Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности по проекту федерального закона N 734926-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности
по проекту федерального закона N 734926-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности рассмотрел проект федерального закона N 734926-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает:

Законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), направленные на исключение автозаправочных станций, предназначенных для осуществления заправки транспортных средств природным газом, из категории опасных производственных объектов (далее - ОПО).

Также, предлагается внести изменения в Федеральный закон от 27 июля 2010 года N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" (далее - Федеральный закон N 225-ФЗ), в части включения автозаправочных станций, предназначенных для осуществления заправки транспортных средств природным газом, в список объектов, подлежащих обязательному страхованию.

В соответствии с пояснительной запиской, законопроект направлен на создание благоприятных условий для использования природного газа в качестве моторного топлива, в том числе создание широкой сети газозаправочных комплексов, обеспечение экологической и энергетической безопасности, энергосбережение и повышение бюджетной эффективности, снижение себестоимости товаров и услуг, а также создание новых рабочих мест.

В то же время ряд положений законопроекта требуют дополнительного уточнения:

1. Действующее законодательство не содержит понятия "автозаправочных станций, предназначенных для заправки транспортных средств газом природным". В подзаконном правовом регулировании закреплено понятие "автогазозаправочные станции" (АГЗС, АГНКС, КриоАЗС), которые снабжают автотранспорт газомоторным топливом: сжиженным углеводородным газом (далее - СУГ), компримированным природным газом (далее - КПГ), сжиженным природным газом (далее - СПГ) (пункт 2 "Правил безопасности автогазозаправочных станций газомоторного топлива" (утв. приказом Ростехнадзора от 11.12.2014 N 559, зарегистрированным в Минюсте России 29.01.2015 N 35780; далее - приказ Ростехнадзора N 559).

Согласно нормативной классификации автогазозаправочных станций АГНКС (автомобильная газонаполнительные компрессорная станция) определяется как технологическая система, предназначенная для заправки баллонов топливной системы транспортных средств, а также сосудов аккумулятора газа ПАГЗ (передвижной автомобильный газовый заправщик) компримированным (сжатым) природным газом (пункт 5.8 Приказа МЧС России от 05.05.2014 N 221 "Об утверждении свода правил "Станции автомобильные заправочные. Требования пожарной безопасности" (далее - Приказ МЧС России N 221).

КриоАЗС (криогенная автозаправочная станция) это - технологическая система для заправки баллонов топливной системы транспортных средств КПГ, получаемым на территории станции путем регазификации сжиженного природного газа (пункт 5.12 Приказа МЧС России N 221).

АГЗС (автомобильная газозаправочная станция) - это технологическая система, которая предназначена только для заправки баллонов топливной системы транспортных средств СУГ (пункт 5.9 Приказа МЧС России N 221).

Исходя из приведенных выше дефиниций, формально в объем понятия "автозаправочных станций, предназначенных для заправки транспортных средств газом природным" входят АГНКС и КриоАЗС.

Вместе с тем, Комитет отмечает неопределенность круга объектов, выводимых из-под действия Федерального закона N 116-ФЗ, так как кроме понятия "природный газ" существует понятие СУГ, который является более тяжелым и, следовательно, взрывопожароопасным. Указанные понятия не имеют точных нормативных определений, ни в федеральном законодательстве, ни в технических регламентах. В связи с этим, возникает вопрос: останутся ли ОПО автомобильные газозаправочные станции, предназначенные для заправки транспортных средств СУГ (далее - АГЗС)?

По информации Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору за период с 1 января 2011 г. по 1 января 2014 г. на АГЗС зарегистрировано 4 аварии и 2 случая смертельного травматизма. За тот же период на АГНКС аварий не зарегистрировано.

Кроме того, отмечаем, что действующее нормативно-правовое регулирование в сфере пожарной безопасности предполагает возможность эксплуатации АГНКС и КриоАЗС в качестве топливозаправочных пунктов производственных предприятий нефтяной и газовой (нефтегазовой) промышленности (пункт 1.3 Приказа МЧС России N 221). В связи с этим, дополнительных разъяснений требует вопрос: распространяется ли действие законопроекта на указанные объекты?

Комитет считает, что реализация норм законопроекта может повлечь возникновение в ходе правоприменительной практики многочисленных споров, связанных с отмеченными понятийными неопределенностьями. В целях исключения правовых коллизий необходимо определить в федеральном законодательстве понятие "автозаправочных станций, предназначенных для заправки транспортных средств газом природным", приведя его в соответствие с уже действующими дефинициями. Целесообразно уточнить статью 1 законопроекта в части прямого указания, что изъятие АГНКС и КриоАЗС, из сферы действия Федерального закона N 116-ФЗ не распространяется на АГЗС.

2. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона N 116-ФЗ АГНКС и КриоАЗС причисляются к ОПО на основании:

- присутствия определенного законом количества воспламеняющегося горючего газа (более 1 тонны);

- использования оборудования, работающего под избыточным давлением более 0,07 Мпа (70 000 Па).

С точки зрения последнего критерия АГНКС и КриоАЗС относятся к ОПО III класса опасности (пункт 5 Приложения 2 Федерального закона N 116-ФЗ).

Иные признаки, указанные в пояснительной записке к законопроекту и не закрепленные в Федеральном законе N 116-ФЗ (в том числе, совершение юридическим лицом сделок розничной купли-продажи, наличие/отсутствие производственной деятельности, наличие/отсутствие доступа определенного круга лиц на территорию ОПО), не являются признаками для осуществления идентификации ОПО.

В этой связи, Комитет отмечает недостаточную проработанность правовых оснований для исключения АГНКС и КриоАЗС, из разряда ОПО.

3. Как следует из пояснительной записки, в случае принятия законопроекта прекратит свое существование мера государственного регулирования - лицензирование деятельности по эксплуатации АГНКС и КриоАЗС, которое сейчас осуществляется на основании пункта 12 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 10.06.2013 N 492 "О лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности".

Кроме того, АГНКС и КриоАЗС, переставшие быть ОПО, выйдут из-под федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, осуществляемого Ростехнадзором на основании пункта 1 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".

Указанные меры государственного регулирования авторы законопроекта предлагают заменить экономическими методами через определение размера страховой премии, обеспечением поднадзорности объектов органам МЧС России в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О пожарной безопасности", а также выполнением Технического регламента Таможенного союза. TP ТС 032/2013 "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением" (далее - Технический регламент TP ТС 032/2013).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности" следует читать как "69-ФЗ"

4. Закрепление требования об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта применительно к АГНКС и КриоАЗС не является новацией. Норма об обязательном страховании данных объектов уже существует в Федеральном законе N 225-ФЗ. Различие состоит в том, что сейчас требование об обязательном страховании обусловлено принадлежностью АГНКС и КриоАЗС к категории ОПО, а в новой редакции обязанность страхования гражданской ответственности владельца АГНКС и КриоАЗС будет прямо установлена законом.

Важно отметить, что Федеральный закон N 225-ФЗ не предусматривает обязательного механизма воздействия страховщика на безопасную эксплуатацию опасных объектов. Данный механизм не способен адекватно заменить собой административный надзор государства и зависит от усмотрения страховщика.

Согласно статье 7 Федерального закона N 225-ФЗ страховые тарифы, структура страховых тарифов и порядок их применения при расчете страховой премии устанавливаются Банком России. При расчете страховой премии по договору обязательного страхования предусмотрена возможность применения страховщиком дополнительного понижающего коэффициента, который устанавливается им исходя из уровня безопасности опасного объекта. Однако, такая возможность является правом, а не обязанностью страховщика.

5. В настоящее время в отношении АГНКС и КриоАЗС действуют требования промышленной безопасности, существенно отличающиеся по своему содержанию от предмета регулирования законодательства о пожарной безопасности и Технического регламента TP ТС 032/2013. В их числе требования, установленные Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила безопасности автогазозаправочных станций газомоторного топлива" (утв. приказом Ростехнадзора от 11.12.2014 N 559, зарегистрированным в Минюсте России 29.01.2015 N 35780; далее - приказ Ростехнадзора N 559).

Указанные правила закрепляют обязательные требования к эксплуатации автозаправочных станций, в том числе к системам безопасности и обслуживающему персоналу, а также к эксплуатации технических устройств (пункт 4 приказа Ростехнадзора N 559).

Необходимо подчеркнуть, что Технический регламент TP ТС 032/2013 регулирует вопросы разработки (проектирования) и изготовления (производства), но не содержит каких-либо требований к эксплуатации такого оборудования. Вопросы эксплуатации в настоящее время регулируются законодательством о промышленной безопасности стран-участниц Евразийского экономического союза.

Отмеченная разница в предметах регулирования связана с рядом особенностей технического регулирования, как особого института права. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) технический регламент - это документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам. Кроме того, технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность (статья 7 Федерального закона N 184-ФЗ).

Таким образом, выведенные из-под действия Федерального закона N 116-ФЗ объекты, оказываются, по мнению Комитета, без должного нормативно-правового регулирования и государственного надзора. В связи с этим, правовые последствия исключения АГНКС и КриоАЗС из категории ОПО и проблемы, связанные с нормативно-правовым регулированием их последующей эксплуатации, требуют дополнительного анализа и проработки.

Необходимо подчеркнуть, что большинство высказанных замечаний можно учесть в рамках существующих подходов законодательства о промышленной безопасности, например, при помощи изменения для АГНКС и КриоАЗС класса опасности ОПО: с III класса на IV класс или установления для природного газа специального критерия для определения опасности.

Комитет считает, что данные замечания могут быть устранены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 734926-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" в первом чтении.

Заместитель председателя Комитета

Н.И. Сапожников