Заключение Счетной палаты РФ от 6 ноября 2014 г. N ЗСП-442/06-01 на проект федерального закона N 612004-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона N 612004-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (далее - законопроект) подготовлено в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и решением Совета Государственной Думы (протокол от 6 октября 2014 г. N 194).

Законопроект, внесенный Правительством Российской Федерации, направлен на консолидацию норм законодательства Российской Федерации о банкротстве и предусматривает дополнение главы IX Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" параграфом 4.1, включающим нормы действующего в настоящее время Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также отдельные положения Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года", что будет способствовать обеспечению координации правового регулирования несостоятельности (банкротства) и механизмов защиты вкладчиков кредитных организаций.

Вместе с тем следует отметить, что статьи действующего Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" логически структурированы по главам ("Общие положения", "Финансовое оздоровление кредитной организации", "Временная администрация" и т.д.), в то время как предлагаемая законопроектом структура параграфа 4.1 главы IX Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" предусматривает сплошную последовательность статей - от статьи 189.7 до статьи 189.105 без выделения групп норм, регулирующих сходные отношения. Представляется, что это может привести к трудностям в восприятии нормативного материала и поиске отдельных норм.

Также к недостаткам законопроекта юридико-технического характера следует отнести тождественность предлагаемых наименований отдельных статей параграфа 4.1 главы IX Федерального закона "О несостоятельности банкротстве)" наименованиям иных статей этого же Федерального закона. Так, например, статьи 34 и 189.59 имеют одинаковое наименование "Лица, участвующие в деле о банкротстве", статьи 35 и 189.60 - "Лица, участвующие в арбитражном процессе по делу о банкротстве".

Законопроект направлен также на развитие института имущественной ответственности лиц, контролирующих кредитную организацию, в случаях, когда банкротство кредитной организации наступило вследствие их действий (бездействия). Вместе с тем полагаем целесообразным обратить внимание на то, что возможность подачи заявления о привлечении к субсидиарной имущественной ответственности лиц, контролирующих кредитную организацию, после завершения конкурсного производства и ликвидации кредитной организации ограничена.

Так, пунктом 3 статьи 189.23 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в редакции законопроекта предусмотрено, что заявление о привлечении лица, контролирующего кредитную организацию, к субсидиарной ответственности может быть подано не позднее трех лет со дня признания кредитной организации банкротом конкурсным управляющим и (или) уполномоченным органом. Заявление может быть подано конкурсным кредитором в ходе конкурсного производства в случае неисполнения конкурсным управляющим решения собрания или комитета кредиторов о его подаче. При этом до истечения трех лет с момента признания кредитной организации банкротом в случае ее ликвидации полномочия собрания (комитета) кредиторов будут прекращены. Конкурсный управляющий также может быть лишен возможности подачи соответствующего заявления в силу различных причин (смерть, утрата дееспособности, аннулирование аккредитации при Банке России и другие). Таким образом, при данных обстоятельствах заявление может быть подано только уполномоченным органом. При этом механизмы взаимодействия с ним иных заинтересованных лиц, прежде всего кредиторов, для инициирования подачи заявления отсутствуют.

Пунктом 5 статьи 189.23 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в редакции законопроекта установлен запрет для лиц, привлеченных к имущественной ответственности, в течение определенного времени приобретать акции (доли в уставном капитале) иной кредитной организации, составляющие более чем пять процентов ее уставного капитала. По нашему мнению, предлагаемая санкция в целом имеет формальный характер, поскольку приобретение акций указанными лицами не влияет на возможность их приобретения через юридических лиц, в том числе учрежденных и (или) контролируемых привлеченными к имущественной ответственности лицами.

Дополнение Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" положениями Федерального закона "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года", регулирующими участие государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" (далее - Агентство), представляется обоснованным. Предлагаемое правовое регулирование вопросов, связанных с предложением Банка России об участии Агентства в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка, а также с принятием Агентством соответствующего решения, является более детальным, тем самым учитывается практика применения Федерального закона "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года". Кроме того, нормы указанного Федерального закона, касающиеся участия Агентства в санации банков, согласно законопроекту становятся постоянно действующими, что соответствует предложениям Счетной палаты Российской Федерации, направлявшимся в Агентство в 2014 году по результатам его проверки.

Согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту его реализация не потребует дополнительных расходов федерального бюджета.

Вместе с тем с учетом предусматриваемых законопроектом полномочий Агентства по предупреждению банкротства кредитных организаций на постоянной основе и изменения содержания существующих обязанностей последнего, по нашему мнению, потребуются дополнительные расходы федерального бюджета в виде имущественного взноса в государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов". Однако финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит соответствующих расчетов.

Так, согласно пункту 1 статьи 189.51 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в редакции законопроекта в случае участия Агентства по страхованию вкладов в урегулировании обязательств банка применяется передача имущества и обязательств банка иному банку (далее - приобретатель). Передача имущества и обязательств банка приобретателю предполагает возмездную передачу ему имущества банка (в том числе имущественных прав), а в качестве встречного представления - исполнение приобретателем за банк полученных от него в порядке перевода долга обязательств перед кредиторами банка.

Исходя из буквального толкования положений статьи 189.51 Федерального закона "О состоятельности (банкротстве)" в редакции законопроекта невозможно сделать однозначный вывод о том, что представляет собой урегулирование обязательств банка. Необходимо уточнить механизм урегулирования обязательств банка, в частности, какие гражданско-правовые нормы будут применимы в данном случае.

Учитывая изложенное, Счетная палата Российской Федерации поддерживает законопроект при условии его доработки с учетом замечаний ко второму чтению в Государственной Думе.