Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) по проекту федерального закона N 642612-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного кадастрового учета объектов недвижимости" - внесен Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
по проекту федерального закона N 642612-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного кадастрового учета объектов недвижимости" - внесен Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 642612-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного кадастрового учета объектов недвижимости", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве", Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в части регулирования правил установления зон с особыми условиями использования территории, а также наделения Правительства Российской Федерации полномочиями по установлению перечня видов (типов) объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство и в отношении которых не осуществляется государственный кадастровый учет.

В целом Комитет поддерживает идею совершенствования законодательства о государственном кадастровом учете объектов недвижимого имущества, в том числе в части внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий. Также заслуживает поддержки инициатива по установлению перечня объектов, строительство которых осуществляется без получения разрешения на строительство.

Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд замечаний.

В соответствии с проектируемой частью 17.1 статьи 51 ГрК РФ перечень видов (типов) объектов, для строительства которых не требуется разрешение на строительство и в отношении которых не осуществляется государственный кадастровый учет, устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с действующими нормами части 17 статьи 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае:

1) строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

2) строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других);

3) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования;

4) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом;

4.1) капитального ремонта объектов капитального строительства;

4.2) строительства, реконструкции буровых скважин, предусмотренных подготовленными, согласованными и утвержденными в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах техническим проектом разработки месторождений полезных ископаемых или иной проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр;

5) иных случаях, если в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется.

Законопроектом нормы части 17 статьи 51 ГрК РФ не признаются утратившими силу и в них не вносятся какие-либо изменения. В этой связи, по мнению Комитета, не представляется возможным определить, как соотносятся положения части 17 статьи 51 ГрК РФ с проектируемыми нормами части 17.1 данной статьи. В частности, не понятно, включаются ли объекты, для строительства, реконструкции которых в соответствии с частью 17 статьи 51 ГрК РФ не требуется выдача разрешения на строительство в перечень объектов, который должен быть утвержден Правительством Российской Федерации, либо эти случаи являются различными.

Кроме того, следует отметить, что в ГрК РФ применительно к объектам капитального строительства или объектам, не являющимся объектами капитального строительства, не используется понятие "тип объекта", в связи с чем проектируемая норма в целом характеризуется правовой неопределенностью.

Следует также обратить внимание, что к предмету регулирования ГрК РФ не относятся вопросы кадастрового учета объектов капитального строительства либо любых иных объектов, поскольку согласно части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (градостроительные отношения).

Комитет отмечает, что во исполнение требований пункта 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации Правительством Российской Федерации утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (постановление от 3 декабря 2014 года N 1300). В частности, согласно вышеуказанного Перечня одним из критериев включения объектов в число тех, которые допускается размещать на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов является указание на то, что для данных объектов не требуется выдача разрешения на строительство.

При этом в целях недопущения возникновения неопределенности в правоприменительной практике, учитывая схожую правовую природу указанных объектов, по мнению Комитета, целесообразно рассмотреть вопрос о создании единого перечня этих объектов, исключив принятие различных подзаконных актов, содержащих отсылочные нормы к положениям друг друга.

Проектируемой частью 17.2 статьи 51 ГрК РФ устанавливается, что если в отношении объекта, для строительства которого не требуется разрешение на строительство и в отношении которого не осуществляется государственный кадастровый учет, необходимо установить зоны с особыми условиями использования территорий, собственник такого объекта вправе направить заявление об установлении границ таких зон и карту (план) зоны с особыми условиями использования территорий, предусмотренную статьей  20 Федерального закона "О землеустройстве", в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на установление границ таких зон. После принятия решения об установлении границ зоны с особыми условиями использования территорий указанными уполномоченными исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления сведения о таких зонах направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области ведения государственного кадастра недвижимости, в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Согласно проектируемой части 10.2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации предлагается установить, что разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, для эксплуатации которого требуется установление зоны с особыми условиями использования территорий, является также решением об установлении границ указанной зоны, за исключением случаев, когда такое разрешение выдается в связи с реконструкцией объекта, не влекущей изменения границ такой зоны.

Комитет обращает внимание, что законодательство о порядке установления зон с особыми условиями использования разрозненно, в значительном количестве случаев не разграничены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части принятия решений об установлении зон с особыми условиями использования территорий и утверждении их границ.

В этой связи не представляется возможным определить, каким образом проектируемые нормы соотносятся со специальными правилами установления охранных и защитных зон, установленными законодательством Российской Федерации в отношении отдельных видов объектов.

Так, например, установление охранной зоны объектов электросетевого хозяйства осуществляется путем внесения организацией, которая владеет таким объектом электросетевого хозяйства, сведений о границах такой зоны в государственный кадастр недвижимости (пункт 6 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160). При этом принятие органом государственной власти или органом местного самоуправления какого-либо решения в данном случае не требуется.

В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главный государственный санитарный врач Российской Федерации в числе прочих наделяется полномочиями принимать постановления, издавать распоряжения, указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В частности, в соответствии с пунктом 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74, установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств первого и второго класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного врача Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "СанПиН 2.2.1/2.1.1200-03" следует читать "СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03"

Пунктом 17 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года N 878 предусматривается, что утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки производятся на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с собственниками, владельцами или пользователями земельных участков - для проектируемых газораспределительных сетей и без согласования с указанными лицами - для существующих газораспределительных сетей. Вместе с тем, исходя из положений части 4 статьи 51, части 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на ввод в эксплуатацию газораспределительных сетей в большинстве случаев выдается органом местного самоуправления по месту нахождения таких сетей, а не органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, предлагаемый подход, заключающийся в придании разрешению на ввод в эксплуатацию объекта юридической силы решения об установлении необходимой для эксплуатации данного объекта зоны с особыми условиями использования территории, не учитывает специфику регулирования различных вопросов, связанных с установлением таких зон, в том числе когда:

- установление зоны с особыми условиями использования территории не сопровождается принятием решения органа государственной власти или органа местного самоуправления;

- установление зоны с особыми условиями использования территории осуществляется на основании решения должностного лица;

- органы публичной власти, уполномоченные на выдачу разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, и органы, уполномоченные на принятие решений об установлении зон с особыми условиями использования территории для таких объектов, являются различными.

Помимо прочего следует учитывать, что 9 декабря 2014 года Государственной Думой в первом чтении принят проект федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", внесенный Правительством Российской Федерации, положениями которого в числе прочего предусматривается комплексное регулирование вопросов, связанных с установлением зон с особыми условиями использования территорий. При этом в данном законопроекте порядок установления зон с особыми условиями использования территорий урегулирован иначе. Положениями указанного законопроекта устанавливается, что если иное не предусмотрено федеральными законами, решение об установлении границ охранной или защитной зоны принимает:

1) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения прав в охранных зонах или ограничения прав в защитных зонах, относится к объектам федерального значения;

2) уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения прав в охранных зонах или ограничения прав в защитных зонах, относится к объектам регионального значения;

3) уполномоченный орган местного самоуправления, если объект, в целях охраны и защиты которого установлены ограничения прав в охранных зонах или ограничения прав в защитных зонах, относится к объектам местного значения.

В отношении прочих объектов решение об установлении границ охранной или защитной зоны принимает уполномоченный орган местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено иное.

По мнению Комитета, тот факт, что в различных законодательных инициативах Правительства Российской Федерации предлагается различное правовое регулирование порядка установления зон с особыми условиями использования территорий свидетельствует о том, что данный вопрос до настоящего времени концептуально не в полной мере проработан.

Проектируемой частью 10.1 статьи 55 ГрК РФ предусматривается, что обязательным приложением к разрешению на ввод объекта в эксплуатацию является технический план объекта капитального строительства, подготовленный в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Однако из указанной нормы не представляется возможным определить, на кого в данном случае возлагается обязанность по обеспечению подготовки этого технического плана, поскольку в число документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, предусмотренных частью 3 статьи 55 ГрК РФ, в том числе которые предоставляются заявителем самостоятельно, технический план не включается. Вместе с тем, поскольку технический план предполагается сделать обязательным приложением к разрешению на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, обязанность по подготовке технического плана может быть возложена на органы, уполномоченные на выдачу таких разрешений, что в свою очередь может повлечь возникновение расходов бюджетов всех уровней.

Также необходимо обратить внимание, что согласно части 8 статьи 41 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведения о здании или сооружении, за исключением сведений о местоположении таких объектов недвижимости на земельном участке, указываются в техническом плане на основании представленных заказчиком кадастровых работ разрешения на ввод таких объектов недвижимости в эксплуатацию, проектной документации таких объектов недвижимости или изготовленного до 1 января 2013 года технического паспорта таких объектов недвижимости. В этой связи не представляется возможным определить, в какой момент должен быть подготовлен данный технический план (до выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или после выдачи такого разрешения до проведения государственного кадастрового учета).

Таким образом, после выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, такое разрешение должно быть направлено кадастровому инженеру для подготовки технического плана на данный объект для целей дальнейшего проведения государственного кадастрового учета, что исключает возможность наличия технического плана в момент выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. В этой связи, по мнению Комитета, целесообразно включение технического плана в число документов, необходимых для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которые направляются в уполномоченные органы заявителем самостоятельно.

На основании вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству поддерживает проект федерального закона N 642612-6 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного кадастрового учета объектов недвижимости" при условии его доработки с учетом указанных замечаний и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских