вправе урегулировать его с помощью мирового соглашения.

Таким образом, в случае незаконного перемещения или удержания ребенка судебная защита нарушенных прав опеки и доступа на основании Конвенции должна осуществляться в исковой форме. В статье 2 Конвенции в качестве условия достижения ее целей установлена необходимость использования договаривающимися государствами наиболее быстрых процедур, которые имеются в их распоряжении. Статья 11 Конвенции предусматривает, что судебные или административные органы договаривающихся государств должны принимать безотлагательные меры для возвращения детей. Если соответствующий судебный или административный орган не вынес решения о возвращении ребенка в течение шести недель со дня начала процедур, заявитель или Центральный орган запрашиваемого государства по собственной инициативе либо по просьбе Центрального органа запрашивающего государства имеет право потребовать объяснений о причинах задержки.

Следует учитывать, что во все большем количестве решений по делам, связанным с Конвенцией, Европейский суд по правам человека поддерживает претензии в адрес государств, которые не приложили необходимых усилий для оперативного и эффективного рассмотрения дел об осуществлении права родителя на возвращение ребенка.

Так, по делу Йосуб Карас (Iosub Karas) против Румынии (2006 г.) Европейский суд по правам человека постановил, что статья 8 Конвенции о правах человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (право на уважение частной и семейной жизни) была нарушена тем, что принятые официальными инстанциями действия при рассмотрении дела о возвращении ребенка были чрезвычайно длительными для подобной категории дел. В деле Карлсон (Carlson) против Швейцарии (2008 г.) промежуток в три с половиной месяца между началом процедуры возвращения ребенка и вынесением решения суда первой инстанции был также признан ЕСПЧ одним из факторов, нарушивших положение статьи 8 Конвенции о правах человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. В деле Шнеерсон и Кампанелла (Sneersone and Kampanella) против Италии (2011 г.) Европейский суд по правам человека постановил, что государство нарушило статью 6 (п. 1) Конвенции о правах человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (право на справедливое судебное разбирательство), не обеспечив должной быстроты и эффективности процедур, относящихся к Конвенции. Ряд решений Европейского суда по правам человека, например, решение по делу Монори (Monory) против Венгрии и Румынии (2005 г.), связан с неправильной интерпретацией национальными судами положений Конвенции.

В целях предотвращения подобных ситуаций в практике Российской Федерации предлагается дополнить ГПК РФ главой, в которой будут определены процессуальные особенности их рассмотрения и разрешения.

Исходя из специфики и сложности таких дел необходимо определить их особую родовую подсудность. В настоящее время споры, связанные с воспитанием детей (споры о месте жительства детей при раздельном проживании родителей, порядке осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка, и другие споры о детях), рассматриваются районными (городскими) судами в качестве судов первой инстанции (статья 24 ГПК РФ). По состоянию на первое полугодие 2011 года в Российской Федерации функционирует порядка 2270 районных (городских) судов. При таком количестве судов крайне сложно обеспечить специализацию судей, эффективное рассмотрение дел о возвращении ребенка или осуществлении прав доступа на основании Конвенции и единообразие практики ее применения.

Принимая во внимание специфику дел, их сложность, а также руководствуясь рекомендациями, выработанными Гаагской конференцией по международному частному праву в результате анализа практики применения Конвенции, многие государства - участники Конвенции (Австралия, Великобритания, Венгрия, Германия, Ирландия, Кипр, Нидерланды, Никарагуа, Румыния, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция и др.) установили так называемую централизованную юрисдикцию для этой категории дел, сконцентрировав их рассмотрение в одном или нескольких судах.

Так, например, в Германии Конвенция вступила в силу 1 декабря 1990 г. На тот момент судьи не были ознакомлены с основными принципами и положениями Конвенции, а также практикой ее применения. Кроме того, закон 1990 года, реализующий положения Конвенции, не отвечал ее требованиям. Вследствие этого судебные споры были подсудны по первой инстанции более чем 600 судам и рассматривались длительное время, судьями некорректно применялось национальное законодательство (дела по Конвенции рассматривались как дела об определении места жительства ребенка и об осуществлении родительской опеки), в большинстве случаев судьи ссылались на исключения, предусмотренные Конвенцией, что повлекло серьезную критику со стороны государств-участников Конвенции.

В апреле 1999 г. законодательство Германии было изменено, в результате чего, в частности, дела по Конвенции стали подсудны 24 судам, судьи которых регулярно проходят обучение по вопросам применения Конвенции. Это кардинально изменило ситуацию, а также способствовало успешному применению Конвенции в качестве меры предотвращения похищения детей.

В связи с изложенным предлагается дополнить ГПК РФ положениями, определяющими подсудность дел в рамках действия международного договора Российской Федерации, предусматривающего возвращение незаконно перемещенного или удерживаемого ребенка и осуществление в его отношении прав доступа, одному районному суду в федеральном округе, в котором пребывает ребенок. Это позволит сократить количество судов, рассматривающих дела, возникающие из отношений, регулируемых Конвенцией (до 8), обеспечить единообразие и быстроту судопроизводства при их разрешении.

