Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству (шестого созыва) на проект федерального закона N 682349-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования деятельности в границах исторического поселения), внесенный депутатами Государственной Думы Е.Г. Драпеко, Н.В. Левичевым, Е.И. Кузьмичевой, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, членом Совета Федерации С.Е. Рыбаковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 682349-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования деятельности в границах исторического поселения),
внесенный депутатами Государственной Думы Е.Г. Драпеко, Н.В. Левичевым, Е.И. Кузьмичевой, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, членом Совета Федерации С.Е. Рыбаковым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 682349-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования регулирования деятельности в границах исторического поселения), внесенный депутатами Государственной Думы Е.Г. Драпеко, Н.В. Левичевым, Е.И. Кузьмичевой, Е.Н. Сенаторовой, З.Я. Рахматуллиной, В.П. Водолацким, М.Т. Гаджиевым, членом Совета Федерации С.Е. Рыбаковым (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГСК), а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях совершенствования правового регулирования вопросов обеспечения сохранности исторических поселений, усиления административной ответственности за нарушение требований законодательства по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В части вопросов ведения Комитета необходимо отметить следующее.

1. Законопроектом предлагается закрепить в Федеральном законе N 73-ФЗ полномочия федеральных органов охраны объектов культурного наследия и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению требований к градостроительным регламентам в границах территорий исторического поселения соответственно федерального и регионального значения. Одновременно объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия в соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 1 законопроекта предлагается включить в предмет охраны исторического поселения.

Представляется, что указанные положения законопроекта не в полной мере согласуются с пунктом 1 части 4 статьи 36 ГСК, согласно которому действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

2. Подпунктом "а" пункта 3 статьи 1 законопроекта предлагается предусмотреть в рамках особого регулирования градостроительной деятельности в историческом поселении разработку градостроительных регламентов за пределами границ исторического поселения в целях сохранения предметов охраны исторического поселения, предусмотренных подпунктами 4, 6 пункта 2 статьи 59 Федерального закона N 73-ФЗ, включающую в себя определение точек (секторов) основных видовых раскрытий панорам, составляющих предмет охраны исторического поселения.

Вместе с тем, в рамках особого регулирования градостроительной деятельности в историческом поселении обязательная разработка градостроительных регламентов за пределами такого исторического поселения требует дополнительного обсуждения с учетом следующего.

В части 6 статьи 36 ГСК установлено, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Согласно части 5 статьи 36 градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации применительно к территориям исторических поселений, а не за их пределами.

При этом из законопроекта непонятно, в каких пределах за границами исторического поселения должны быть разработаны указанные градостроительные регламенты.

Законопроектом не раскрывается, что понимается под точками (секторами) основных видовых раскрытий панорам, а действующее законодательство Российской Федерации таких понятий не содержит.

3. В соответствии с подпунктом "б" пункта 3 статьи 1 и пунктами 1 и 2 статьи 2 законопроекта предлагается установить обязанность по согласованию раздела проектной документации объектов капитального строительства, расположенных в пределах границ территории исторического поселения, а также в границах зон охраны объектов культурного наследия, с уполномоченным государственным органом охраны объектов культурного наследия.

Предлагаемое изменение, по мнению Комитета, является излишним административным барьером и не согласуется с планом мероприятий ("дорожной картой") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 года N 1336-р и призванной улучшить предпринимательский климат в сфере градостроительной деятельности, в том числе упростить процессы осуществления строительства от стадии подготовки градостроительной документации до ввода объектов в эксплуатацию и регистрации прав собственности.

В этой связи также необходимо отметить, что Федеральным законом от 20 апреля 2014 года N 80-ФЗ "О внесении изменений в статьи 2 и 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации" в ГСК внесены изменения, предусматривающие полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований, а также порядка внесения в них изменений.

В указанные исчерпывающие перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов Российской Федерации и территориях муниципальных образований могут быть включены иные процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства" утвержден исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства, а также правила внесения в него изменений.

Таким образом, предлагаемые законопроектом изменения могут быть реализованы в соответствии с правилами внесения изменений в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства на отдельных территориях субъектов Российской Федерации с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на указанных территориях.

Кроме того, законопроектом не установлена процедура такого согласования уполномоченным государственным органом охраны объектов культурного наследия, отсутствует перечень документов, необходимых для согласования, сроки согласования, основания для отказа в согласовании.

Таким образом, создаются необоснованно широкие пределы усмотрения правоприменителя, что в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", может быть отнесено к коррупциогенным факторам.

При этом правовая неопределенность возникает и в самом законопроекте. Подпункт "б" пункта 3 статьи 1 законопроекта устанавливает необходимость согласования раздела проектной документации объектов капитального строительства, расположенных в пределах границ территории исторического поселения, а изменения, предлагаемые законопроектом в ГСК, устанавливают необходимость получения заключения о соответствии не раздела проектной документации, а планируемых строительных работ, при этом не только в границах территории исторических поселений, но также и в границах зон охраны объектов культурного наследия.

Кроме того, следует отметить, что основным документом, закрепляющим наиболее важные требования к земельному участку является градостроительный план земельного участка, в котором содержится информация, в том числе, о градостроительном регламенте, о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

В соответствии с частью 6 статьи 36 ГСК применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Часть 1 статьи 38 Кодекса содержит открытый перечень показателей предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут содержаться в градостроительных регламентах.

Учитывая изложенное, требования, направленные на сохранение объектов культурного наследия и характера сложившейся застройки, могут быть закреплены не путем создания дополнительных административных барьеров в виде необходимости согласования и получения заключения уполномоченного органа охраны объектов культурного наследия, а в рамках целенаправленной работы по подготовке и утверждению правил землепользования и застройки.

При этом обязанность получать до начала строительства такое заключение приведет к увеличению сроков согласования и осуществления строительства объектов капитального строительства и окажет негативное воздействие на предпринимательский климат в сфере градостроительной деятельности.

4. Вызывает сомнения необходимость дополнения разделов проектной документации перечнем мероприятий по охране объектов культурного наследия с учетом того, что строительство объектов капитального строительства не обязательно требует соответствующих мероприятий по охране объектов культурного наследия, которых может и не быть вблизи строящихся объектов капитального строительства.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских