Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 16 декабря 2014 г. N 3.9-80/1 на проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков", внесенный депутатами Государственной Думы Н.В. Бурыкиной, Б.С. Кашиным, А.Г. Аксаковым, М.А. Мукабеновой, Р.К. Тихоновым (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 16 декабря 2014 г. N 3.9-80/1
на проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков",
внесенный депутатами Государственной Думы Н.В. Бурыкиной, Б.С. Кашиным, А.Г. Аксаковым, М.А. Мукабеновой, Р.К. Тихоновым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков" и отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков" (далее - законопроект) направлен на совершенствование системы саморегулирования на финансовых рынках. Целью законопроекта является повышение роли саморегулирования в деятельности участников финансового рынка в условиях увеличения их количества и усложнения качественных характеристик финансового рынка, а также повышение эффективности взаимодействия таких саморегулируемых организаций с регулятором.

Комитет по вопросам собственности разделяет позицию авторов законопроекта о том, что совершенствование института саморегулирования в России должно привести к повышению конкурентоспособности российского финансового рынка, а также формированию целостной регулятивной системы, отвечающей интересам профессиональных участников различных секторов финансового рынка и обеспечивающей надлежащий уровень контроля за их деятельностью, а также защиту прав потребителей финансовых услуг. 

Вместе с тем, по мнению Комитета по вопросам собственности, текст законопроекта и пояснительная записка к нему не содержат убедительных доводов, обосновывающих необходимость принятия отдельного закона о СРО для всех участников финансового рынка, принимая во внимание разницу в развитии регулирования и положении дел в различных его сферах.

Унификация правил осуществления деятельности на финансовом рынке, снижение регуляторного арбитража и заполнение пробелов является одной из основных целей реформы регулирования на финансовом рынке. В настоящее время единым регулятором осуществляется "ревизия" состояния всех отраслей финансового рынка и будут приняты постепенные и последовательные шаги для достижения указанной цели. 

Введение абсолютно идентичных требований для саморегулирования в различных сегментах финансового рынка представляется преждевременным, так как развитие СРО находится на различном уровне и проходило отличными путями. В законопроекте имеется исключение для банковской сферы, однако нет достаточного отражения специфики иных отраслей, как давно сложившихся - таких как инфраструктура рынка ценных бумаг, страхование, рынок негосударственных пенсионных услуг, так и достаточно новых - микрофинансирование и др.

Ввиду значительного своеобразия в деятельности различных групп участников финансовых рынков (в том числе, требований к их правовому положению, проводимым ими операциям, вопросам организации надзора и контроля за их деятельностью), представляется некорректной попытка сформулировать одинаковые подходы к организации указанными участниками СРО своей деятельности, содержанием которой является разработка и утверждение стандартов СРО, а также контроль за их соблюдением членами СРО. 

Конечно можно выделить отдельные положения, которые являются общими для всех СРО в сфере финансовых рынков, но они будут обобщёнными, такими как, например, обязательность членства в СРО и соблюдение стандартов. В то же время при решении содержательных вопросов саморегулирования специфика отраслей будет препятствовать появлению конкретных правовых норм и приведет либо к появлению декларативных формулировок, либо норм, категорически неприемлемых для отдельных категорий участников финансового рынка.

Следует также учитывать, что Федеральный закон N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - базовый закон), определил правовую и экономическую основу саморегулирования, установил порядок создания и деятельности, полномочия СРО во всех сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, а также ввел принципы применения механизмов коллективной материальной ответственности членов СРО. При этом заявлялось, что распространение действия базового закона на финансовую отрасль является задачей отложенной на непродолжительный срок. Базовый закон исходил из принципа, что саморегулируемой организацией может признаваться только такая некоммерческая организация, которая соответствует определяющим базовым признакам, установленным законодательством, а для учета отраслевой специфики могут применяться дополнительные требования, которые устанавливаются отраслевым законодательством. Такой подход обусловлен не только общей логикой нормативного регулирования, когда - частное не должно превалировать над общим, но и тем, что институт саморегулирования рассматривается именно как способ самоорганизации хозяйствующих субъектов, имеющий общие правовые, экономические и финансовые нормы регулирования процедур создания и функционирования СРО.

По мнению Комитета вводимые законопроектом особенности деятельности СРО в сфере финансовых рынков представляет собой регулирование СРО, отличную от модели, определенную базовым законом.

Основополагающим вопросом законодательного регулирования деятельности СРО в сфере финансовых рынков является определение механизма и области распространения саморегулирования. Поскольку законопроектом предусмотрено, что Банк России вправе передать СРО ряд полномочий (п. 1 ст. 7), то предоставление СРО права надзора за осуществлением членами саморегулируемой организации деятельности в сфере финансовых рынков не влечет за собой утрату надзорных полномочий Банком России. Отсутствие четкой зоны компетенции СРО ставит под сомнение обязательность членства в СРО в контексте, с учетом решения Конституционного Суда РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева"), согласно которому установление федеральными законами требований об обязательном членстве хозяйствующих субъектов в СРО является допустимым в случае, когда на такие организации законодателем возлагаются те или иные публично-правовые функции.

Законопроект наделяет СРО общими полномочиями по регулированию деятельности финансовых организаций - своих членов, при этом не отменяет соответствующие полномочия Банка России. Таким образом, регулирование деятельности финансовых организаций находится в общей юрисдикции Банка России и СРО. Очевидно, при этом, что нормативные акты Банка России имеют большую юридическую силу, чем стандарты СРО. 

Такой подход дает возможность Банку России принять свой нормативный акт по любому вопросу, не урегулированному к этому моменту стандартами СРО или урегулированному стандартами СРО не в достаточной степени. Необходимо отметить, что это может создавать заинтересованность СРО в том, чтобы урегулировать своими стандартами как можно более широкий круг отношений и сделать это как можно лучше. В этой связи необходимость требования от СРО разработки стандартов представляется неочевидной. Наоборот, детализация регулятором требований к стандартам, перечисленным в законе, а также требование Банка России о разработке дополнительных стандартов может подавить стремление участников к саморегулированию, повлиять на приоритеты СРО, сделать их работу по стандартизации формальной и неэффективной. Возможен вариант, когда СРО могут быть не согласны с необходимостью и эффективностью урегулирования соответствующих отношений на уровне стандартов и наоборот считать более целесообразным разработку нормативного акта Банка России.

Учитывая изложенное, по мнению Комитета целесообразно принять взвешенное решение о разграничении компетенции регулятора и СРО, устранив внутренние противоречия и выработав работоспособный механизм, способствующий развитию саморегулирования на финансовом рынке.

Пункт 2 статьи 3 законопроекта устанавливает, что статус саморегулируемой организации приобретается в отношении одного или нескольких видов деятельности финансовых организаций в сфере финансовых рынков.

При установлении такой нормы не учитывается то, что при совмещении в рамках одной СРО членов, осуществляющих различные виды деятельности на финансовом рынке, может сложиться ситуация, когда большинство членов конкретной СРО составят финансовые организации, осуществляющие определенный вид деятельности, и которые больше всего заинтересованы, например, в удешевлении услуг предоставляемых другой категорией членов этой же СРО, чем их надежностью или иными качественными характеристиками. 

В этом случае, внутри СРО между указанными категориями ее членов может возникнуть конфликт интересов, с большой долей вероятности разрешаемый в пользу группы членов, по виду деятельности находящихся в большинстве в этой СРО. Например, если доля финансовых организаций, осуществляющих определенный вид деятельности (например, регистраторов) в общем количестве членов СРО будет значительно меньше численности остальных категорий ее членов, то любые решения этой СРО, касающейся регулирования регистраторской деятельности, фактически будут приниматься организациями не обладающими соответствующей компетенцией, но обладающими формальным большинством голосов. Так, если в рамках одной СРО были вынуждены объединиться специализированные депозитарии и НПФ, которые пользуются услугами специализированных депозитариев не в последнюю очередь, и заинтересованы в удешевлении предоставляемых ими услуг, а не в улучшении эффективности контроля за своей инвестиционной деятельностью. 

С учетом этого, по мнению комитета, законопроект должен устанавливать требование о том, что статус СРО может быть приобретен в отношении нескольких видов деятельности финансовых организаций только определенной законом группы. При этом в качестве основного принципа при определении возможности объединения видов деятельности на финансовом рынке в рамках одной СРО является принцип однородности осуществляемой деятельности. 

Подпункт 1 пункта 4 статьи 3 законопроекта устанавливает, что статус СРО в случае объединения в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее 34 процента от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности.

Как показывает анализ, из более чем 600 финансовых организаций (как правило, банков), имеющих лицензию на осуществление депозитарной деятельности, реально осуществляет данную деятельность для рыночных клиентов значительно меньшее (на порядок) количество организаций. Зачастую, депозитарная деятельность является лишь дополнительным сервисом при комплексном обслуживании кредитной организацией своих клиентов либо для учета операций с собственными бумагами. В связи с этим, требование к наличию в саморегулируемой организации не менее 34 процентов от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности является необоснованно высоким и не учитывающим факт ее реальной концентрации всего в нескольких десятках организаций. 

Следует также учитывать, что может сложиться ситуация, при которой отдельные СРО, работающие на финансовом рынке на протяжении последних 20 лет, не смогут подтвердить статус СРО в соответствии с новыми требованиями законопроекта и прекратят свою деятельность. В таком случае, десяткам или сотням участников финансового рынка, являющимся членами такой СРО, придется вступать в другую саморегулируемую организацию (при наличии таковой). В этом случае они должны будут понести расходы по оплате вступительных взносов в иные СРО и не смогут вернуть себе денежные средства, затраченные в течение предшествующих десятилетий на оплату членских взносов в СРО прекратившей свое существование, в силу вступивших в силу и ухудшающих их положение норм законопроекта.

При этом необходимо учитывать, что норма законопроекта, устанавливающая обязательность членства участника финансового рынка в СРО, фактически является диспозитивной, так как для ее исполнения необходимо выполнение открытого списка разнообразных условий предъявляемых к деятельности СРО на финансовом рынке не столько рассматриваемым законопроектом, сколько самим Банком России. И это при том, что законопроект допускает возможность отсутствия СРО, как института, в любых конкретных сегментах финансового рынка. 

В то же время у Банка России есть возможность прямо или косвенно поощрять членство в одних СРО за счет членства в других путем субъективной оценки готовности того или иного объединения участников рынка к выполнению функции СРО в результате предъявления регулятором произвольных требований к содержанию представленных ими базовых стандартов и смет на финансирование деятельности таких объединений.

Подпункт 7 пункта 7 и подпункт 4 пункта 12 статьи 3 законопроекта устанавливает, что условием получения статуса СРО является предоставление сметы, отражающей возможность осуществления СРО своих функций в соответствии с законопроектом и нормативными актами Банка России, требования к составлению которой определяются Банком России.

Для оценки качества исполнения СРО возложенных на нее законом функций размер сметы не играет существенной роли и не может являться основанием для принятия решения о выдаче или отказе в выдаче разрешения на осуществление соответствующей деятельности. Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно сравнить сметы действующих СРО и финансовых рынках и количество и качество производимых каждой из них стандартов за ряд лет. 

В тоже время, оценка регулятором способности СРО выполнять свои функции на основании анализа ее сметы очевидно будет носить субъективный характер и создаст условия для принятия необоснованных решений. 

Кроме того, эта норма имеет признаки коррупционности поскольку при делегировании Банку России широких полномочий по регулированию, контролю и надзору за деятельностью СРО законопроект не предусматривает никаких поддающихся внешнему контролю обязанностей и ответственности Банка России за качество такого регулирования. Тем более, что критерии оценки деятельности Банка России по регулированию СРО в законопроекте отсутствуют, также как и описание административных процедур по исполнению Банком России своих функций по регулированию, контролю и надзору за деятельностью СРО. При этом отдельные полномочия Банка России по регулированию СРО вообще не предусматривают возможности и использования открытых процедур в отношении СРО, так как предполагают их построение на субъективной оценке должностных лиц Банка России.

Более того, законопроект увязывает возможность Банком России присваивание статуса СРО в зависимости от оценки ее финансового положения (пп. 4 п. 12 статьи 3). Вместе с тем представление сметы и оценка финансового положения СРО не определяется функциями, предусмотренными законопроектом. Это обусловлено, во-первых, тем, что законопроект не ограничивает полномочия Банка России ни по регулированию, ни по надзору, делая, таким образом, полномочия СРО дополнительными. С учетом этого, финансовое положение СРО не отражается на качестве осуществления соответствующих функций - положительными является любые дополнительные усилия СРО по регулированию и контролю, которые позволяет ее бюджет. Во-вторых, специфика осуществления функции по регулированию для СРО заключается в том, что разработка стандартов осуществляется обычно по бюджету, специально формируемому для этих целей (например, для привлечения внешних консультантов) и может не быть отражен в смете. Зачастую, такого специального бюджета не имеется, поскольку в нормотворчестве задействованы специалисты финансовых организаций - членов СРО, которые не получают финансового вознаграждения.

Пункт 3 статьи 5 законопроекта устанавливает, что СРО вправе представить в Банк России на согласование разработанные СРО по собственной инициативе базовые стандарты совершения операций на финансовом рынке.

Разработка единых стандартов всех СРО по одному виду деятельности является их естественным правом, которое связано с реализацией действительных запросов и потребностей рынка. При рыночной необходимости единства стандартов (и не только базовых) они будут согласовываться различными СРО по одному виду деятельности в силу объективной потребности в них, а не из-за наличия в законодательстве той или иной искусственной нормы.

Также следует учитывать, что поскольку базовый стандарт (как и любой другой) является интеллектуальным продуктом СРО, представляющей своих членов, то принятие Банком России (по собственному усмотрению) регулятивных решений на основании протокола разногласий между различными СРО по одному виду деятельности не противоречит самому принципу саморегулирования. 

Требует обсуждения предложение об отказе от возможности одновременного наличия нескольких стандартов на одном сегменте финансового рынка при условии множественности СРО. Конкуренция стандартов позволит максимально учесть интересы различных (по объему совершаемых операций, бизнес - структуре, количеству клиентов, наличию определенной специализации, страхованию рисков и т.п.) финансовых организаций и положительно скажется на качестве самих стандартов и всей деятельности СРО.

В соответствии с пунктом 4 статьи 5 законопроекта СРО одного вида обязаны совместно направить на согласование в Банк России базовый стандарт. Такая модель на практике приводит к наделению СРО правом вето на стандарты других СРО, поскольку они будут иметь возможность уклониться от совместного направления базовых стандартов в Банк России, это полностью лишает СРО регулятивной инициативы - они будут разрабатывать только самые общие, приемлемые для всех, либо будут это делать только по требованию Банка России. Предложенный подход отрицательно скажется финансировании разработки стандартов, поскольку другие СРО смогут позаимствовать такие стандарты без собственных затрат.

Подпункт 3 пункта 1 статьи 7 законопроекта предусматривает, что СРО может получать предусмотренную Банком России отчетность, только при наличии соответствующего полномочия Банка России. Здесь следует учитывать, что контроль за отчетностью, ее сдачей и отражаемой в ней информацией, является частью функции СРО по контролю. Такой контроль должен осуществляться как Банком России, так и СРО, поэтому представляется оправданным, если финансовые организации освобождены от дополнительных издержек, с которыми может быть будут связаны также представления такой отчетности в два адреса. С точки зрения Комитета более правильным является введение в законе требования о представлении отчетности в Банк России через СРО, членом которой является соответствующая финансовая организация, а также введение технических требований, которым должна соответствовать СРО для того, что бы собирать и своевременно передавать отчетность в Банк России.

Комитет считает необходимо обратить внимание на то, что представляется логичным предоставить СРО полномочия не по получению (запретить СРО получать добровольно предоставляемую отчетность своих членов невозможно), а по сбору отчетности от членов СРО, поскольку получение отчетности является правом, не влекущим за собой каких-либо надзорных правомочий, за реализацию которых отвечает СРО.

Пункт 2 статьи 26 законопроекта предусматривает общие требования и согласование с Банком России единоличного исполнительного органа СРО. Комитет считает, что такой подход затрудняет работу СРО и ставит ее функционирование в чрезмерную зависимость от Банка России. Уверенность членов СРО в способности самостоятельно и независимо формировать свои органы управления является ключевой в эффективности саморегулирования. 

С учетом вышеизложенного, Комитет по вопросам собственности рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 652159-6 "О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков" при его рассмотрении в первом чтении, при условии учета вышеуказанных замечаний при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов