Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 415556-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части обжалования решения об удалении главы муниципального образования в отставку), внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 415556-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(в части обжалования решения об удалении главы муниципального образования в отставку),
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 415556-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается урегулировать порядок и последствия судебного обжалования решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования.

Законопроект разработан во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А.В. Дубкова", которым федеральному законодателю предписано внести изменения, исключающие возможность проведения досрочных выборов на должность главы муниципального образования до разрешения судом вопроса о законности удаления в отставку главы муниципального образования, ранее занимавшего эту должность, с тем, чтобы обеспечить реальное восстановление его в должности в случае принятия судом решения о признании незаконным удаления в отставку.

В этих целях законопроектом предлагается закрепить:

- во-первых, сокращенный (десятидневый) срок обжалования в суде решения об удалении главы муниципального образования в отставку,

- во-вторых, запрет назначать досрочные выборы до вступления в силу решения суда по жалобе на решение об удалении в отставку.

Актуальность и значимость данного законопроекта не вызывает сомнений. Его концепция заслуживает всемерной поддержки.

Вместе с тем необходимо отметить следующее.

1. В связи с тем, что законопроект, по существу, сокращает с 3 месяцев до 10 дней срок обжалования решения об удалении в отставку, необходимо дополнить законопроект нормой о том, что его положения в этой части (пункт 2 проекта) применяются к правоотношениям, возникших после вступления закона в силу.

2. Заслуживает внимания вопрос о правовом регулировании момента, с которого глава муниципального образования, в отношении которого принято решение об удалении в отставку, восстанавливается в должности. Данный вопрос не решен законопроектом.

На практике имеют место случаи восстановления таких лиц "задним числом" (например, с даты официального опубликования, вступления в силу решения об удалении в отставку, признанного судом незаконным). Однако это порождает неопределенность в вопросе о юридической силе действий и решений, принятых лицом, фактически исполнявшим обязанности главы муниципального образования до вынесения соответствующего судебного решения и способно привести к нарушению стабильности и преемственности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В трудовом праве принято восстановление на работе после вступления в силу решения суда. Однако Трудовой кодекс Российской Федерации непосредственно не распространяется на выборных лиц и требуется отдельное правовое регулирование. Применительно к случаям восстановления в должности депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации законодательством предусмотрено, что данные лица восстанавливается в своей должности (статусе) со дня вступления в законную силу решения суда о признании постановления Государственной Думы (Совета Федерации) о прекращении полномочий незаконным или необоснованным.

Представляется, что аналогичное правило необходимо ввести по отношению к случаям восстановления в должности главы муниципального образования, в отношении которого судом принято решение о незаконности его удаления в отставку.

При этом следует отметить, что в действительности данная проблема носит более общий характер и касается всех случаев признания судом незаконным решения о досрочном прекращении полномочий выборного органа или должностного лица, вне зависимости от оснований такого досрочного прекращения полномочий. В связи с этим следует рассмотреть вопрос об установлении в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" общего правило применительно ко всем таким случаям.

3. В соответствии со статьей 254 ГПК РФ по выбору заявителя решение об удалении в отставку может быть оспорено в суд по месту его жительства либо по месту органа местного самоуправления, решение которого оспаривается. Представляется, что подсудность данной категории дел следует определять по месту нахождения соответствующего органа местного самоуправления, а не по месту жительства гражданина. Тем более, что место жительство гражданина может находиться вне территории соответствующего муниципального образования или даже субъекта Российской Федерации. Аналогичный порядок в настоящее время установлено для избирательных споров, дел об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 28, часть 4 статьи 251, 259 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос об установлении в ГПК РФ специальных правил подсудности по делам об оспаривании решений о досрочном прекращении полномочий выборных органов и должностных лиц, включая дела об обжаловании решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

4. В дополнительном обсуждении нуждается вопрос о необходимости внесения корреспондирующих изменений в ГПК РФ (в части установления сокращенных сроков судебного обжалования решения об удалении в отставку), а также в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в части неназначения досрочных выборов главы муниципального образования до вступления в законную силу решения суда по делу о законности его удаления в отставку).

Согласно проектируемой части 17 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении в отставку, вправе обжаловать указанное решение в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения. Согласно статье 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании решения органа местного самоуправления в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Таким образом, проектируемая норма не согласуется с действующими общими положениями ГПК РФ. Вместе с тем в федеральном законодательстве в настоящее время имеются случаи установления сокращенных сроков судебного обжалования по данной категории дел. Так, в Постановлении от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" Пленум Верховного Суда Российской Федерации обращает внимание судов, что "помимо указанного в части 1 статьи 256 ГПК РФ трехмесячного срока обращения с заявлением в суд действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, частью 2 статьи 441 ГПК РФ, статьей 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", статьей 357 ТК РФ, пунктом 3 статьи 10 Федерального закона "О беженцах", пунктом 4 статьи 7 и пунктом 7 статьи 13.1 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "О вынужденных переселенцах")".

Положения, аналогичные проектируемым, в настоящее время уже содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применительно к иным случаям:

- закон субъекта РФ о роспуске предварительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу (часть 3 статьи 73);

- глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования (часть 3 статьи 74).

В связи с этим, на наш взгляд, внесение изменений в ГПК РФ в связи с данным законопроектом не является необходимым. Этот вопрос может быть рассмотрен и решен в рамках отдельной законодательной инициативы. Причем такие изменения следует формулировать не применительно только к случаям удаления главы муниципального образования в отставку, а ко всем случаям, когда федеральными законами устанавливаются иные сроки обжалования и (или) рассмотрения судами дел об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (глава 25 ГПК РФ).

Кроме того, в связи с данной законодательной инициативой можно отметить также следующее.

Анализ практики, в т.ч. обстоятельств дела гражданина Дубкова А.В., в связи с которым было принято указанное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, показывает, что проблема связана в большей мере не с установлением чрезмерно длительных сроков в законодательстве, а с несоблюдением установленных сроков судами. Согласно общему порядку, действовавшему на момент рассмотрения дела гр. Дубкова А.В., решение об удалении в отставку могло быть обжаловано в течение 3 месяцев, а дело должно было быть рассмотрено судом в течение 10 дней (статьи 256, 257 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, далее - ГПК РФ). Однако процесс рассмотрения поданной жалобы в суде первой инстанции длился более полутора месяцев. Поскольку сроки, устанавливаемые законопроектом, не носят пресекательного характера и не исключают их продление и нарушение судами, факты их превышения возможны и в будущем. Это способно существенно снизить эффективность предлагаемого правового регулирования.

Более того, это способно привести к нарушению сроков проведения досрочных выборов, установленных Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица (пункт 4 статьи 10).

Следует также учитывать, что существует возможность апелляционного обжалования решения суда первой инстанции. При этом в данном случае действуют общие сроки, установленные статьями 321 и 327.2 ГПК РФ: апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме; рассмотрение дела судом апелляционной инстанции осуществляется в срок, не превышающий 2 месяцев со дня его поступления. До истечения срока апелляционного обжалования или, в случае обжалования, до завершения апелляционного рассмотрения дела решение суда первой инстанции не считается вступившим в силу.

Соответственно, риск нарушения установленного Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" шестимесячного срока проведения досрочных выборов еще более возрастает.

В связи с этим необходимо продумать систему правовых и иных мер по исключению возможности нарушения предписаний указанного закона. В частности, может быть рассмотрен вопрос об установлении сокращенных сроков апелляционного обжалования и рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции по данной категории дел (по аналогии с делами о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации). Вместо этого или одновременно с этим может быть обсужден вопрос о внесении изменения в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающего возможность превышения установленного шестимесячного срока в случае незавершенности судебного рассмотрения дела по оспариванию решения о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица.

Причем в действительности данная проблема носит даже более общий характер и касается не только удаления главы муниципального образования в отставку, но и всех случаев досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц, причем как местного самоуправления, так и Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Досрочное прекращение полномочий любого выборного органа или должностного лица по любому основанию может быть обжаловано в судебном порядке, гипотетически признано судом не соответствующим закону и, соответственно, влекущим восстановление данного органа или лица в прежнем статусе. При этом согласно закону в случае досрочного прекращения полномочий выборных органов или должностных лиц, проводятся досрочные или дополнительные выборы (пункт 4 статьи 10, пункты 8, 9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Однако завершение процедур судебного оспаривания решения о досрочном прекращении полномочий, послужившего основанием для назначения таких выборов, до истечения установленных сроков не гарантируется. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, допущение возможности вынесения судебного решения, которое не может быть исполнено, не согласуется с конституционными требованиями, предъявляемыми в демократическом правовом государстве к осуществлению правосудия.

В связи с этим вышеизложенная проблема требует комплексного правового решения в избирательном и (или) гражданско-процессуальном законодательстве.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 415556-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации.

Заместитель председателя Комитета

В.А. Казаков