Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 605370-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования налогового администрирования), внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 605370-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации"
(в части совершенствования налогового администрирования),
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассматриваемый проект федерального закона направлен на подготовку условий, необходимых для обеспечения минимальных потерь бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с созданием единого ЕврАзийского экономического пространства с Республикой Беларусь и Республикой Казахстан и последующим за этим снижением ставок таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты до уровня ставок, действующих в Республике Казахстан и снятием всех существующих во взаимоотношениях между этими странами тарифных и нетарифных ограничений. Законопроект также ставит своей целью создание условий, которые при изменении структуры налоговой нагрузки в нефтеперерабатывающей отрасли позволили бы избежать роста цен на внутреннем рынке на моторные топлива и создали стимулы для перехода предприятий указанной отрасли на производство светлых нефтепродуктов.

Для достижения указанных целей законопроектом, в частности, предлагается внести следующие изменения.

1. В главу 22 "Акцизы" части второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) предлагаются поправки, предусматривающие механизм субсидирования налогоплательщиков посредством предоставления права на возмещение сумм акцизов в отношении продуктов нефтехимии и авиационного керосина, для чего, в частности, предлагается:

- дополнить перечень подакцизных товаров такими позициями как бензол, параксилол, ортоксилол (далее - бензол) и авиационный керосин;

- признавать продукцией нефтехимии продукцию, получаемую в результате переработки бензола в органические вещества и фракции;

- предусмотреть выдачу свидетельств о регистрации лица, совершающего операции с бензолом (при осуществлении деятельности по производству указанной продукции либо использовании его при производстве продукции нефтехимии), а также свидетельств о регистрации лица, совершающего операции с авиационным керосином. Одновременно предлагается взимать государственную пошлину за выдачу указанных свидетельств по ставкам, соответствующим ставке госпошлины за выдачу свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с прямогонным бензином (в размере 3500 руб.);

- предоставление права на принятие к вычету сумм акциза, начисленных при получении бензола, с повышающим коэффициентом для лиц, осуществляющих переработку прямогонного бензина для производства продукции нефтехимии (в том числе на давальческой основе), для лиц, имеющих свидетельство на переработку бензола, в случае использования полученного бензола для производства продукции нефтехимии (в том числе, на давальческой основе), а также для лиц, имеющих свидетельство на совершение операций с авиационным керосином, в случае использования этого топлива для заправки воздушных судов;

- ускоренные (в течение 5 дней со дня подачи заявления) сроки возмещения указанным лицам сумм акциза в заявительном порядке в случае, если по итогам налогового периода сумма налоговых вычетов превысит исчисленную сумму налога.

Однако ряд вопросов в отношении указанных норм нуждается в дополнительном обсуждении.

Так, законопроектом предлагается признавать объектом налогообложения акцизами получение авиационного керосина лицом, имеющим свидетельство на совершение операций с авиационным керосином. Налоговую базу по указанным операциям предусматривается определять как объем полученного авиационного керосина в натуральном выражении. При этом предусмотрено, что сумма акциза, исчисленная по таким операциям, в случае дальнейшего использования налогоплательщиками полученного авиационного керосина для заправки воздушных судов в стоимость авиационного керосина не включается, но включается в стоимость этого вида топлива в случае использования его в других целях. Право на вычет (возмещение) акцизов с применением повышающего коэффициента будут иметь только налогоплательщики, имеющие соответствующее свидетельство, которые либо сами используют керосин для заправки воздушных судов, либо имеют договор об оказании такого рода услуг с другим лицом. Одновременно устанавливаются требования к налогоплательщикам, имеющим право на получение свидетельства о регистрации лица, совершающего операции с авиационным керосином, одним из которых является наличие в собственности (на праве владения или пользования на других законных основаниях) оборудования, необходимого для заправки воздушных судов авиационным керосином.

При этом, определение термину "авиационный керосин" для целей главы 22 Налогового кодекса не дано, а в российском законодательстве оно также отсутствует. В связи с чем, не исключено возникновение правовой неопределенности (а, значит, и налоговых споров) при применении рассматриваемых норм на практике.

Принятие предложенного законопроектом механизма также может привести к возникновению на российском рынке экономических субъектов, реализующих данное топливо по разным ценам (с акцизом или без него), что, учитывая различное количество участников цепочки перепродавцов топлива, имеющих соответствующее свидетельство, но реализующих его с акцизом (поскольку используют его не для заправки воздушных судов) и не имеющих право на его вычет, не только не позволит затормозить рост цен на авиационный керосин (а, значит, и цен на авиаперевозки), но и может привести к их росту. Это приведет к тому, что ряд государственных структур (например, такие как Минобороны России и МЧС России) будут вынуждены приобретать указанное топливо по завышенной цене с акцизом, что потребует увеличения бюджетного финансирования указанных организаций.

Кроме того, учитывая такие требования, предъявляемые к лицам, претендующим на получение свидетельства на совершение операций с авиационным керосином, как наличие необходимого для заправки воздушных судов оборудования в собственности, а также крайне расплывчатое наименование вида такого оборудования, представляется, что получение такими лицами указанного свидетельства будет осложнено.

Следует также учитывать, что, несмотря на то, что поправкой в статью 199 Налогового кодекса предусмотрено включение в стоимость передаваемого (реализуемого) авиационного керосина суммы акциза в случае использования этого вида топлива не для целей заправки воздушных судов, соответствующие поправки в статью 198 Налогового кодекса, устанавливающую порядок предъявления суммы акциза продавцом покупателю, законопроектом не предусмотрены.

Законопроектом предусматривается дополнить главу 22 Налогового кодекса новой статьей 203.1, регулирующей порядок возмещения (зачета, возврата) акциза лицам, имеющим свидетельство на переработку прямогонного бензина, и (или) свидетельство на переработку бензола, и (или) свидетельство на совершение операций с авиационным керосином, в случаях, если по итогам налогового периода сумма налоговых вычетов у этих лиц превышает общую сумму исчисленного налога.

Данной статьей установлено, что налогоплательщики реализуют указанное право на возмещение (возврат) только в заявительном порядке путем подачи в налоговый орган не позднее 5 дней со дня представления налоговой декларации заявления о возмещении налога, в котором помимо указания реквизитов банковского счета для перечисления подлежащих возмещению средств принимает на себя обязательство вернуть в бюджет суммы полученного возмещения (зачета, возврата) сумм налога, процентов, а также уплатить начисленные на указанные суммы проценты в случае если решение о возмещении суммы акциза будет отменено по результатам камеральной проверки. При этом, принятие налоговым органом решения о возмещении (об отказе в возмещении) суммы налога, заявленной к возмещению, предусмотрено в течение 5 дней со дня подачи указанного заявления.

Необходимо отметить, что предлагаемыми поправками не предусмотрено представление налогоплательщиками документов, подтверждающих право на вычет сумм налога, одновременно с налоговой декларацией по акцизам, в связи с чем указанные документы могут быть представлены в налоговый орган уже после установленного срока принятия налоговым органом решения о возмещении (об отказе в возмещении) суммы налога, заявленной к возмещению. В связи с этим, и принимая во внимание отсутствие в статье 88 Налогового кодекса права налоговых органов на истребование таких документов в ходе камеральной проверки налоговой декларации по акцизам, а также то, что наличие в заявлении обязательства о возврате суммы акциза в случае отмены соответствующего решения налогового органа нельзя квалифицировать в качестве гарантии такого возврата, можно предположить, что будут иметь место факты безгарантийного и неподтвержденного соответствующими документами возмещения сумм акцизов.

Отмечается также, что предлагаемые нормы не раскрывают правовые последствия нарушения налогоплательщиком срока подачи заявления о возмещении налога.