По делам о возвращении детей на основании международного договора Российской Федерации и об осуществлении на его основании прав доступа законопроектом предусматриваются обязательное участие, наряду с органом опеки и попечительства, прокурора для дачи заключения по делу.

Для надлежащего выполнения Центральным органом его полномочий и обязанностей предлагается по делам, рассматриваемым на основании Конвенции, направлять Центральному органу копии постановлений суда, отражающих ход и результат производства по делу.

Во исполнение Конвенции и для обеспечения быстроты судебной процедуры предлагается установить сокращенные по сравнению с общими процессуальные сроки направления копий определений суда сторонам и Центральному органу, рассмотрения заявления, сроки на подачу апелляционных и частных жалоб и апелляционного производства.

Для предотвращения односторонних, не согласованных с истцом действий ответчика по перемещению ребенка предусматривается право суда запретить ответчику изменять место пребывания ребенка и с этой целью временно ограничить выезд ребенка из Российской Федерации. При неизвестности места пребывания ответчика и (или) ребенка судом должен объявляться их розыск.

Согласно статье 16 Конвенции после получения уведомления о незаконном перемещении или незаконном удержании ребенка судебные органы государства, в которое ребенок перемещен или в котором он удерживается, не должны выносить решения относительно прав опеки, пока не будет установлено, что ребенок не подлежит возвращению в соответствии с Конвенцией. Предполагается, что в случае возвращения ребенка в государство его постоянного проживания спор о ребенке подлежит разрешению судом указанного государства. Так, если местом постоянного проживания ребенка является Российская Федерация, то спор между родителями о месте жительстве ребенка и/или порядке общения с ним должен будет рассматриваться российским судом.

В связи с этим предусматривается приостановление производства по делу, связанному с воспитанием ребенка, в случае поступления в суд копии определения суда о принятии к производству заявления о возвращении этого ребенка или об осуществлении в отношении него прав доступа на основании международного договора Российской Федерации, а при получении судом уведомления от Центрального органа о незаконном перемещении или незаконном удержании ребенка - отложение рассмотрения дела, связанного с воспитанием этого ребенка, на 30 дней. Для обеспечения своевременного возобновления производства предлагается направлять в суд, в производстве которого находится приостановленное дело, копии постановлений суда, отражающих ход и результат производства по делу, рассматриваемому на основании международного договора Российской Федерации.

В целях розыска ребенка, обеспечения исполнения судебных решений о возвращении незаконно перемещенных или незаконно удерживаемых детей, а также осуществлении в их отношении прав доступа законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон "Об исполнительном производстве", Федеральный закон "О судебных приставах", Закон Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности".

В целях розыска ребенка, незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого на ее территории, при неизвестности места его пребывания, в связи с чем невозможно определить территориальную подсудность дела о возвращении ребенка или осуществлении в отношении него прав доступа, а также урегулировать конфликт мирным путем, законопроект относит к числу исполнительных документов, подлежащих принудительному исполнению, запрос компетентного органа, определяемого Правительством Российской Федерации, о розыске ребенка.

Предусматривается возможность на стадии исполнения решений суда по указанной категории дел осуществления розыска ребенка судебными приставами, а также поиска ребенка частными детективами на договорной основе. В настоящее время на этой стадии розыск и поиск ребенка производятся только по делам о его отобрании.

Законопроектом устанавливаются особенности принудительного исполнения исполнительных документов, содержащих требование о возвращении ребенка или осуществлении в его отношении прав доступа на основании международного договора Российской Федерации.

Устанавливается сокращенный сроки предъявления к исполнению исполнительного листа, содержащего требование о возвращении ребенка на основании международного договора Российской Федерации.

Достижение ребенком определенного международным договором Российской Федерации возраста, после чего этот международный договор прекращает свое действие, должно влечь отказ в возбуждении исполнительного производства на основании исполнительного листа, содержащего требование, связанное с применением этого международного договора, или прекращение исполнительного производства, вследствие чего подлежит расширению перечень оснований отказа в возбуждении исполнительного производства и прекращения исполнительного производства.

С целью сосредоточения в Центральном органе всей полноты информации по делам о возвращении ребенка или осуществлении прав доступа на основании Конвенции предлагается направлять Центральному органу копии актов, отражающих ход исполнительного производства по делу.

Предусматриваемые законопроектом меры будут способствовать надлежащему исполнению обязательств, вытекающих из Конвенции, качественному и быстрому рассмотрению дел, основанных на Конвенции, предотвращению подачи заявлений в Европейский суд по правам человека.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей"

Принятие и реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" не потребует дополнительных финансовых расходов из средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" не повлечет принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу федеральных законов.

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия нормативных правовых актов.