Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ на проект федерального закона N 764700-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
на проект федерального закона N 764700-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" и отдельные законодательные акты Российской Федерации",
внесенный Президентом РФ
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона вносятся изменения в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Федеральный закон N 275-ФЗ) и отдельные законодательные акты Российской Федерации. При этом отдельные проектируемые понятия требуют согласования между собой, с иными нормами проекта, а также с нормами действующего законодательства. Так, в понятии "исполнитель, участвующий в поставках продукции по государственному оборонному заказу" (подпункт "а" пункта 3 статьи 1 проекта) следует уточнить, о какой "кооперации" идет речь с учетом проектируемого понятия "кооперация головного исполнителя" (подпункт "б" пункта 3 статьи 1 проекта). Кроме того, с учетом проектируемого понятия "кооперация головного исполнителя" потребуется уточнить также понятие "контракт" (подпункт "в" пункта 3 статьи 1 проекта), поскольку словосочетание "в рамках кооперации" подразумевает соглашение между лицами, указанными в понятии "кооперация головного исполнителя" (понятие "контракт" следует также уточнить в части обязательства его сторон по "надлежащему использованию средств, предназначенных на оплату поставок продукции" с учетом неопределенности понятия "надлежащее использование" и положений части 3 статьи 12 Федерального закона N 275-ФЗ о целевом использовании средств, выплачиваемых государственным заказчиком головному исполнителю, на выполнение государственного оборонного заказа), а также уточнить понятие "реестр кооперации" в части включения в него информации "обо всех осуществляемых расчетах по государственному оборонному заказу" (также в этой части следует уточнить соотношение такого реестра с "единой информационной системой, содержащей информацию о расчетах по государственному оборонному заказу"). Проектируемое понятие "уполномоченный банк" нуждается в уточнении с учетом предусматриваемой проектом возможности отнесения отдельных банков, не соответствующих критериям, установленным проектируемым федеральным законом, к категории уполномоченных банков (часть 2 проектируемой статьи 8.1 Федерального закона N 275-ФЗ), а также с учетом того, что проектируемый федеральный закон не устанавливает порядок выбора такого банка головным исполнителем (устанавливается обязанность головного исполнителя выбрать один банк из перечня уполномоченных банков). Проектируемое понятие "сопровождаемая сделка" (проектируемый пункт 8 статьи 3 Федерального закона N 275-ФЗ) не несет самостоятельной правовой нагрузки, поскольку раскрывается через иные проектируемые понятия, а именно "государственный контракт", "контракт". Проектируемое понятие "реестр контрактов" нуждается в дополнительном обсуждении с учетом того, что государственный оборонный заказ обеспечивает только федеральные нужды в соответствующих товарах, работах, услугах (см. пункт 1 статьи 3 Федерального закона N 275-ФЗ). Также следует учесть, что Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) в отношении сведений об осуществлении закупок товаров, работ, услуг, о заключении контрактов, составляющих государственную тайну, предусматривает формирование отдельного реестра контрактов (часть 7 статьи 103 Федерального закона N 44-ФЗ, см. также часть 3 проектируемой статьи 6.1 Федерального закона N 275-ФЗ).

Проектом федерального закона предусматривается создание "единой информационной системы, содержащей информацию о расчетах по государственному оборонному заказу" (проектируемый пункт 16 статьи 3 Федерального закона 275-ФЗ), статус которой нуждается в определении в проектируемом федеральном законе с учетом требований Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (статьи 13, 14).

Отдельные права и обязанности государственного заказчика нуждаются в дополнительном обсуждении. Так, государственный заказчик вправе "осуществлять авансирование поставок продукции по государственному оборонному заказу в соответствии с условиями государственных контрактов" (пункт 1 проектируемой статьи 6.2 Федерального закона N 275-ФЗ). Проектируемая норма в представленной редакции не может быть отнесена к правам государственного заказчика, поскольку в случае закрепления авансирования в качестве одного из условий государственного контракта, оно становится обязательным для государственного заказчика и должно исполняться надлежащим образом (статья 309 Гражданского кодекса Российской Федерации). Кроме того, обращаем внимание на то, что проектируемое в пункте 4 статьи 6.2 Федерального закона N 275-ФЗ право государственного заказчика направлять соответствующие запросы обусловливает необходимость внесения корреспондирующих изменений в статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации (см. также проектируемый пункт 2 части 1 статьи 8.7 Федерального закона N 275-ФЗ). Проектируемое в пункте 5 статьи 6.2 Федерального закона N 275-ФЗ право государственного заказчика нуждается в уточнении, поскольку с учетом положений статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (относит к неналоговым доходам бюджетов средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации) не ясно, о каких компенсациях идет речь в проектируемой норме и в каком порядке такие компенсации предоставляются из федерального бюджета. Отнесение к обязанностям государственного заказчика "разработки с привлечением головного исполнителя, исполнителей предложений по объему поставок продукции по государственного оборонному заказу и его основным показателям" нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку в соответствии с проектируемыми понятиями лицо, приобретает статус головного исполнителя, исполнителя только после заключения соответствующего государственного контракта, контракта (пункт 3 и проектируемый пункт 4 статьи 3 Федерального закона N 275-ФЗ), а определение объемов поставляемой продукции осуществляется на этапе формирования государственного оборонного заказа (статья 4 Федерального закона N 275-ФЗ). Кроме того, нуждается в обсуждении вопрос осуществления государственным заказчиком контроля за обеспечением исполнителями поставок продукции по государственному оборонному заказу в соответствии с контрактом (пункт 11 проектируемой статьи 7 Федерального закона N 275-ФЗ) с учетом того, что государственный заказчик не является стороной такого контракта (проектируемый пункт 7 статьи 3 Федерального закона N 275-ФЗ), а также наличия иных механизмов контроля за участниками отношений по государственному оборонному заказу (банковское сопровождение, государственный контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа).

Проектируемая в пункте 15 статьи 8 Федерального закона N 275-ФЗ обязанность головного исполнителя нуждается в соотнесении с положениями пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 275-ФЗ, в соответствии с которым обеспечение поставок продукции по государственному оборонному заказу осуществляется государственным заказчиком.

В пункте 4 части 1 проектируемой статьи 8 Федерального закона N 275-ФЗ следует определить, кому именно "подведомственен" головной исполнитель.

Положения проектируемой части 3 статьи 8 Федерального закона, устанавливающей соответствующие запреты нуждаются в дополнительном обсуждении с учетом презумпции добросовестности участников гражданских правоотношений и разумности их действий (статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также общего принципа гражданского законодательства о надлежащем исполнении обязательств (статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Проектом федерального закона предусматривается банковское сопровождение государственных контрактов, контрактов (проектируемая глава 3.1 Федерального закона N 275-ФЗ), основой осуществления которого является договор банковского сопровождения. Полагаем, что его правовая природа (предмет, существенные условия) нуждается в определении с учетом значительного количества норм, отличных от классического договора банковского счета, составляющего основу проектируемого вида договора (см, например, пункт 3 части 1, части 2 и 3 проектируемой статьи 8.2 Федерального закона N 275-ФЗ). Отдельные проектируемые положения о банковском сопровождении (пункт 5 части 2 проектируемой статьи 8.2, часть 7 статьи 8.5, пункт 1 части 5 статьи 86 Федерального закона N 275-ФЗ) также нуждаются в согласовании с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) об ответственности банка за невыполнение указаний клиента (статья 856) и об ограничениях распоряжения счетом (статья 858), при этом следует учесть, что нормы федеральных законов, регулирующие договорные отношения должны соответствовать положениям Гражданского кодекса Российской Федерации об отдельных видах договоров (статья 3 Гражданского кодекса). Кроме того, нуждается в дополнительном обсуждении, предусмотренное частью 4 проектируемой статьи 8.6 Федерального закона N 275-ФЗ направление головным исполнителем в уполномоченный банк уведомления об обоснованности или необоснованности проведения приостановленной этим банком операции по счету с учетом положений части 6 этой статьи, предписывающей уполномоченному банку провести приостановленную операцию даже в случае неполучения указанного уведомления. Проектируемые положения о банковском сопровождении также нуждаются в соотнесении с положениями статьи 35 Федерального закона N 44-ФЗ о банковском сопровождении контрактов, осуществляемом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, при этом следует учесть, что в Федеральном законе N 44-ФЗ порядок осуществления банковского сопровождения контрактов включает в себя также, например, условия договоров, заключаемых с банком, требования к содержанию формируемых банками отчетов.

В проектируемом пункте 9 части 2 статьи 8.2 Федерального закона N 275-ФЗ определена обязанность уполномоченного банка отвечать на запросы государственного заказчика. Данная обязанность также распространяется на "иные кредитные организации", что, на наш взгляд, нуждается в дополнительном обсуждении с учетом того, что в отношениях по банковскому сопровождению контрактов в соответствии с проектируемым федеральным законом участвуют только кредитные организации - уполномоченные банки.

В соответствии с частью 4 статьи 8.2 Федерального закона N 275-ФЗ в соответствующих случаях к уполномоченному банку могут быть применены меры, предусмотренные Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Федеральный закон N 86-ФЗ). В целях однозначного толкования проектируемых норм требуется уточнить, о каких "мерах, предусмотренных Федеральным законом N 86-ФЗ", идет речь.

Проектируемой статьей 8.3 Федерального закона N 275-ФЗ устанавливается режим использования отдельного счета. При определении указанного режима нуждается в уточнении установленное проектируемым подпунктом "в" пункта 2 части 1 рассматриваемой статьи соотношение размера перечисляемой прибыли, полученной в результате исполнения контрактов, и размера прибыли, подлежащего применению государственным заказчиком в составе цены продукции для определения начальной (максимальной) цены контракта. Кроме того, учитывая, что проектом определяются положения, устанавливающие особенности использования уполномоченным банком отдельного счета, по нашему мнению, необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" с целью установления положения о возможности использования банком отдельного счета в порядке, определенном Федеральным законом N 275-ФЗ.

Наименование проектируемой статьи 8.6 Федерального закона N 275-ФЗ следует соотнести с ее содержанием в части предусматриваемой возможности для отказа уполномоченным банком в проведении операции по отдельному счету.

Поскольку проектируемый федеральный закон содержит нормы, относящиеся к деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России), обращаем внимание на то, что на него должно быть получено заключение Банка России (см. статью 7 Федерального закона N 86-ФЗ).

Функции контролирующего органа, определяемые положениями проектируемой статьи 15.1 Федерального закона N 275-ФЗ, по нашему мнению, также являются полномочиями контролирующего органа, в связи с этим полагаем необходимым соотнести положения статей 15.1 и 15.2 Федерального закона N 275-ФЗ.

Федеральный закон N 275-ФЗ дополняется новой главой 5.2 "Рассмотрение дела о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа", из которой не ясно, о какой категории дел (гражданские, административные, уголовные) идет речь в указанной главе. При этом учитывая характер проектируемых норм статей 15.14 - 15.23, 15.28 Федерального закона N 275-ФЗ положения указанной главы носят процессуальный характер и должны рассматриваться, на наш взгляд, в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Кроме того, полагаем, что предлагаемые проектом изменения в статью 14.55 КоАП РФ следует внести в статью 7.32.1 КоАП РФ, что будет соответствовать предмету ее регулирования.

Статьей 5 проекта часть 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) дополняется пунктом, согласно которому особенности организации и проведения проверок только в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере оборонного заказа. В связи с этим обращаем внимание, что положения проектируемых статей 15.9 и 15.10 Федерального закона N 275-ФЗ об оформлении результатов проверки, а также статьи 15.11 об обязанности контролирующего органа соблюдать государственную и иную тайну не соответствуют изменениям, проектируемым в статье 5 проекта. Следует иметь в виду, что статьями 16, 18 и 19 Федерального закона 294-ФЗ также определяется порядок оформления результатов проверки, обязанность должностных лиц органа государственного контроля и ответственность органа государственного контроля, в том числе в отношении вопросов, касающихся соблюдения государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из положений статьи 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", а также в целях единообразия с иными положениями законопроекта полагаем необходимым использовать в статье 8 проекта условное наименование федерального органа исполнительной власти, определенное соответствующей функциональной компетенцией согласно Положению о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденном указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 или сокращенное условное наименование "федеральный орган в области обороны" в соответствии с другими положениями проекта.

Замечания юридико-технического и лингвостилистического характера по проекту федерального закона переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.В. Деменков