Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне от 30 октября 2015 г. N 147/1.1 на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне от 30 октября 2015 г. N 147/1.1
на проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по обороне отмечает:

1. Законопроект подготовлен в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации с учетом рисков усугубления геополитической напряженности в мире, неблагоприятных событий в международной финансовой системе и ухудшения конъюнктуры значимых для России товарных рынков.

Как и федеральный бюджет на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации проект федерального бюджета на 2016 год сформирован в структуре государственных программ, утвержденных Правительством Российской Федерации.

С учетом этого, открытой частью проекта федерального бюджета на 2016 год по разделу 02 "Национальная оборона" предусмотрены бюджетные ассигнования по 6-и государственным программам Российской Федерации. Однако, в связи с тем, что государственная программа Российской Федерации "Обеспечение обороноспособности страны" разработана, но до настоящего времени не утверждена, основная масса бюджетных ассигнований, предусмотренных по указанному разделу, отнесена к непрограммному направлению деятельности "Реализация функций иных федеральных органов государственной власти".

В рамках ассигнований по разделу 02 "Национальная оборона", по которому финансируется большая часть расходов Минобороны России в 2016 году, предусмотрены бюджетные средства на решение ключевых вопросов деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе дальнейшее переоснащение на новые образцы вооружения, военной и специальной техники, социальную защиту военнослужащих и решение других задач.

Согласно пояснительной записке к законопроекту расходы на национальную оборону характеризуются следующим.

По разделу 02 "Национальная оборона" на 2016 год расходы предусмотрены в сумме 3 145 090,7 млн. рублей и превышают объемы 2015 года на 25 514,1 млн. рублей (+0,8%).

Бюджетные ассигнования по разделу, по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом от 1 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (далее в тексте - Федеральный закон N 384-ФЗ, в таблицах - Закон N 384-ФЗ), увеличены в 2016 году на 31 882,1 млн. рублей.

По отношению к объему ВВП расходы раздела "Национальная оборона" составляют в 2016 году 4,0%. Доля в общем объеме расходов федерального бюджета по сравнению с 2015 годом (20,2%) уменьшиться и составит 19,6 %.

При этом, с учетом проекта федерального закона N 898585-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", который устанавливает объем бюджетных ассигнований по разделу "Национальная оборона" на 2015 год в размере 3 166 411,3 млн. рублей, бюджетные ассигнования по разделу уменьшились на 21 321 млн. рублей.

Соотношение расходов федерального бюджета, предусмотренных законопроектом на национальную оборону и общего объема расходов федерального бюджета, отражено в таблице N 1. Расходы федерального бюджета на национальную оборону по подразделам классификации расходов бюджетов на 2016 год приведены в таблице N 2.

Расходы проекта федерального бюджета на 2016 год на раздел "Национальная оборона"

Таблица 1

млн. рублей
Наименование	2015 год*	2016 год
		Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение
1	2	3	4	5=4-3
ВСЕГО	15 486 433,3	16 271 782,0	16 098 658,7	-173 123,3
в том числе:
Национальная оборона	3 119 576,6	3 113 208,7	3 145 090,7	31 882,1
%% к ВВП	4,2	3,7	4,0	0,3
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	20,2	19,6	19,6	-0,1

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" по подразделам бюджетной классификации расходов на 2016 год

Таблица N 2

млн. рублей
Наименование	2015 год	2016 год
		Закон N 384-ФЗ	Проект	Отклонение	Изменения к предыдущему году, %
1	2	3	4	5=4-3
Национальная оборона	3 119 576,6	3 113 208,7	3 145 090,7	31 882,1
%% к ВВП	4,2	3,7	4,0	0,3
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	20,2	19,6	19,6	-0,1
Из них:
Вооруженные Силы Российской Федерации	2 410 795,9	2 410 318,8	2 233 643,9	-176 674,8	92,7
%% к ВВП	3,3	2,9	2,8	-0,1
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	15,6	15,2	13,9	-1,3
Мобилизационная и вневойсковая подготовка	5 260,0	5 913,6	5 427,6	-486,0	103,2
%% к ВВП	0,01	0,01	0,01	0,0
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	0,0	0,0	0,0	0,0
Мобилизационная подготовка экономики	4 636,2	4 373,5	3 834,9	-538,6	82,7
%% к ВВП	0,01	0,005	0,005	0,0
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	0,0	0,0	0,0	0,0
Ядерно-оружейный комплекс	44 575,6	46 242,3	48 370,1	2 127,8	108,5
%% к ВВП	0,1	0,1	0,1	0,0
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	0,3	0,3	0,3	0,0
Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества	9 823,7	6 382,6	9 492,6	3 110,0	96,6
%% к ВВП	0,01	0,01	0,01	0,0
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	0,1	0,0	0,1	0,0
Прикладные научные исследования в области национальной обороны	298 036,4	268 137,9	311 181,7	43 043,8	104,4
%% к ВВП	0,4	0,3	0,4	0,1
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	1,9	1,7	1,9	0,2
Другие вопросы в области национальной обороны	346 448,8	371 840,0	533 139,9	161 299,9	153,9
%% к ВВП	0,5	0,4	0,7	0,2
доля в общем объеме расходов, % (без учета условно утвержденных)	2,2	2,3	3,3	1,0

Согласно пояснительной записке изменения объемов бюджетных ассигнований, обусловленные общими подходами к формированию проекта федерального бюджета, по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом N 384-ФЗ, уменьшили расходы на 155 354,8 млн. рублей.

Наряду с общими подходами по формированию проекта федерального бюджета, на изменение расходов по разделу "Национальная оборона", оказало влияние:

1) увеличение бюджетных ассигнований на:

текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации в объеме 16 297,8 млн. рублей;

компенсационные выплаты военнослужащим и гражданскому персоналу Минобороны России в объеме 1 739,8 млн. рублей, ранее предусмотренные в рамках реализации государственной программы "Социальная поддержка граждан";

строительство двухпутной электрифицированной железной дороги на участке Журавка-Миллерово в объеме 170,9 млн. рублей;

денежное довольствие военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в объеме 40 000,0 млн. рублей;

реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" в объеме 1 133,6 млн. рублей.

2) уменьшение бюджетных ассигнований на:

осуществление бюджетных инвестиций в объекты специального и военного назначения Минобороны России в объеме 5 618,4 млн. рублей.

передача полномочий упраздненных Рособоронзаказа и Рособоронпоставки в объеме 391,3 млн. рублей иным федеральным органам исполнительной власти.

Бюджетные ассигнования, зарезервированные при формировании проекта федерального бюджета на 2016 год, предусмотренные по разделу "Национальная оборона", составят 5 051,2 млн. рублей и будут направлены:

на выполнение обязательств, принятых по договорам при осуществлении военно-технического сотрудничества, а также на проведение мероприятий, связанных с восполнением продукции военного назначения, поставленной из наличия при осуществлении военно-технического сотрудничества, на возмещение расходов Минобороны России, связанных с выполнением работ по договорам, заключённым с ОАО "Российские железные дороги" в объеме 4 889,4 млн. рублей;

на обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти в связи с передачей им полномочий упраздненной Рособоронпоставки в объеме 161,8 млн. рублей.

2. Открытой частью проекта федерального бюджета на 2016 год по разделу 02 "Национальная оборона" предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 1 003 982,7 млн. рублей.

Анализ структуры расходов раздела 02 "Национальная оборона" проекта федерального бюджета на 2016 год говорит о сохранении основных сложившихся пропорциях в расходах по подразделам.

Основное место в структуре расходов раздела составляет подраздел 01 "Вооруженные Силы Российской Федерации", на который приходится в 2016 году 82,5 % расходов.

Вместе с тем, в проекте федерального бюджета, как и в предыдущие периоды, в разделе 02 "Национальная оборона" не запланированы расходы по отдельным подразделам, в частности по подразделу 02 "Модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации и воинских формирований".

Формирование федерального бюджета в рассматриваемом законопроекте осуществлено в разрезе до группы вида расходов, ввиду чего значительные объемы планируемых ассигнований Минобороны России, предусмотренных по ряду важных мероприятий, связанных с деятельностью Вооруженных Сил, в том числе с их оснащением вооружением, военной и специальной техникой, содержанием, тыловым и социальным обеспечением не могли быть полноценно проанализированы Комитетом по обороне на основе законопроекта и приложенных к нему материалов.

2.1. Расходы по подразделу 01 "Вооруженные Силы Российской Федерации" (открытая часть) предусмотрены в 2016 году в сумме 828,88 млрд. рублей, что больше на 22,2 млрд. рублей, чем в 2015 году (806,86 млрд. рублей).

2.1.1. Основной состав расходов по данному подразделу предусматривает бюджетные ассигнования на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований по иным непрограммным мероприятиям в рамках непрограммного направления деятельности "Реализация функций иных федеральных органов государственной власти" (расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами) - т.е. выплаты денежного довольствия военнослужащим и оплату труда государственных служащих и гражданского персонала Вооруженных Сил в сумме - 556,43 млрд. рублей, что составляет 67 % расходов по подразделу.

Согласно реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета на 2016 год, являющегося приложением к законопроекту (далее - Реестр), из указанных бюджетных ассигнований на 2016 году на выплату денежного довольствия военнослужащим предусматривается 437,4 млрд. рублей.

В соответствии с частью 9 статьи 2 Федерального закона от 7 ноября 2011 года N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" размеры окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям ежегодно увеличиваются (индексируются) с учетом уровня инфляции, устанавливаемого федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Действие указанной нормы приостановлено Федеральным законом от 6 апреля 2015 года N 68-ФЗ до 1 января 2016 года.

Проектом федерального закона N 911761-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона "О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год", внесенным на рассмотрение Государственной Думы Правительство Российской Федерации, предлагается продлить приостановление индексации денежного довольствия военнослужащих до 1 января 2017 года.

Таким образом, в результате приостановления действия указанной нормы Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" в 2016 году, с учетом ее бездействия в 2013, 2014 и 2015 годах, данная гарантия защиты денежного довольствия военнослужащих от обесценивания окажется не выполненной на протяжении уже четырех лет, то есть фактически за все время действия Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат".

По мнению Комитета по обороне, с учетом важности выполняемых военнослужащими задач и роли данной социальной категории граждан в жизни общества и государства, снижение уровня социальной защищенности военнослужащих недопустимо.

Проект федерального бюджета на 2016 году также предусматривает бюджетные ассигнования на оплату труда гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации в объеме 268,82 млрд. рублей (по данным Реестра).

2.1.2. В целях продовольственного обеспечения личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации проектом федерального бюджета на 2016 год предусмотрено выделение 45,3 млрд. рублей (по данным Реестра).

2.1.3. Проектом федерального бюджета предусмотрено выделить на вещевое обеспечение на 2016 год бюджетные ассигнования в сумме 28,8 млрд. рублей (по данным Реестра).

2.1.4. Проектом федерального бюджета Минобороны России на 2015-2017 годы на приобретение специального топлива и горюче-смазочных материалов предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 63,3 млрд. рублей (по данным Реестра).

2.1.5. В рамках транспортных расходов проектом федерального бюджета на 2016 год предусмотрена компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в 2016 году в сумме 7,78 млн. рублей (по данным Реестра).

Проектом федерального бюджета на 2016 год, как и Федеральным законом N 384-ФЗ, не предусмотрены расходы на возобновление проезда на безвозмездной основе военнослужащих и членов их семей один раз в год к местам использования отпуска и обратно, независимо от места прохождения такими военнослужащими военной службы. Вместе с тем, в целях обеспечения престижа военной службы необходимость спланировать такие расходы на предстоящий период сохраняется.

2.1.6. На реализацию функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Минобороны России в объеме предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 83,5 млрд. рублей (по данным Реестра).

2.2. Бюджетные ассигнования по подразделу 03 "Мобилизационная и вневойсковая подготовка" (открытая часть) в составе расходов федерального бюджета составят в 2016 году 5,4 млрд. рублей.

2.3. Подразделы 04 "Мобилизационная подготовка экономики" и 06 "Ядерно-оружейный комплекс" открытой частью проекта федерального бюджета не предусмотрены.

2.4. Бюджетные ассигнования по подразделу 07 "Реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества" в 2016 году составят 1,5 млрд. рублей.

2.5. Бюджетные ассигнования по подразделу 08 "Прикладные научные исследования в области национальной обороны" (открытая часть) составят в 2016 году 16,9 млрд. рублей.

2.6. Бюджетные ассигнования по подразделу 09 "Другие вопросы в области национальной обороны" (открытая часть) предусматриваются в 2016 году в сумме 151,1 млрд. рублей, что меньше на 6,95 млрд. рублей, чем в 2015 году (158,05 млрд. рублей).

2.7. Согласно приложению N 13 к пояснительной записке к законопроекту в 2016 году не планируется выделение бюджетных ассигнований на формирование фонда служебного жилья для обеспечения военнослужащих жилыми помещениями и помещениями в общежитиях в соответствии с подпунктом "б" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604. В 2015 году на эти цели выделялось 12,8 млрд. рублей.

Фонд служебного жилья в настоящее время полностью не сформирован. Отсутствие в необходимом объеме служебного жилья для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, является одним из основных факторов текучести кадров и не позволяет обеспечить комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации данной категорией военнослужащих.

Дополнительные бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение реализации положений подпункта "д" пункта 1 Указа от 7 мая 2012 года N 604 (ежегодное, в течение пяти лет, увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не менее чем на 50 тыс. человек) запланированы в сумме 96,7 млрд. рублей.

2.9. С 1 января 2014 года Минобороны России реализует решение вопроса жилищного обеспечения военнослужащих путем предоставления субсидии для приобретения или строительства жилого помещения.

На предоставление жилищной субсидии военнослужащим проектом федерального бюджета на 2016 год Минобороны России предусмотрено выделение средств в сумме 36,0 млрд. рублей.

2.10. Бюджетные ассигнования по подразделу 10 01 "Пенсионное обеспечение" в структуре ведомственных расходов Минобороны России на 2015 год в части пенсионного обеспечения военнослужащих, членов их семей и лицам, приравненных к ним по пенсионному обеспечению, а также пособий и иные выплат в рамках пенсионного обеспечения, в рамках непрограммного направления деятельности "Развитие пенсионной системы" (Социальное обеспечение и иные выплаты населению), законопроектом предусматриваются в размере 329,04 млрд. рублей.

На реализацию положений подпункта "г" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604 "О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации", предусматривающего ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2 % сверх уровня инфляции, выделены бюджетные ассигнования в размере 79,09 млрд. рублей.

Вместе с тем, на рассмотрение Государственной Думы внесен законопроект N 911762-6 "О приостановлении действия части второй статьи 43 Закона Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год", которым предлагается размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии в соответствии со статьей 43 Закона N 4468-I, с 1 февраля 2016 года установить в размере 69,45 % размера указанного денежного довольствия.

Законопроектом уровень инфляции в 2016 году предусмотрен в размере 6,4 %. Следовательно, для выполнения требований подпункта "г" пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604 с учетом уровня инфляции в размере 6,4 % необходимо установление такого размера денежного довольствия, который бы позволял увеличить "военные" пенсии в среднем на 8,4 %, то есть не менее 73,14 % размера денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии. В противном случае требования указанного положения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 604 останутся невыполненными.

3. Бюджетные ассигнования на 2016 год в рамках государственной программы Российской Федерации "Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы" по разделу 02 "Национальная оборона" предусмотрено по федеральной целевой программе "Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012 - 2020 годы" выделение бюджетных ассигнований в объемах 7,3 млрд. рублей.

На Федеральную целевую программу "Промышленная утилизация вооружения и военной техники на 2011 - 2015 годы и на период до 2020 года" предусмотрено выделение бюджетных ассигнований в размере 3,1 млрд. рублей.

В рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" по разделу 02 "Национальная оборона" предусмотрено по Президентской программе "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" выделение бюджетных ассигнований в сумме 11,6 млрд. рублей.

На реализацию Федеральной целевой программы "Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005 - 2020 годах" предусмотрено выделение бюджетных ассигнований в размере 2,7 млрд. рублей.

Выводы:

1. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год" по разделу 02 "Национальная оборона" в целом подготовлен в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

2. По разделу 02 "Национальная оборона" бюджетные ассигнования предусмотрены по непрограммному направлению деятельности "Реализация функций иных федеральных органов государственной власти", а также по 6 государственным программам Российской Федерации. При этом государственная программа Российской Федерации "Обеспечение обороноспособности страны" до настоящего времени не утверждена.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу 02 "Национальная оборона" на 2016 год предусмотрены в сумме 3 145 млрд. рублей.

Бюджетные ассигнования федерального бюджета по разделу 02 "Национальная оборона" (открытая часть) на 2016 год предусмотрены в сумме 1 003 млрд. рублей.

3. Доля планируемых расходов на национальную оборону по отношению к ВВП в 2016 году составит 4%, что меньше параметра 2015 года (4,2%).

Удельный вес расходов на национальную оборону в общем объеме расходов федерального бюджета в 2016 году составит 19,6%.

4. Выделяемые объемы бюджетных ассигнований в целом позволяют обеспечить реализацию основных стратегических целей в развитии Вооруженных Сил Российской Федерации.

5. Структура проекта федерального бюджета на 2016 год не позволяет полноценно проанализировать расходы, предусмотренные по ряду значительных мероприятий, связанных с деятельностью Вооруженных Сил, в том числе с их оснащением вооружением, военной и специальной техникой, содержанием, тыловым и социальным обеспечением.

6. По мнению Комитета по обороне в целях сохранения социальных гарантий военным пенсионерам, учитывая наличие в проекте федерального бюджета на 2016 год запланированных бюджетных ассигнований на пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц, целесообразно предложить Правительству Российской Федерации обеспечить выполнение требований подпункта "г" пункта 1 Указа от 7 мая 2012 года N 604 в части увеличения денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции.

7. С учетом вышеизложенного Комитет Государственной Думы по обороне рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 911755-6 "О федеральном бюджете на 2016 год" в первом чтении.

Председателя Комитета

В.П. Комоедов