Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 524696-6 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части вопросов подготовки и утверждения документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 524696-6 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части вопросов подготовки и утверждения документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 524696-6 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части вопросов подготовки и утверждения документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации, и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке законопроект подготовлен во исполнение пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. N Пр-930 по итогам совещания по развитию Московской агломерации и направлен на обеспечение согласованного развития субъектов Российской Федерации путем предоставления возможности подготовки документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

В целях решения поставленной задачи законопроектом вводится новый вид документов территориального планирования - документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, устанавливается порядок подготовки и утверждения таких документов, а также определяется их место в системе документов территориального планирования в целом.

Учитывая, что законопроектом предоставляется возможность субъектам Российской Федерации совместно подходить к разработке своих документов территориального планирования, что, безусловно, позволит повысить эффективность и скоординированность принимаемых субъектами Российской Федерации в рамках документов территориального планирования решений, а также устранение противоречий в приграничных районах субъектов Российской Федерации, концепция законопроекта заслуживает поддержки.

Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд замечаний, которые заключаются в следующем.

1. Статьей 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации регулируются вопросы совместной подготовки проектов документов территориального планирования. Такая подготовка может осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования, в том числе, в случаях планирования размещения объектов регионального значения на территориях других субъектов Российской Федерации, установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

Законопроектом предусматривается, что разработка документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации осуществляется в целях размещения объектов регионального значения и установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, размещенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, законопроектом изменения в статью 27 Градостроительного кодекса Российской Федерации не предусматриваются.

В связи с этим, непонятно соотношение предлагаемых законопроектом нововведений, предусматривающих подготовку документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, и действующих норм о совместной подготовке документов территориального планирования по инициативе органов исполнительной власти двух и более субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, указанные процедуры предусматривают разный порядок подготовки, утверждения и виды документов территориального планирования.

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым уточнить критерии, по которым субъекты Российской Федерации вправе будут выбирать тот или иной вариант подготовки документов территориального планирования.

2. Согласно части 3 проектируемой статьи 13.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в положения о территориальном планировании, содержащихся в схеме территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, указываются сведения о планируемых для размещения объектах регионального значения, объектах, относящихся к областям, предусмотренным частью 3 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации, объектов регионального значения в области энергетики, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, и объектов, необходимых для реализации соглашений о сотрудничестве между субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем, все указанные виды объектов относятся к региональным объектам. И их обособленное выделение в составе сведений, которые необходимо указать в положении о территориальном планировании, может привести к неоднозначному пониманию и применению норм на практике. Кроме того, следует отметить, что указание сведений в документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации об объектах, в определенных областях, но независимо от их значения (относящихся как к ведению субъектов Российской Федерации, так и к ведению Российской Федерации и органов местного самоуправления), выходит за пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем представляется в корне неверным.

Аналогичное замечание относится также к части 4 проектируемой статьи 13.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктам 1 и 3 части 1 проектируемой статьи 13.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Следует также отметить, что вопрос об объектах, необходимых для реализации соглашений о сотрудничестве между субъектами Российской Федерации, не урегулирован в законодательстве Российской Федерации и требует дополнительной проработки.

3. Часть 6 проектируемой статьи 13.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющая перечень материалов по обоснованию схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, требует доработки с учетом Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации", принятого Государственной Думой 20 июня 2014 года, которым предусмотрены иные виды документов стратегического планирования. Так, например, указанный федеральный закон не предусматривает разработку стратегий социально-экономического развития федеральных округов, а стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается только на долгосрочный период. В соответствии с частью 4 статьи 11 указанного федерального закона схема территориального планирования субъекта Российской Федерации также отнесена к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации.

4. В соответствии с пунктом 2 части 1 проектируемой статьи 13.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территории этих субъектов путем комплексного и согласованного решения вопросов территориального планирования, в том числе, по установлению ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, размещенных на территории двух и более субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, выделение такой цели подготовки документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации не может быть поддержана по следующим основаниям. Так, установление границ и пределов использования земельных участков в зонах охраны объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий не относится к предмету территориального планирования, а регулируется в соответствии с отраслевым законодательством.

Так, согласно статье 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315.

Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении:

а) охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории;

б) охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, представляется сомнительным осуществление указанной деятельности в рамках территориального планирования и необходимость принятия документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

5. Частью 3 вводимой законопроектом статьи 13.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации осуществляется исключительно в отношении субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу и принявших решение о разработке схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законопроектом не предусматривается возможность подготовки проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, осуществляемой тремя субъектами Российской Федерации, один из которых имеет общие границы с двумя другими, а последние общих границ не имеют. Между тем, такое ограничение не позволит использовать предлагаемые законопроектом преимущества схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации в отношении, например, линейных объектов, не относящихся к объектам федерального значения, но строительство которых могло бы быть осуществлено на территории таких субъектов Российской Федерации (подобно существующим автомобильной дороге регионального значения P8, соединяющей Вологодскую, Новгородскую и Тверскую области; автомобильной дороге регионального значения P104, соединяющей Московскую, Вологодскую, Ярославскую и Тверскую области).

6. Нуждаются в доработке и иные положения проектируемой статьи 13.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, например, в указанной статье не учитывается, что общие положения к подготовке документов территориального планирования, в соответствии с которыми должен подготавливаться проект документа территориального планирования любого уровня, закреплены в статье 9 Градостроительного кодекса, а также не учитывается необходимость разработки документов территориального планирования на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с региональными нормативами градостроительного проектирования.

Согласно частям 2 и 6 проектируемой статьи 13.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации совместное решение высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о подготовке схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, решение об утверждении указанной схемы, о внесении в нее изменений принимается последовательно. С одной стороны, такая детализация порядка принятия указанных решений представляется избыточной, с другой - может привести к проблемам в правоприменительной практике: в какой последовательности, кто ее устанавливает, каковы последствия нарушения этой последовательности и т.д.

Согласно пункту 3 части 5 вводимой законопроектом статьи 13.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации может осуществляться привлекаемым на основании договора лицом, определенным по решению высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Вместе с тем, указанная норма не соответствует положениям Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд",устанавливающего исчерпывающий перечень случаев заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). В иных случаях исполнитель контракта должен определяться в результате проведения процедур, предусмотренных указанным федеральным законом.

Проектируемой частью 7.1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязанность по обеспечению доступа к проекту документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации в информационной системе территориального планирования возлагается на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определенный по решению высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С учетом данного положения внесение предлагаемых законопроектом изменений в часть 7 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающую обязанность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по обеспечению доступа соответственно к проектам документов территориального планирования Российской Федерации, документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований, не требуется.

7. Законопроектом предусматривается внесение изменений в статью 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части распространения положений о согласовании проектов документов территориального планирования на случаи согласования проектов документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, законопроектом исключается необходимость согласования проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, схем территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации с соседними субъектами Российской Федерации по основанию соблюдения интересов последних при установлении на их территориях зон с особыми условиями использования территорий в связи с планируемым размещением объектов регионального значения, что может вызвать ущемление интересов субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу с субъектами, которыми утверждаются проекты соответствующие схемы территориального планирования.

Представляется, что закрепление законопроектом в части 4 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации запрета на согласование иных вопросов, кроме указанных в частях 1 - 3 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации вступает в определенное противоречие с остальными положениями законопроекта, предусматривающими порядок согласования документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации между собой.

Предлагаемыми изменениями части 8 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации не уточняется, на высший исполнительный орган государственной власти какого субъекта Российской Федерации возлагается обязанность по принятию решения о создании согласительной комиссии в случае поступления заключений, содержащих положения о несогласии с проектом схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

Аналогичным образом не согласуются и положения части 9 статьи 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в соответствии с законопроектом решение о подготовке проекта документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации может приниматься и не высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определенным по решению высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в положениях, определяющих содержание совместного решения о подготовке схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации (часть 2 проектируемой статьи 13.2) указание на высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вообще отсутствует.

Следует отметить, что проекты документов территориального планирования муниципальных образований подлежат согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование в случае, если в соответствии с документами территориального планирования субъекта Российской Федерации планируется размещение объектов регионального значения на территории такого муниципального образования (статьи 21, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом не понятно с кем необходимо согласовывать конкретизируемое в генеральных планах место расположение объекта регионального значения, предусмотренного документом территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

8. Необходимо отметить, что установленный частью 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации запрет на принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления решений о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в целях размещения объектов регионального значения, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, в свою очередь, не предусматривает аналогичных положений в отношении документов территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.

Следовательно, в случае, если утвержденным документом территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации будет предусмотрено размещение объекта регионального значения, однако в самостоятельных документах территориального планирования этих субъектов Российской Федерации размещение такого объекта не предусмотрено, то органы государственные власти будут не вправе принимать соответствующие решения о предоставлении земельных участков для размещения такого объекта регионального значения.

В то же время в обратной ситуации, при которой в документах территориального планирования одного из субъектов Российской Федерации будет предусмотрено размещение объекта регионального значения, а в документах территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации размещение такого объекта предусмотрено не будет, представляется обоснованным, что органы государственные власти не будут вправе принимать соответствующие решения о предоставлении земельных участков для размещения такого объекта регионального значения. Данное положение обеспечивается нормой о том, что документы территориального планирования субъектов Российской Федерации не подлежат применению в части, противоречащей утвержденному документу территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации (проектируемая законопроектом часть 3.1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также указанием на необходимость отображения на картах, включаемых в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, планируемых для размещения объектов регионального значения в соответствии с утвержденными документами территориального планирования субъектов Российской Федерации (подпункт "а" пункта 3 части 7 проектируемой статьи 13.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

9. Пунктами 10-12 статьи 1 законопроекта предусматриваются изменения в главу 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По мнению Комитета, указанные положения нуждаются в серьезной переработке по следующим основаниям.

Частью 8 проектируемой статьи 13.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривается, что особенности содержания схемы территориального планирования двух субъектов Российской Федерации - города федерального значения Москвы и Московской области, схемы территориального планирования двух субъектов Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга и Ленинградской области и схемы территориального планирования двух субъектов Российской Федерации - города федерального значения Севастополя и Республики Крым предусматриваются вводимой статьей 64 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно указанной статье особенностями подготовки схем территориального планирования данных субъектов Российской Федерации является только возможность включения в эти схемы сведений о планируемых объектах местного значения и обязательность разработки этих схем.

Вместе с тем, предлагаемые поправки влекут изменения в содержание главы, которая в соответствии с законопроектом должна будет регулировать особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе, а также Московской области, Ленинградской области и Республики Крым, что не может быть поддержано в связи с отсутствием таких особенностей для трех последних субъектов Российской Федерации.

Пунктом 11 статьи 1 законопроекта предусмотрена новая редакция статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, все отличие которой от действующей статьи заключается в распространении ее положений на субъект Российской Федерации - город федерального значения Севастополь. При этом не учитывается, что статья 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации действует в новой редакции с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 131-ФЗ. В связи с этим представляется целесообразным ограничиться дополнением норм статьи указанием на город федерального значения Севастополь.

10. В части особенностей разработки схем территориального планирования двух субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и прилегающих к ним субъектов Российской Федерации, указанных в проектируемых статьях 64 и 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Комитет отмечает следующее.

Законопроектом предусматривается обязанность указанных субъектов Российской Федерации утвердить схемы территориального планирования двух субъектов Российской Федерации. При этом согласно статье 2 законопроекта такие схемы должны быть утверждены в срок до 1 января 2017 года. Однако, последствия отсутствия к 1 января 2017 года утвержденных схем указанных субъектов Российской Федерации не определены. Кроме того, по мнению Комитета, в дополнительном обсуждении нуждается и такое безусловное закрепление обязанности разработки схем территориального планирования двух субъектов Российской Федерации.

В доработке нуждается и положение, закрепляющее возможность включения в положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов не только регионального, но и объектов местного значения, "в том числе транспортно-пересадочных узлов, объектов внеуличного транспорта, включая объекты метрополитена, и иных линейных объектов местного значения". Данная норма применима в отношении только субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, учитывая, что в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами указанных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а в соответствии со статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы таких субъектов Российской Федерации включают в себя сведения об объектах местного значения.

В отношении иных субъектов Российской Федерации необходимо отметить, что планирование размещения объектов местного значения выходит за пределы их полномочий.

Следует также отметить, что согласно Федеральному закону "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах соответствующего муниципального образования отнесены к вопросам местного значения. Вместе с тем, организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, относится в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации. В связи с этим, однозначное отнесение в законопроекте транспортно-пересадочных узлов и объектов внеуличного транспорта без учета территории их обслуживания к объектам местного значения нуждается в дополнительном обсуждении.

11. Представляется необходимым дополнить пункт 2 части 6 статьи 18, пункт 4 части 4, подпункт "а" пункта 3 части 6 статьи 19, иные структурные единицы Градостроительного кодекса Российской Федерации положениями о том, что схемы территориального планирования муниципальных районов должны помимо документов территориального планирования субъектов Российской Федерации также учитывать документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации (при их наличии).

12. Статьей 2 законопроекта предусматривается, что негативные последствия, предусмотренные частью 4 статьи 9, частью 6 статьи 45, частью 3 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при отсутствии утвержденных документов территориального планирования и правил землепользования и застройки на территории города федерального значения Севастополя и Республики Крым вступают в силу с 1 января 2018 года. При этом, не учитывается, что при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки также не допускается изменение видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для строительства.

Поскольку изложенные в заключении замечания могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению, Комитет поддерживает рассматриваемый проект федерального закона и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении при условии доработки законопроекта ко второму чтению с учетом замечаний, изложенных в заключении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских