Заключение Счетной палаты РФ от 7 ноября 2014 г. N ЗСП-444/13-04 на проект федерального закона N 623874-6 "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Счетной палаты РФ от 7 ноября 2014 г. N ЗСП-444/13-04
на проект федерального закона N 623874-6 "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Представленный проект федерального закона N 623874-6 "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - законопроект) Счетной палатой Российской Федерации рассмотрен.

1. Финансово-экономическое обоснование законопроекта носит общий характер, в нем не приводятся расчеты, подтверждающие показатели, которые, по мнению авторов законопроекта, будут достигнуты в результате его реализации.

Обращает на себя внимание, что финансово-экономическое обоснование законопроекта составлено только в части Дальнего Востока, вопросы создания территорий опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР) на иных территориях Российской Федерации не рассмотрены. В обосновании к законопроекту не рассматриваются вопросы возможной отраслевой специализации ТОСЭР с учетом использования сравнительных преимуществ и имеющегося потенциала регионов Дальнего Востока.

2. В представленной редакции законопроект предусматривает возможность создания ТОСЭР на всей территории Российской Федерации. Следует отметить, что Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года содержит предложение о создании сети специальных территорий опережающего экономического развития на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири. В отсутствие в законопроекте критериев отбора территорий для создания ТОСЭР закрепление в нем возможности создания ТОСЭР на любой территории, в том числе на успешно развивающихся и не требующих применения к ним механизмов обеспечения опережающего развития, представляется неоднозначным.

3. Законопроектом предполагается осуществлять регулирование имущественных, градостроительных, земельных и иных правовых отношений в порядке, который отличается от установленного действующим законодательством, при этом надлежащего обоснования подобного подхода в пояснительной записке или финансово-экономическом обосновании не содержится.

4. Законопроект содержит большое количество отсылочных норм, а также предполагает принятие значительного количества подзаконных актов. Например, в целях реализации законопроекта Правительством Российской Федерации должны быть определены:

порядок заключения уполномоченным федеральным органом, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации и местной администрацией и условия соглашения о создании ТОСЭР;

порядок взаимодействия владельцев объектов транспортной инфраструктуры с управляющей компанией по вопросам строительства, реконструкции и функционирования указанных объектов, расположенных на ТОСЭР, а также расположенных вне такой территории, но обеспечивающих функционирование ТОСЭР;

порядок передачи на праве собственности или аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, зданий, строений и сооружений, расположенных в границах ТОСЭР;

условия передачи управляющей компанией или ее дочерними обществами полномочий по распоряжению находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, зданиями и сооружениями, а также объектами инфраструктуры ТОСЭР;

виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, при осуществлении которых плановые проверки проводятся в виде совместных проверок, и порядок проведения таких проверок.

Указанное создает риски невозможности реализации соответствующих положений будущего федерального закона в случае несвоевременного принятия необходимых подзаконных актов.

5. Законопроектом не предусматривается урегулирование вопросов создания комфортной и благоприятной среды обитания для граждан, которые будут проживать и работать на территориях опережающего социально-экономического развития.

6. Требует доработки не вполне удачная редакция термина "управляющая компания" (статья 2 законопроекта), которая определяется как "акционерное общество, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, или дочернее хозяйственное общество, которое создано с участием такого акционерного общества". Представляется, что на ТОСЭР может оказаться целый ряд юридических лиц (100 процентов акций которых принадлежит Российской Федерации), формально соответствующих критериям, определяющим управляющую компанию. В связи с этим определение термина "управляющая компания" целесообразно уточнить.

7. Частью 2 статьи 4 законопроекта предусмотрено, что обязательства Российской Федерации по финансированию создания объектов инфраструктуры ТОСЭР могут исполняться посредством взноса в уставный капитал управляющей компании.

В соответствии с частью 3 статьи 4 законопроекта субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в целях осуществления подобного финансирования могут как вносить денежные средства в уставные капиталы дочерних обществ управляющей компании, так и передавать в собственность управляющей компании движимое и недвижимое имущество.

По нашему мнению, установление исчерпывающих перечней способов финансирования создания соответствующей инфраструктуры и для Российской Федерации, и для субъектов Российской Федерации, и для муниципальных образований нецелесообразно с точки зрения возможностей привлечения инвестиций (в частности, использования концессионных механизмов).

8. По нашему мнению, основания прекращения существования ТОСЭР требуют доработки.

Одним из двух оснований прекращения существования ТОСЭР является необходимость защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Другое основание - по истечении пяти лет с даты принятия решения о создании территории опережающего социально-экономического развития на такой территории не заключено ни одного соглашения об осуществлении деятельности либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты.

Первое основание носит чересчур общий характер.

Относительно второго основания следует отметить, что согласно статье 15 законопроекта расторжение соглашения об осуществлении деятельности возможно по решению суда или по соглашению сторон. В случае, если резидент ТОСЭР не будет согласен расторгнуть соглашение, применение судебного порядка расторжения может быть связано со значительными временными и материальными издержками.

Закрепление невозможности ликвидировать ТОСЭР до истечения пяти лет с даты принятия решения о ее создании при том, что на такой территории не заключено ни одного соглашения об осуществлении деятельности, является неоднозначным.

При этом прекращение существования ТОСЭР, например, в связи с экономической нецелесообразностью, рассматриваемая статья законопроекта не предусматривает.

9. В соответствии с частью 1 статьи 10 законопроекта управляющая компания в целях создания и функционирования объектов инфраструктуры ТОСЭР осуществляет ряд действий, включая организацию строительства и эксплуатацию автомобильных дорог, организацию создания и эксплуатацию объектов инфраструктуры, организацию транспортного обслуживания, организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения. Финансовое обеспечение деятельности может осуществляться за счет собственных средств, средств федерального бюджета и иных источников (часть 3 статьи 10).

Таким образом, управляющая компания фактически наделяется полномочиями государственных и муниципальных органов по управлению ТОСЭР, образованной в регионах Дальнего Востока и на территориях иных субъектов Российской Федерации.

Необходимо обратить внимание, что надлежащее обоснование закрепления указанных функций за управляющей компанией, как и ранее, не представлено.

Согласно части 2 статьи 10 законопроекта управляющая компания осуществляет данную деятельность самостоятельно или с привлечением третьих лиц.

Полагаем, что возможная передача указанных полномочий управляющей компании третьим лицам негативно отразится на прозрачности закупок, осуществляемых в целях обеспечения функционирования соответствующих территорий.

Следует отметить, что норма законопроекта, наделяющая управляющую компанию функциями по организации строительства и эксплуатации автомобильных дорог (пункт 2 части 1 статьи 10), требует приведения ее в соответствие с положениями Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которыми установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

По нашему мнению, положения законопроекта, устанавливающие компетенцию уполномоченного федерального органа по управлению ТОСЭР, управляющей компании и ее дочерних обществ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, необходимо более детально регламентировать, в частности, с точки зрения распределения полномочий, а также организации надлежащего взаимодействия.

10. Согласно части 1 статьи 18 законопроекта резидентам ТОСЭР не требуется получение разрешения на привлечение и использование иностранных работников, при этом разрешения иностранным гражданам на работу на ТОСЭР выдаются без учета квот, что, по мнению Счетной палаты, не будет способствовать притоку высококвалифицированной рабочей силы.

Согласно части 3 статьи 18 законопроекта гарантии и компенсации лицам, работающим у резидентов ТОСЭР в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются в соответствии с указанной статьей. Вместе с тем статьей 18 не предусмотрено каких-либо гарантий и компенсаций, что противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации (статьям 2 и 3) и является дискриминацией по отношению к названным лицам.

Следует также отметить, что редакция части 3 статьи 18 законопроекта создает правовую коллизию с нормами Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", поскольку указанный Закон Российской Федерации является специальным законодательным актом, устанавливающим гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и не предусматривает возможности регулирования иными нормативными правовыми актами особенностей предоставления указанных гарантий и компенсаций.

11. В соответствии со статьей 19 законопроекта Правительство Российской Федерации вправе утвердить особенности допуска лиц к осуществлению медицинской деятельности, особенности лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой резидентом ТОСЭР, особенности применения порядков оказания медицинской помощи.

При этом статьей 18 проекта федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", который внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в одном пакете законопроектов совместно с проектом федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации", вносятся изменения в пункт 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", исходя из которых медицинская деятельность на ТОСЭР не подлежит лицензированию.

Таким образом, положения названных законопроектов юридически не согласованы между собой.

Правовое регулирование, предусматриваемое положениями представленных законопроектов, аналогично правовому регулированию соответствующей деятельности в инновационном центре "Сколково",

При этом в соответствии с частью 8 статьи 10 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" на территории центра осуществляется исследовательская деятельность в области медицинских технологий по разработке оборудования и лекарственных средств, что требует установления особенностей допуска лиц к осуществлению медицинской деятельности и особенностей лицензирования медицинской деятельности.

В представленных законопроектах аналогичные нормы по осуществлению на ТОСЭР исследовательской деятельности не содержатся. Следовательно, установление права Правительства Российской Федерации утверждать особенности осуществления медицинской деятельности, указанные в части 2 статьи 19 законопроекта, требует дополнительного обоснования.

При этом следует отметить, что пояснительные записки к законопроектам не содержат прогнозов социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений, а также сведений о государственной программе Российской Федерации, во исполнение которой принимаются эти решения либо к сфере реализации которой они относятся, или сведений об отсутствии влияния предлагаемых решений на достижение целей государственных программ Российской Федерации, в том числе государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения",

12. Статья 23 законопроекта устанавливает особенности государственного и муниципального контроля (надзора) на ТОСЭР. Так, указанной статьей установлен срок проведения соответствующими органами плановых проверок - не более 15 рабочих дней, который в исключительных случаях может продлеваться, но не более чем на 10 рабочих дней. Срок проведения внеплановых проверок ограничен 5 рабочими днями.

Данные сроки представляются неоправданно короткими и могут привести к невозможности проведения проверок на надлежащем уровне, особенно в случаях, если проверяемые намеренно будут затягивать предоставление необходимых документов (информации) или, к примеру, в случае временного отсутствия на рабочем месте по тем или иным причинам соответствующих должностных лиц.

Кроме того, следует отметить, что указанные нормы не в полной мере соответствуют требованиям ряда нормативных правовых актов, регламентирующих сроки проведения проверок органами государственного контроля (надзора).

Так, пунктом 7 статьи 10.1 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" срок проведения проверки ограничен 30 рабочими днями со дня начала ее проведения. Согласно части 9 статьи 25.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" срок проведения проверки соблюдения антимонопольного законодательства составляет не более чем один месяц с даты начала ее проведения, указанной в приказе, до даты передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки.

Учитывая изложенное, полагаем необходимым приведение положений законопроекта в соответствие с действующим законодательством.

13. Вопросы, связанные с выкупом земельного участка для государственных и муниципальных нужд, отчуждением недвижимого имущества в связи с изъятием для указанных нужд участка, на котором оно находится, а также с обременением земельных участков сервитутом, урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 239, 274 - 276, 279 - 281) и Земельным кодексом Российской Федерации (статьи 23, 49, 55, 57, 63).

Учитывая, что согласно пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации нормы гражданского и земельного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать названным законодательным актам, и принимая во внимание, что пояснительная записка к законопроекту не содержит достаточного обоснования установления отличающегося от предусмотренного названными законодательными актами порядка изъятия земельных участков, выкупа имущества для государственных нужд, а также установления сервитутов, предлагаем соответствующие нормы законопроекта исключить или привести в соответствие с упомянутыми кодексами.

14. Статьей 29 законопроекта предусматриваются исключения из норм лесного законодательства на ТОСЭР в целях строительства, реконструкции, эксплуатации соответствующих объектов и осуществления рубок лесных насаждений без ограничений. По нашему мнению, такие исключения сами по себе допустимы, но не для всех категорий лесов.

Для сохранения защитных и иных полезных функций лесов с учетом их глобального экологического значения предлагается дополнить перечень лесов, на которые такие исключения не распространяются, зелеными и лесопарковыми зонами, а также ценными лесами (особенно в орехо-промысловых зонах).

Кроме того, отмечается необоснованность применения части 4 статьи 29 законопроекта, допускающей возможность несоответствия видов разрешенного использования земельных участков видам, обозначенным лесохозяйственными регламентами, которые согласно статье 87 Лесного кодекса Российской Федерации являются основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

На основании изложенного полагаем, что законопроект может быть поддержан при условии его доработки с учетом высказанных замечаний при подготовке к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении.