Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 639992-6 "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 639992-6 "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя",
внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона предусматривает создание свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Обращаем внимание, что с вступлением в силу Договора о Евразийском экономическом союзе (с 01.01.2015 г.) условия создания и функционирования свободных (специальных, особых) экономических зон будут определяться международными договорами в рамках Союза.

Согласно статье 1 законопроекта устанавливается особый правовой режим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, определенный в статье 2 законопроекта, однако данной статьей определяются сферы, правовое регулирование отношений в которых имеет особенности, а регулирование указанного режима осуществляется законопроектом в целом. Кроме того, статьей 1 законопроекта предусмотрено, что особый правовой режим устанавливается в том числе с целью "создания более благоприятных условий для осуществления отдельных видов предпринимательской и иной деятельности, чем условия, установленные на территории Российской Федерации". Полагаем, что данная формулировка не согласуется с установленными статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) основными началами гражданского законодательства, в частности равенством участников регулируемых им отношений.

В отношении закрепления в законопроекте термина "свободная экономическая зона" следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации в отношении территорий, на которых действует особый (специальный правовой) режим осуществления предпринимательской и иной деятельности, а также на которых может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (далее - процедура СТЗ), используется термин "особая экономическая зона". При этом в законопроекте (статья 12) не прослеживается принципиальное отличие в статусе предлагаемой свободной экономической зоны и особых экономических зон на остальной территории Российской Федерации. Вместе с тем в случае, если содержание предлагаемой свободной экономической зоны предполагается шире, чем содержание иных особых экономических зон Российской Федерации, и включает в себя помимо особого режима предпринимательской деятельности и применения процедуры СТЗ особенности, в частности, миграционного и пограничного контроля, обращаем внимание на отсутствие в статье 2 законопроекта, устанавливающей особый правовой режим на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, упоминания про особый (специальный правовой) режим осуществления предпринимательской и иной деятельности и применения процедуры СТЗ.

С учетом изложенного полагаем необходимым согласовать содержание, в частности, статей 1, 2 и 12 законопроекта в целях приведения содержания особого правого режима предлагаемой свободной экономической зоны к единообразию.

Вместе с тем следует отметить содержащиеся в законопроекте некоторые несовпадения требований к применению процедуры СТЗ на территории свободной экономической зоны с требованиями Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 года (далее - Соглашение о СЭЗ). В частности, согласно Соглашению о СЭЗ портовые свободные (специальные, особые) экономические зоны представляют собой отдельный вид свободных (специальных, особых) экономических зон, для которых установлены особенности применения (декларирования, завершения и т.п.) таможенной процедуры СТЗ в отличие от других видов (типов) особых экономических зон. В связи с этим закрепляемая в законопроекте (статьи 11 и 23) территориальная дифференциация применения таможенной процедуры СТЗ на участках морских портов и остальной части свободной экономической зоны Республики Крым и города федерального значения Севастополя с признанием их в качестве портовых СЭЗ (часть 3 статьи 11 законопроекта) требует дополнительного обсуждения, поскольку исходя из Соглашения о СЭЗ данная ситуация предполагает создание нескольких особых экономических зон различных видов (типов) на территории полуострова Крым с разными реестрами участников. В качестве возможного варианта можно предположить единый режим свободной экономической зоны на всей ее территории, но с дополнительными требованиями на законодательном уровне в рамках одной статьи законопроекта, устанавливаемые к применению процедуры СТЗ на отдельных ее участках. При этом следует отметить отсутствие в таможенном законодательстве Таможенного союза, законодательстве Российской Федерации и в представленном законопроекте определения понятия "свободный порт", в связи с чем данный термин для целей законопроекта нуждается в уточнении.

Требует дополнительного обсуждения закрепляемая возможность регулирования вопроса о применении или неприменении таможенной процедуры свободной таможенной зоны на участках морских портов решениями Правительства Российской Федерации (в отличие от остальной территории свободной экономической зоны, устанавливаемой законодательно - статья 23 законопроекта), в частности, с точки зрения последующих правовых последствий для статуса товаров, ранее помещенных под указанную таможенную процедуру (часть 4 статьи 11 законопроекта).

При этом в отношении части 3 статьи 11 и части 16 статьи 23 законопроекта обращаем внимание, что согласно подпункту 1 пункта 5 статьи 9 Соглашения о СЭЗ на транспортные средства международной перевозки, ввозимые в портовую или логистическую СЭЗ и вывозимые из портовой или логистической СЭЗ в связи с осуществлением этими транспортными средствами международной перевозки товаров, а также транспортные средства, ввозимые в портовую или логистическую СЭЗ и вывозимые из портовой или логистической СЭЗ и предназначенные для осуществления внутренней перевозки товаров по таможенной территории таможенного союза действие процедуры СТЗ не распространяется.

В частях 5 и 28 статьи 23 законопроекта в отношении товаров, перемещаемых физическими лицами, не ясно, идет ли речь о товарах, помещенных под процедуру СТЗ.

Следует уточнить содержание части 10 статьи 23 законопроекта в отношении случаев и договоров услуг, заключаемых лицами, указанными в подпункте 1 статьи 186 Таможенного кодекса Таможенного союза, а также следует уточнить, о каком уполномоченном лице идет речь в части 11 указанной статьи.

В отношении части 19 статьи 23 законопроекта обращаем внимание, что соответствующие товары, оборудование, помещенные под процедуру СТЗ, согласно пункту 5 статьи 15 Соглашения о СЭЗ признаются товарами Таможенного союза при прекращении функционирования СЭЗ или принятии решения о прекращении применения таможенной процедуры свободной таможенной зоны на территории СЭЗ, а не по истечении 5 лет со дня помещения их под процедуру СТЗ.

В соответствии с частью 4 статьи 11 законопроекта решение о применении таможенной процедуры свободной таможенной зоны на участке (участках) территории свободного порта принимается Правительством Российской Федерации по обращению органов управления экономической зоны. При этом остается неясным, требуется ли согласованное обращение всех органов управления либо какого-либо из них и необходимо ли в этом случае согласие остальных.

Исходя из статьи 12 законопроекта свободная экономическая зона включает территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Статьей 14 законопроекта определены органы управления указанной зоной. При этом, по нашему мнению, механизм взаимодействия данных органов недостаточно регламентирован. В частности, остается неясным порядок взаимодействия между собой экспертных советов по вопросам свободной экономической зоны. Кроме того, экспертные советы обладают аналогичными полномочиями по вопросу принятия решений о включении юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) в реестр участников свободной экономической зоны (или об отказе во включении) и исключении из указанного реестра, о продлении срока ввода в эксплуатацию объекта, необходимого для реализации инвестиционного проекта (пункт 2 части 2 статьи 15 законопроекта). Полагаем необходимым указать категории юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), в отношении которых экспертный совет принимает названные решения.

Частью 3 статьи 14 законопроекта предусмотрено, что в состав экспертных советов по вопросам свободной экономической зоны входят "представители исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований". Следует уточнить, что речь идет о муниципальных образованиях, расположенных соответственно в границах Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Аналогичное замечание относится к пункту 1 части 2 статьи 15 законопроекта.

Обращаем внимание на то, что органами государственной власти являются законодательные, исполнительные и судебные органы. С учетом данного замечания необходимо скорректировать пункт 1 части 1 статьи 15 законопроекта.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 законопроекта предусмотрено осуществление уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти иных полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, проектируемым законом, иными федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Предлагаемая редакция нуждается в корректировке, поскольку в данном случае речь может идти только о полномочиях в сфере функционирования свободной экономической зоны. Замечание аналогичного характера относится к пункту 6 части 3 и пункту 3 части 4 указанной статьи законопроекта.

Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти наделяется полномочием по представлению в Правительство Российской Федерации ежегодного отчета о результатах функционирования свободной экономической зоны (пункт 7 части 1 статьи 15 законопроекта). Одновременно уполномоченные органы исполнительной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя наделяются полномочием по представлению аналогичного отчета в указанный федеральный орган исполнительной власти (пункт 5 части 2 статьи 15 законопроекта). Представляется, что в этом случае необходимо предусматривать отчет в отношении функционирования экономической зоны на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункт 5 части 2 статьи 15" следует читать "пункт 5 части 3 статьи 15"

В части 5 статьи 18 законопроекта предусмотрено, что орган исполнительной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя проводит проверку в порядке, установленном пунктом 1 указанной статьи. Обращаем внимание на то, что в данном пункте непосредственно порядок не установлен, в нем содержится положение, согласно которому порядок определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Кроме того, использование термина "орган исполнительной власти Республики Крым и города федерального значения Севастополя" является некорректным, поскольку в каждом из указанных субъектов Российской Федерации формируется орган исполнительной власти.

Частью 2 статьи 21 законопроекта устанавливается, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории свободной экономической зоны, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, предусмотренных указанной статьей. Обращаем внимание, что согласно пункту 19 части 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ на территории свободной экономической зоны иными федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок только в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры. В связи с этим необходимо уточнить часть 6 статьи 21 законопроекта о правах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок.

Согласно части 3 статьи 21 законопроекта порядок проведения совместных проверок органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля устанавливается Правительством Российской Федерации, однако исключение из регулирования Федеральным законом N 294-ФЗ предусматривается только в отношении государственного контроля (надзора) на территории свободной экономической зоны. Следует также иметь в виду, что порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами (пункт 4 статьи 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Положения части 13 статьи 22 законопроекта предусматривают освобождение участника свободной экономической зоны от уплаты арендной платы за пользование земельными участками на период до трех лет, что не согласуется со статьями 606 и 614 ГК РФ, в соответствии с которыми имущество, в том числе земельные участки предоставляются арендатору за плату, порядок, условия и сроки внесения данной платы определяются договором аренды (т.е. договор является возмездным и плата должна вноситься за весь период пользования имуществом).

Положения статьи 8 законопроекта, согласно которым к работодателям, осуществляющим деятельность на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, привлекающим и использующим иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности, относятся только юридические лица, необходимо согласовать со статьей 13 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ), в соответствии с которой "работодателем в соответствии с Федеральным законом N 115-ФЗ является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров".

Кроме того, обращаем внимание, что на рассмотрении Государственной Думы (внесен Правительством Российской Федерации, подготовлен ко второму чтению) находится проект федерального закона N 393946-6 "О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства", которым также устанавливаются особенности трудовой деятельности иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Нуждается в уточнении положение главы 4 законопроекта о распространении проектируемого закона на лиц без гражданства, поскольку в целях Федерального закона N 115-ФЗ понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

В части 3 статьи 16 законопроекта полагаем необходимо уточнить, кто и в рамках каких нормативных правовых документов будет относиться к "иным лицам, не являющимся участниками свободной экономической зоны".

Применяемое в пункте 6 части 7 статьи 17 законопроекта понятие "среднемесячная номинальная начисленная заработная плата" необходимо привести в соответствие с нормами Трудового кодекса Российской Федерации, в котором такого понятия не содержится.

В части 1 статьи 3 законопроекта полагаем возможным исключить слова "в рамках ЕврАзЭС" (см. Договор о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2014 года).

В статье 6 законопроекта следует отметить отсутствие упоминания возможности финансирования создания объектов инфраструктуры Республики Крым и города федерального значения Севастополя за счет средств, в частности, юридических лиц (см. часть 1 статьи 7 законопроекта).

В соответствии со статьей 4 законопроекта на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя могут устанавливаться особенности налогообложения в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Полагаем, что данная статья не содержит самостоятельного предмета регулирования и является излишней.

Частью 1 статьи 7 законопроекта предусмотрена возможность финансирования строительства объектов инфраструктуры Республики Крым и города федерального значения Севастополя полностью или частично за счет средств юридических лиц, что не предусмотрено статьей 6 законопроекта, регулирующей вопросы финансирования создания указанных объектов.

Содержащаяся в подпункте "б" пункта 3 части 7 статьи 17 законопроекта ссылка на пункт 4 указанной части является некорректной, поскольку пункт 4 не содержит каких-либо положений о суммах капитальных вложений. Вероятно, речь должна идти о подпункте "а" пункта 3 части 7 статьи 17 законопроекта.

Принимая во внимание положения Федерального закона от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", согласно которым индивидуальные предприниматели не составляют бухгалтерский баланс, предлагаем подпункт "а" пункта 5 части 8 статьи 17 законопроекта изложить в следующей редакции "а) бухгалтерская (финансовая) отчетность за три последних года осуществления юридическим лицом предпринимательской деятельности или, в случае если юридическое лицо осуществляет такую деятельность менее трех лет, за фактический период такой деятельности. Указанные документы не представляются юридическим лицом в случае, если фактический период предпринимательской деятельности составляет менее трех месяцев;". В отношении индивидуальных предпринимателей предлагаем установить отдельный перечень документов, подтверждающих их финансовое состояние.

Подпункт "в" пункта 5 части 8 статьи 17 законопроекта предлагаем изложить в следующей редакции: "в) справка уполномоченного органа об отсутствии у организации задолженности по уплате обязательных платежей;".

Пункте 3 части 26 статьи 17 законопроекта содержит ошибочную ссылку на пункт 4 части 4 данной статьи.

Частью 2 статьи 18 законопроекта федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, территориальные налоговые органы наделяются обязанностью участвовать в проверках соответствия деятельности участника свободной экономической зоны условиям договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне. Данное положение, по нашему мнению, относится к предмету регулирования Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 года N 943-I "О налоговых органах Российской Федерации". В связи с этим предлагаем внести соответствующие изменения в указанный Закон. Аналогичное замечание относится и к части 7 статьи 21 законопроекта.

Положения, установленные в части 6 статьи 18 законопроекта, относятся к предмету регулирования законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Обращаем внимание на аналогичные положения, содержащееся в проекте федерального закона N 640046-6 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя".

Пункт 3 части 1 статьи 19 законопроекта следует согласовать со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так например, в данной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации говорится не о "компенсации" затрат, а о "возмещении" затрат. Согласно данной статье затраты не на все подакцизные товары не подлежат возмещению.

Согласно части 1 статьи 20 законопроекта в случае, если вступают в силу новые федеральные законы, приводящие к изменению налоговых ставок по федеральным налогам, либо если в федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации вносятся изменения, которые приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на участника свободной экономической зоны, такие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также изменения, внесенные в федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, не применяются в течение срока действия договора об условиях деятельности в свободной экономической зоне в отношении участника свободной экономической зоны при условии выполнения им требований федерального закона. Данное положение фактически устанавливает налоговую льготу по федеральным налогам для участников свободной экономической зоны, что противоречит статье 56 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которой льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются и отменяются только Налоговым кодексом Российской Федерации. Кроме того следует учитывать, что схожие положения содержаться в проекте федерального закона N 640046-6. В связи с этим положения частей 1 и 2 статьи 20 законопроекта требуют редакционной правки в целях исключения положений, устанавливающих для участников свободной экономической зоны такие налоговые льготы.

Часть 7 статьи 21 законопроекта после слов "законодательством Российской Федерации" следует дополнить словами "о налогах и сборах".

Статьи 2 и 9 законопроекта предполагают установление на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особого правового режима регулирования въезда в Республику Крым и город федерального значения Севастополь и выезда из Республики Крым и города федерального значения Севастополя иностранных граждан. В связи с этим отмечаем, что в соответствии с конституционными принципами государственного единства, суверенитета, целостности территории Российской Федерации, Федеральным законом N 114-ФЗ от 15.08.1996 "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" возможно говорить о выезде из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию.

Отношения, указанные в статье 8 законопроекта, регулируются положениями названного в ней Федерального закона. Неясно, какие особенности и какие категории иностранных граждан надо учитывать.

Часть 2 статьи 9 законопроекта говорит о применении упрощенного порядка оформления виз, предусматривающего возможность их оформления некоторым категориям иностранных граждан непосредственно в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации при въезде в Республику Крым и город федерального значения Севастополь. Указанное оформление проводится находящимся в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации консульским пунктом. Обращаем внимание, что в соответствии со статьей 25.1 Федерального закона N 114-ФЗ от 15.08.1996г. "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" виза выдается дипломатическим представительством, консульским учреждением Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, его представительством на территории Российской Федерации, в том числе в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом. Аналогичное замечание относится и к части 3 статьи 9 законопроекта.

Перечень категорий "иностранных граждан - представителей организаций, инвесторов, а также лиц, приглашенных для обсуждения возможностей сотрудничества", указанный в части 2 статьи 9 законопроекта, требует конкретизации во избежание расширительного толкования.

Часть 4 статьи 9 законопроекта целесообразно привести в соответствие с частью 4 статьи 25.10 Федерального закона N 114-ФЗ от 15.08.1996г.

Часть 2 статьи 11 законопроекта предусматривает возможность установления отдельного порядка контроля в отношении животных. Полагаем, что вопросы ветеринарного и государственного санитарно-эпидемиологического контроля не являются предметом регулирования проектируемого закона.

В соответствии со статьей 27 законопроекта предлагаемый федеральный закон вступает в силу с 1 января 2015 года за исключением статьи 22, регулирующей особенности осуществления градостроительной деятельности и землепользования при размещении объектов, необходимых для реализации участниками свободной экономической зоны инвестиционных проектов, которая будет применяться с 1 января 2017 года. В связи с этим обращаем внимание, что в соответствии со статьей 6 проекта федерального закона N 640056-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" данный законодательный акт, содержащий положения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, вступает в силу со дня вступления в силу "Федерального закона "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", т.е. с 1 января 2015 года.

В связи с изложенным статья 27 законопроекта N 639992-6 и статья 6 законопроекта N 640056-6 нуждаются в согласовании.

Юридико-технические замечания переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков