Пояснительная записка к проекту федерального закона N 872311-6 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 872311-6 "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)"

Досье на проект федерального закона

Законопроект предполагает наделение прокурора рядом полномочий в сфере надзора за предварительным следствием, которыми сейчас обладает руководитель следственного органа (далее - РСО). Предполагается также наделение РСО некоторыми новыми полномочиями.

Так, прокурор наделяется правом принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела при наличии повода и основания, предусмотренного ст. 140 УПК РФ, а также по делам частного и частно-публичного обвинения, при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы, а также в случае совершения преступления лицом, данные о котором не известны.

Законопроект предусматривает право прокурора принимать к производству и расследовать уголовные дела. Однако такое полномочие прокурора распространяется не на все дела и не ограничивается какой-то конкретной категорией дел. Прокурор по мотивированному постановлению будет принимать к производству и расследовать уголовные дела при отводе следователя, дознавателя в порядке ст. 67 УПК РФ, а также в случае, когда эти лица отстранены от дальнейшего производства расследования ввиду допущенных нарушений УПК РФ и при невозможности заменить их иным лицом, осуществляющим расследование.

Прокурор приобретает право давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, которые обязательны для следователя и руководителя следственного органа; утверждать постановление следователя, дознавателя на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; отменять любые незаконные или необоснованные постановления следователя; разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, а также их самоотводы; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ; приостанавливать или прекращать производство по любому уголовному делу.

В закон предполагается ввести правило, в соответствии с которым мера пресечения, избранная в ходе досудебного производства следователем либо дознавателем по утвержденному прокурором постановлению, может быть отменена или изменена только с согласия прокурора.

Прокурору представляется право давать следователю согласие на прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон (ст. 25 УПК РФ), в связи с деятельным раскаянием (ст. 28 УПК РФ), по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности (ст. 28.1 УПК РФ), в связи с применением к несовершеннолетнему обвиняемому принудительной меры воспитательного воздействия (ст. 427 УПК РФ).

В законопроекте предлагается исключить правило, в соответствии с которым прокурор вправе отменить постановление РСО, следователя о приостановлении предварительного следствия, либо о прекращении уголовного дела лишь в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела. Это правило является анахронизмом, ибо жалоба, иная информация о незаконности этих решений может поступить к прокурору спустя 14 дней. Необходимо заметить, что у РСО такое полномочие существует независимо ни от каких сроков.

Наряду с этим, руководитель следственного органа наделяется правом производить отдельные следственные и процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству, а руководитель подразделения дознания наделяется полномочием давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

Необходимость предполагаемых изменений в УПК РФ обусловлена заметным падением качества предварительного следствия в стране при снижении нагрузки на следственный аппарат. В 2007 году законодатель внес существенные изменения в УПК РФ, которые лишали прокуроров большей части надзорных полномочий в ходе предварительного следствия и возлагали эти полномочия на руководителей следственных органов. Как показала практика, внутриведомственный контроль в данном случае оказался малоэффективным.

Число выявленных прокурорами нарушений законов в деятельности следователей за последние три года увеличилось почти в два раза, а число следователей привлеченных к дисциплинарной ответственности по инициативе прокуроров за тот же период возросло на 50%. На протяжении последних лет постоянно увеличивается количество отмененных прокурорами незаконных постановлений следователей об отказе в возбуждении и о прекращении уголовных дел, а также о приостановлении расследования. Вместе с тем, после отмен, уголовные дела и материалы в следственных подразделениях длительное время лежат без движения, к производству не принимаются: тем самым нарушения множатся, а права потерпевших не восстанавливаются.

При этом рост негативных показателей в деятельности следственного аппарата никак не вызван ростом прокурорской активности, ибо при галопирующем увеличении выявленных нарушений законности в деятельности следователей, количество выявленных прокурорами нарушений законов в деятельности органов дознания остается практически неизменным.

Кроме того, значительное число лиц, арестованных в ходе следствия за совершение преступлений небольшой и средней тяжести впоследствии освобождаются судом из-под стражи. В 2014 г. в каждом десятом случае суды отклоняли ходатайства следователей об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу. Однако РСО такие необоснованные предложения следователей не пресекают. Более того, непосредственные руководители следственных подразделений нередко сами без достаточных оснований требуют от следователей принятия решений об аресте.

Расширение полномочий прокурора в досудебном уголовном судопроизводстве усилит законность в этой сфере, повысит эффективность работы следственного аппарата, позволит пресекать встречающиеся случаи круговой поруки между следователями и их непосредственными руководителями.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.