В связи с изложенным, целесообразно уточнить указанные проектируемые нормы Налогового кодекса. Одновременно предлагается рассмотреть вопрос о необходимости уточнения положений статьи 203 Налогового кодекса, регламентирующей случаи и порядок возврата сумм акцизов, поскольку представляется, что применение заявительного порядка возмещения сумм акциза, предлагаемого статьей 203.1 Налогового кодекса, может быть только правом налогоплательщика, не исключающим возможность возмещения сумм акциза по авиационному керосину в общеустановленном порядке.

2. Законопроектом статья 181 Налогового кодекса дополняется новым подакцизным товаром - природным газом (в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации). Одновременно глава 22 Налогового кодекса дополняется новой статьей 205.1, определяющей особенности установления, исчисления и уплаты акциза на природный газ. При этом, положения пункта 1 этой статьи фактически дублируют поправку в статью 181 Налогового кодекса, в соответствии с которой природный газ признается подакцизным товаром в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, а положения пунктов 8 и 9 этой статьи, устанавливающие сроки и порядок представления налоговой декларации и уплаты акцизов относятся к предмету статьи 204 Налогового кодекса.

3. Согласно положениям проектируемой статьи 205.1 Налогового кодекса объектом налогообложения акцизом признаются операции по реализации (передаче) природного газа (для которых налогообложение акцизами предусмотрено международными договорами Российской Федерации), а налоговая база определяется как стоимость реализованного природного газа за вычетом таможенных платежей и расходов на транспортировку такого газа за пределами территории Российской Федерации. Однако положения статей 198 и 199 Налогового кодекса, регламентирующих порядок предъявления суммы акциза продавцом покупателю и порядок отнесения сумм акциза в отношении указанных операций, не уточняются. Вместе с тем, учитывая, что действующими положениями пункта 2 статьи 198 Налогового кодекса не предусмотрено при осуществлении поставок на экспорт предъявление покупателю соответствующих сумм акциза, необходимо уточнить порядок отнесения сумм акциза на природный газ на расходы, в том числе, для целей налогообложения прибыли.

4. Законопроектом существенно изменяются ранее установленные на 2015 и 2016 годы ставки акцизов на широкий перечень подакцизных товаров, и в первую очередь - на все виды топлива. В частности, предусматривается значительное уменьшение ранее утвержденных на 2015 и 2016 годы ставок акцизов на топливо:

на автомобильный бензин в среднем на 73 и 88 процентов, соответственно, путем доведения их до единой ставки в размере 6200 руб. за 1 тонну, и последующее их уменьшение на 37,8 процентов при установлении на 2017 год;

на дизельное топливо - на 135,7 и 128,4 процентов, соответственно, путем доведения их до единой ставки в размере 3000 руб. за 1 тонну с последующим уменьшением на 7 процентов при установлении на 2017 год;

на моторные масла - на 39,8 и 59,6 процентов, соответственно, а при установлении на 2017 год - на 11,1 процентов;

на прямогонный бензин - на 19,5 и 39,6 процентов, соответственно, а при установлении на 2017 год - на 8,2 процента;

на топливо печное бытовое - на 158 процентов, а при установлении на 2017 год - на 7,1 процентов.

Ставки акцизов на новые подакцизные товары (бензол и авиационный керосин) предлагается установить на уровне ставки акциза на дизельное топливо 5 класса.

Указанные меры направлены на поддержку предприятий нефтеперерабатывающей отрасли, являющихся производителями указанных видов топлива, с целью предоставления возможности продолжения процесса модернизации производства и перехода на выпуск топлива только высокого класса. Кроме того, представляется, что эти меры позволят создать условия для недопущения роста цен на топливо.

В то же время, обращается внимание на то, что законопроектом предусматривается наличие ставок акцизов на топливо низкого класса, выпуск в обращение и обращение которых на территории Российской Федерации либо прекращен, либо прекращается в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза Евразийского Экономического Сообщества от 18.10.2011 N 825 "О принятии Технического регламента Таможенного союза "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу для реактивных двигателей и мазуту". При этом, ставки акцизов на топливо 3 класса и ниже установлены на уровне ставок акцизов на топливо 4 класса.

Законопроектом также предлагается значительное снижение на 2015 и 2016 годы ставок акцизов на всю алкогольную продукцию:

на спиртосодержащую и слабую алкогольную продукцию на 25 и 37,5 процентов соответственно, а на крепкую алкогольную продукцию - на 20 и 32 процента соответственно;

на вина и такие напитки, как сидр, пуаре и медовуха - на 12,5 и 11,1 процентов, соответственно;

на пиво с объемной долей этилового спирта свыше 8,6 процентов - на 19,4 и 5,4 процента, а на пиво с объемной долей этилового спирта до 8,6 процента - на 11,1 и 5 процентов;

на игристые вина на незначительном уровне - порядка 4 процентов.

Поскольку значительное уменьшение ставок акцизов на спиртосодержащую и алкогольную продукцию вызвано необходимостью сдерживания уровня цен на внутреннем рынке с целью предотвращения роста нелегального ввоза такой продукции из стран ближнего зарубежья, данная позиция Комитетом поддерживается.

Законопроектом не предусмотрена дополнительная индексация на 2015 и 2016 годы твердых специфических ставок акцизов на табачные изделия, однако подлежат индексации адвалорная составляющая ставок на сигареты и папиросы (на 5,5 процентов) и нижняя граница ставок на эти табачные изделия на уровне 6,4 и 5 процентов, соответственно.

Отмечается также последующая индексация ставок акцизов на все виды табачных изделий при их установлении на 2017 год. Так, при установлении ставки акциза на сигареты и папиросы на 2017 год твердая специфическая ставка акцизов на сигареты и папиросы проиндексирована на 12,5 процентов, на табак трубочный - на 10 процентов, на сигариллы - на 4,5 процентов. На более значительном уровне проиндексирована нижняя граница ставки на сигареты и папиросы - на 14,9 процентов, а адвалорная составляющая - на 5 процентов (по отношению к предлагаемым на 2016 год).

Одновременно в таблице ставок акцизов из позиции табачных изделий "Табак трубочный, курительный, жевательный _" исключен насвай как изделие, оптовая и розничная торговля которого запрещена в соответствии с Федеральным законом от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака".

В настоящее время приоритетной является задача гармонизации подходов к налогообложению табачных изделий в Российской Федерации и других государствах Таможенного союза, поскольку на сегодняшний день доля акцизов в стоимости табачных изделий в России значительно выше, чем в Республике Беларусь и Республике Казахстан. В этих условиях резкое повышение акцизов в Российской Федерации может способствовать к значительному увеличению ввоза табачных изделий из соседних стран Таможенного Союза, что, в свою очередь, скажется на снижении поступлений от уплаты акцизов в федеральный бюджет.

Таким образом, поскольку предложенный уровень индексации ставок акцизов на табачные изделия обусловлен необходимостью сдерживания уровня цен на внутреннем рынке с целью предотвращения роста нелегального ввоза такой продукции из стран ближнего зарубежья, обеспечивая при этом дополнительные доходы бюджета, он поддерживается Комитетом.

5. В главу 23 "Налог на доходы физических лиц" вносятся изменения, предусматривающие увеличение с 9 до 13 процентов ставки налога в отношении доходов от долевого участия в деятельности организаций, полученных в виде дивидендов физическими лицами, являющимися налоговыми резидентами Российской Федерации. Одновременно предусматривается необходимость определения налогоплательщиками налоговой базы по таким доходам отдельно от иных доходов, облагаемых по ставке 13 процентов, а также отсутствие права на применение налоговых вычетов, предусмотренных статьями 218 - 221 Налогового кодекса, в отношении таких доходов. Одновременно в целях выравнивания налоговой нагрузки на акционеров физических и юридических лиц предлагается поднять до аналогичного уровня ставку налога на прибыль организаций по доходам, полученным российскими организациями в виде дивидендов от российских и иностранных организаций.

Принятие данных законодательных мер позволит частично компенсировать снижение доходов региональных и местных бюджетов.

6. Законопроект предусматривает изменения в главу 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса, поскольку установленные статьей 333.12 Налогового кодекса ставки водного налога не пересматривались с момента введения в действие этой главы Налогового кодекса (с 2005 года).

Действующие низкие ставки водного налога не способствуют заинтересованности хозяйствующих субъектов в организации рационального водопользования, при этом, как указано в пояснительной записке к законопроекту, объемы государственных дотаций хозяйствующим субъектам увеличиваются.

Таким образом, начиная с 2015 года для приведения уровня налоговой нагрузки пользователей водными объектами к уровню эффективной налоговой нагрузки законопроектом предусматривается 15-процентная индексация ставок водного налога.

После достижения целевого уровня ставок водного налога, начиная с 2026 года, предполагается ежегодная индексация ставок данного налога, действовавших в предыдущем году, на индекс потребительских цен - коэффициент-дефлятор, определяемый в соответствии с частью первой Налогового кодекса.

К ставкам водного налога в целях стимулирования рационального водопользования налогоплательщиками, не имеющими водоизмерительных приборов для учета воды, забранной из водного объекта, законопроектом предусматривается применение дополнительного коэффициента 1,1.

В целях установления справедливой налоговой нагрузки при добыче подземных вод (за исключением промышленных, минеральных, а также термальных вод), используемых в целях их реализации после обработки, подготовки, переработки и (или) упаковки в тару, в соответствие с доходами, получаемыми в результате реализации указанной воды, законопроектом предусматривается применение повышающего коэффициента 10 к ставке водного налога при заборе таких подземных вод.

В то же время отмечается, что положения законопроекта в части поправок в главу 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса необходимо согласовать с положениями Водного кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации "О недрах".

7. Законопроектом предлагается поэтапное трехлетнее снижение ставок вывозных таможенных пошлин на нефть (в 1,7 раза) и ряд нефтепродуктов, включая социально значимые бензин и дизельное топливо (в 1,7 - 3,3 раза в зависимости от их вида) с одновременным увеличением ставок налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) на нефть (в 1,7 раза) и газовый конденсат (в 6,5 раз).

Наиболее резкое снижение ставок вывозных таможенных пошлин предусмотрено для кокса нефтяного - со 100 процентов от ставки вывозной таможенной пошлины на нефть до 6,5 процентов начиная с 1 января 2015 г. Вместе с тем никаких обоснований предлагаемой меры в пояснительной записке к законопроекту не содержится. В то же время снижение ставок вывозных таможенных пошлин может привести к росту цен на внутреннем рынке и дефициту этого нефтепродукта.

При этом введение 100% пошлины на мазут, битум нефтяной, отработанные нефтепродукты и парафины, которое планировалось с 1 января 2015 г., переносится на 2017 г. ввиду незавершенной модернизации ряда нефтеперерабатывающих заводов и высокой доли производства темных нефтепродуктов в общем объеме производства.

Одной из новелл законопроекта является закрепление максимального размера ставок вывозных таможенных пошлин на законодательном уровне (статья 3.1 Федерального закона "О таможенном тарифе" дополняется новым пунктом 6.1).

Снижение ставок вывозных таможенных пошлин с одновременным увеличением ставок НДПИ затрагивает не только нефть, добываемую из традиционных залежей, но и нефть, при добыче которой недропользователям предоставлены льготы. Речь идет о сверхвязкой нефти, нефти, добываемой на участках недр, содержащих трудноизвлекаемые запасы, нефти, добываемой на территориях отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Саха (Якутия), Иркутской области, Красноярского края, Ненецкого автономного округа, полуострове Ямал).

При этом нулевая ставка НДПИ на нефть сохраняется лишь для сверхвязкой нефти вязкостью 10 000 мПАс и более, а также нефти, добываемой из залежей углеводородного сырья, отнесенных к баженовским, абалакским, хадумским и доманиковым продуктивным отложениям.

Для нефти, добываемой на территориях отдельных субъектов Российской Федерации, устанавливается минимальная ставка налога, рассчитываемая как разница между базовой ставкой и фиксированной величиной, равной 530 рублям в 2015 году и 559 рублям - на период с 1 января 2016 года, умноженная на показатель, характеризующий динамику мировых цен на нефть.

Поддерживая в целом концепцию законопроекта, Комитет считает целесообразным в ходе его доработки ко второму чтению:

уточнить порядок применения вычетов по акцизам при реализации авиационного керосина с целью недопущения необоснованного повышения налоговой нагрузки на поставщиков нефтепродукта в зависимости от того, в чей адрес поставляется это топливо;

проработать вопрос о применении вычетов в случае поставки нефтепродуктов федеральным органам исполнительной власти  и их подразделениям, прежде всего в адрес структур Министерства обороны и Министерства по чрезвычайным ситуациям;

оценить целесообразность сохранения единой ставки акцизов на топливо 3 и 4 класса;

проработать вопрос о возможности включения суммы акциза на природный газ в состав расходов, учитываемых при налогообложении прибыли, в том случае, когда международные соглашения не позволяют переложить величину этих акцизов на потребителей газа.  

Кроме того, учитывая, что представленный законопроект направлен на сбалансирование бюджетной системы Российской Федерации, представляется, что достичь устойчивости бюджетной системы невозможно лишь посредством корректировки системы налогообложения в нефтегазовой отрасли.

В связи с этим, в рамках подготовки рассматриваемого законопроекта ко второму чтению предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности внесения изменений в порядок исчисления и уплаты отдельных налогов, позволяющих обеспечить пополнение бюджетов всех уровней, но не связанных напрямую с налогообложением нефтегазовой отрасли. В качестве таких законодательных мер могут бы быть рассмотрены вопросы, связанные с предотвращением применения схем уклонения от уплат налогов и иных возможностей злоупотребления правами, а также с устранением противоречий в практике применения отдельных норм законодательства, в частности:

по налогу на добавленную стоимость - уточнение оснований, порядка и срока реализации налогоплательщиками права на налоговый вычет сумм налога; уточнение оснований и порядка освобождения от налогообложения; порядка определения налоговой базы в отношении отдельных операций;

по налогу на прибыль организаций - уточнение порядка удержания налога с дивидендов; уточнение правил тонкой капитализации с целью исключения практики необоснованно широкого толкования понятия "контролируемая задолженность"; уточнение порядка начисления амортизации; 

по налогу на имущество - уточнение условий применения льготы по вновь вводимому движимому имуществу; уточнение условий и порядка применения освобождения от налогообложения лицами, применяющими специальные налоговые режимы, с целью исключения возможности злоупотребления правом на это освобождение;

по налогу на доходы физических лиц - уточнение порядка определения дохода и применения имущественных вычетов при продаже недвижимого имущества.

Кроме того, вызывает обеспокоенность сложившаяся на сегодняшний день практика применения крупнейшими холдинговыми структурами института консолидированной группы налогоплательщиков. С одной стороны, эта категория налогоплательщиков получила возможность минимизировать негативные последствия от введения нового налогового контроля цен, с другой стороны, в бюджетной системе Российской Федерации появился дополнительный фактор нестабильности, который влечет за собой потери доходов бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации и создает препятствия для планирования доходов региональных бюджетов. В этой связи, предлагается при подготовке законопроекта ко второму чтению рассмотреть вопрос о целесообразности приостановления на период 2015 года возможности создания в Российской Федерации новых консолидированных групп налогоплательщиков без ущемления, при этом, прав уже существующих групп. Это позволило бы не создавать дополнительных факторов бюджетной нестабильности в бюджетной системе Российской Федерации, по крайней мере, до проведения полной и всесторонней оценки последствий применения института консолидированных групп налогоплательщиков.

В качестве меры, направленной на увеличение налогового потенциала местных бюджетов, в рамках подготовки законопроекта ко второму чтению предлагается также рассмотреть возможность предоставления органам местного самоуправления права установления местных сборов.

В связи с изложенным, Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 605370-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний, изложенных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров