Заключение Счетной палаты РФ от 24 июня 2014 г. N ЗСП-287/16-10 на проект федерального закона N 529548-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 20 июня 2014 г. N 32К (978))) (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 24 июня 2014 г. N ЗСП-287/16-10
на проект федерального закона N 529548-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации"
(утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 20 июня 2014 г. N 32К (978)))

Досье на проект федерального закона

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона N 529548-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлено в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и решением Совета Государственной Думы от 27 мая 2014 г. N 172.

1. Законопроект, внесенный в Государственную Думу депутатами Государственной Думы Н.С. Максимовой, Г.Я. Хором, ЛЯ. Симановским, А.М. Макаровым и членами Совета Федерации Е.В. Бушминым и В.Б. Шубой, разработан в целях реализации пункта 10 постановления Государственной Думы от 20 ноября 2013 г. N 3246-6 ГД "О проекте федерального закона N 348499-6 "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов", предусматривающего подготовку изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части:

сокращения количества оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон (решение) о бюджете;

установления порядка и предельного срока возврата в текущем финансовом году в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованных в отчетном финансовом году и возвращенных в федеральный бюджет.

1.1. В целях оптимизации перечня оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете законопроектом (подпункты "б", "в" пункта 19 статьи 1) предлагается изложить в новой редакции пункты 3 и 7 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, подпунктом "г" пункта 19 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации пунктом 8, в соответствии с которым законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, за исключением закона (решения) о бюджете, могут предусматриваться дополнительные основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в соответствии с решением руководителя финансового органа.

Предлагаемые законопроектом изменения предусматривают существенное сокращение общего количества оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Отмечаем, что на 2014 год с учетом положений Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" и статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается около 60 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Уменьшение количества оснований предусматривается за счет установления их закрытого перечня в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Так, пунктом 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции предусматривается 11 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Пунктом 7 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции предлагается установить 15 оснований, по которым могут быть внесены изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) в соответствии с решением Министра финансов Российской Федерации (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом Российской Федерации).

Отмечаем, что в законе (решении) о бюджете будут предусматриваться объем и направления использования (перераспределения) средств резервных фондов, а также средств, иным образом зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований (подпункт 4 пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в новой редакции).

Одновременно предусматривается, что порядок использования (порядок принятия решений об использовании, перераспределении) указанных средств устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) полагает, что введение данных норм будет способствовать оптимизации перечня оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Счетная палата неоднократно отмечала, что значительное количество оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета, устанавливаемое федеральным законом о федеральном бюджете, приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения. Следует отметить, что объем положительных изменений сводной бюджетной росписи в 2013 году составил 1 561 400,3 млн. рублей (в 2012 году - 2 072 942,9 млн. рублей), или 11,7% кассовых расходов федерального бюджета.

1.2. Законопроектом (пункт 20 статьи 1) предусматривается установление единых требований по возврату неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в соответствующий бюджет, из которого они были предоставлены, а также срока, в течение которого возврат указанных трансфертов должен быть осуществлен и принято решение о наличии (об отсутствии) в них потребности.

В этих целях пункт 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагается дополнить нормой, в соответствии с которой не использованные на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Следует отметить, что указанный срок возврата неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов по состоянию на 1 января 2014 года предусмотрен статьей 23 (часть 3, пункт 7) Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "часть 3, пункт 7" следует читать "часть 7"

Также законопроектом предусматривается норма, в соответствии с которой при принятии решения главным администратором бюджетных средств о наличии потребности в межбюджетных трансфертах возврат этих средств в бюджет, которому они были ранее предоставлены, осуществляется в течение месяца со дня поступления указанных средств в бюджет, из которого они были ранее предоставлены.

Введение данной нормы представляется целесообразным.

По состоянию на 1 января 2014 года на счетах субъектов Российской Федерации объем остатков межбюджетных трансфертов, подлежащих возврату в федеральный бюджет, составил 200,2 млрд. рублей.

2. Законопроектом также предусматривается внесение поправок в ряд статей Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2.1. Так, пунктами 1 - 5, 7 - 10, 16, 17 статьи 1 законопроекта предлагается внести уточнения в статьи 8, 10, 20, 46, 56, 57, 58, 61.1, 135 и 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части распространения действия указанных положений на город федерального значения Севастополь.

2.2. В статьи 51, 56 и 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации предлагается включить нормативы, в соответствии с которыми в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации должны распределяться доходы от разовых и регулярных платежей за пользование недрами, доходы от платы от продажи на аукционе права на заключение договора пользования водными биологическими ресурсами, предоставления рыбопромыслового участка, доходы от акцизов на топливо печное бытовое и другие доходы (пункты 6, 7 и 8 статьи 1 законопроекта). Нормативы распределения указанных неналоговых доходов установлены в настоящее время приложением 1 к федеральному закону о федеральном бюджете. Счетная палата полагает целесообразным закрепление указанных норм на постоянной основе в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Одновременно законопроектом (пункт 4 статьи 1) предлагается дополнить статью 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормой, в соответствии с которой нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, договоры, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размере, сроках и (или) условиях уплаты.

Представляется целесообразным закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации норм, содержащих общие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам, регулирующим взимание неналоговых доходов.

В настоящее время взимание неналоговых доходов бюджетов регулируется различными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, в которых различным образом регламентируются нормы, относящиеся к порядку их исчисления, размерам, срокам, условиям уплаты.

2.3. Законопроектом (пункт 11 - 14 статьи 1) также предлагается дополнить статьи 93.3, 116, 130, 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормами, содержащимися в федеральном законе о федеральном бюджете, в соответствии с которыми порядок предоставления бюджетных кредитов, государственных гарантий Российской Федерации, межбюджетных трансфертов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Предлагается статью 156 (пункт 2) Бюджетного кодекса Российской Федерации дополнить нормой об обслуживании счетов бюджетов кредитными организациями без взимания ими платы, также устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете (пункт 18 статьи 1 законопроекта). Счетная палата поддерживает указанное изменение. Кроме того, полагаем целесообразным внести уточнения в пункт 2 статьи 155 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дополнив его словами "без взимания платы" после слов "Центральный банк Российской Федерации".

В целом считаем, что предлагаемое законопроектом закрепление указанных норм на постоянной основе в Бюджетном кодексе Российской Федерации будет способствовать оптимизации положений федерального закона о федеральном бюджете.

3. Статьей 2 законопроекта предлагается приостановить до 1 января 2015 года действие абзаца четвертого пункта 4 статьи 184.1 и пункта 3 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть положений, касающихся утверждения уточнений параметров (основных характеристик и ведомственной структуры расходов бюджетов) планового периода утверждаемого бюджета.

Вместе с тем пояснительная записка к законопроекту не содержит обоснований приостановления указанных положений.

Полагаем необходимым привести в пояснительной записке обоснования приостановления действия абзаца четвертого пункта 4 статьи 184.1 и пункта 3 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Одновременно отмечаем, что анализ применения данных норм показывает следующее. Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" утверждены изменения и показатели ведомственной структуры федерального бюджета с учетом изменений в части 2009 года.

Федеральными законами о федеральном бюджете на 2011 - 2013 годы, а также на 2012 - 2014 годы не утверждалось уточнение (увеличение или сокращение) показателей планового периода. Федеральными законами о федеральном бюджете на 2013 - 2015 годы и на 2014 - 2016 годы показатели планового периода также утверждены в абсолютных значениях. При этом, нормы об уточнении параметров планового периода утверждаемого бюджета приостановлены до 1 января 2014 года Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса".

В этой связи полагаем необходимым решить вопрос о методологии порядка уточнения параметров планового периода утверждаемого бюджета и о внесении соответствующих положений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

4. Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета и не приведет к выпадению его доходов.

Счетная палата полагает возможным поддержать законопроект при условии его доработки с учетом высказанных замечаний ко второму чтению.