Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации",
внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект направлен на выполнение поручений Президента Российской Федерации (от 24 марта 2012 года N Пр-767 и от 31 января 2014 года N Пр-210) об установлении запрета на изъятие земельных участков и лесных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков, учете интересов местного населения при установлении платы за посещение государственных природных заповедников и национальных парков, установление закрытого перечня государственных природных заповедников, подлежащих преобразованию в национальные парки, и порядка такого преобразования.

Законопроектом предлагается установить, что земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изъяты из гражданского оборота. Иные природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников предлагается также отнести к федеральной собственности и к числу объектов, ограниченных в обороте. При этом также предусматривается установление запрета на изменение целевого назначения земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников (проектируемый пункт 2 статьи 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон N 33-ФЗ).

Положениями законопроекта также предусматривается, что земельные участки, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, изъяты из гражданского оборота. Иные природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, ограничены в обороте (пункт 2 статьи 12 Закона N 33-ФЗ). Помимо этого устанавливается запрет на изменение целевого назначения земельных участков, расположенных в границах национальных парков и предоставленных в постоянное (бессрочное) пользование федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками (пункт 3 статьи 12 Закона N 33-ФЗ).

Комитет считает необходимым отметить, что законопроектом не учитывается, что в соответствии с положениями Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" из Гражданского кодекса Российской Федерации (статья 129) исключены нормы, предусматривающие изъятие объектов гражданских прав из оборота.

Таким образом, в настоящее время в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации допускается только введение ограничений оборотоспособности объектов гражданских прав, а не их изъятие из гражданского оборота.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ "О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу данного закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются ограниченными в обороте, сохраняется.

В этой связи в отношении земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков может быть сохранен только их правовой режим, но при этом отнесение их к числу изъятых из оборота не допускается, а положения законопроекта в данной части противоречат Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Комитет обращает внимание, что в настоящее время в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли и земельные участки делятся по целевому назначению на категории. При этом в соответствии со статьей 8 Земельного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую" устанавливается возможность перевода из одной категории в другую не только земель, но и земельных участков. В этой связи следует учесть, что понятия "земли" и "земельные участки" не являются тождественными (определение Верховного суда Российской Федерации от 25 июня 2008 года N 67-Г08-5).

Однако законопроектом запрет на перевод земель, находящихся в границах государственных природных заповедников и национальных парков, в другие категории земель, не устанавливается.

Также следует учитывать, что согласно статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли и земельные участки, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий, в настоящее время подлежат отнесению к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов".

Вместе с тем, значительное количество особо охраняемых природных территорий в настоящее время располагаются в границах иных категорий земель. Так, например, в определении Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2014 года N 16-АПГ13-10 отмечено, что статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая вопросы, касающиеся понятия земель населенных пунктов и понятия их границ, не исключает наличие в пределах границ населенных пунктов особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное значение.

В этой связи предлагаемый запрет на изменение целевого назначения земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков, будет препятствовать не только переводу таких земельных участков в другие категории, но и фактически законодательно установит невозможность перевода земельных участков других категорий, расположенных в границах указанных особо охраняемых природных территорий, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов.

Исходя из проектируемого подпункта "г" пункта 2 статьи 15 Закона N 33-ФЗ на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе предоставление земельных участков (за исключением земельных участков, полностью находящихся в границах населенных пунктов) для ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и индивидуального жилищного строительства, размещение скотомогильников, создание объектов размещения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ.

Таким образом, единственным критерием, на котором основано разграничение случаев, когда возможно осуществление вышеперечисленных видов деятельности и когда это запрещено, является нахождение земельного участка в границах населенного пункта или за пределами его границ.

Однако указанный подход нельзя считать в полной мере обоснованным. Так, в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2011 года N 1043-О-О указано, что нормы, запрещающие осуществление различных видов деятельности в границах национальных парков направлены на сохранение природы и окружающей среды.

В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

При этом, по мнению Комитета, исходя из указанных положений Конституции Российской Федерации, а также с учетом требований Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требования по сохранению природы и окружающей среды являются всеобщими и обязательными для соблюдения независимо от того, какое целевое значение и разрешенное использование имеют земельные участки, в том числе расположены ли они в границах населенных пунктов либо вне их границ.

Кроме того, согласно части 12 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав территориальных зон (в том числе в границах населенных пунктов) могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В свою очередь, зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах, включаются в зоны специального назначения (часть 13 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, по мнению Комитета, ограничения в использовании земель и земельных участков в границах национальных парков должны устанавливаться путем выделения различных зон (пункт 1 статьи 15 Закона N 33-ФЗ) в соответствии с задачами, для решения которых осуществляется создание таких парков с учетом существующих природных и историко-культурных особенностей, а не исходя из местоположения относительно населенных пунктов.

Законопроектом предлагается установить запрет на размещение в границах национальных парков строительства и реконструкции спортивных и спортивно-технических сооружений - объектов капитального строительства, сопутствующей им инженерной и транспортной инфраструктуры, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Комитет обращает внимание, что применяемая в проектируемых нормах терминология не соответствует Федеральному закону от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", который предусматривает, что под спортивным сооружением понимается инженерно-строительный объект, созданный для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий и имеющий пространственно-территориальные границы. При этом понятие "спортивно-техническое сооружение" в указанном федеральном законе не используется.

Законопроект также предусматривает дополнение статьи 17 Закона N 33-ФЗ пунктом 4, согласно которому на граждан и юридических лиц, которым в границах национального парка предоставлен земельный участок, возлагается обязанности по ежегодному проведению мероприятий по соблюдению режима национального парка.

Вместе с тем, как предусмотрено статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

В этой связи с учетом требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации соблюдение арендаторами земельных участков режима национального парка должно осуществляться непрерывно в течение всего срока действия договора аренды, и не может выражаться только в ежегодном выполнении определенных мероприятий.

Проектируемым пунктом 4 статьи 38 Закона N 33-ФЗ предусматривается, что решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, осуществляется до 31 декабря 2016 года преобразование в национальные парки Тебердинского государственного природного биосферного заповедника, государственного природного заповедника "Столбы", государственного природного биосферного заповедника "Командорский" и государственного природного заповедника "Гыданский".

В этой связи Комитет обращает внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Закона N 33-ФЗ в случаях, установленных федеральными законами, национальные парки могут быть созданы путем преобразования государственных природных заповедников при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование. Данное положение предлагается признать утратившим силу. Однако каких-либо переходных положений в связи с этим не устанавливается, в связи с чем в принципе будут отсутствовать правовые основания для принятия Правительством Российской Федерации решений о преобразовании вышеуказанных государственных природных заповедников в национальные парки.

Вместе с тем, пояснительная записка к законопроекту не содержит сведений о заключении государственной экологической экспертизы, обосновывающей преобразование указанных государственных природных заповедников. Кроме того, не представляется возможным определить, каким образом будет осуществляться исполнение данных проектируемых положений Закона N 33-ФЗ в случае, если результаты проведения государственной экологической экспертизы не позволят обосновать такое преобразование.

В части предусмотренных законопроектом изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Комитет отмечает следующее.

Исключается необходимость проведения государственной экологической экспертизы материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения. Учитывая, что объявление территории особо охраняемой приводит к существенным ограничениям хозяйственной деятельности, в том числе допускает изъятие земельных участков для государственных нужд, предлагаемое изменение требует дополнительного обоснования, особенно принимая во внимание, что в пояснительной записке к законопроекту необходимость его внесения не раскрывается.

Кроме того, законопроект, по мнению Комитета, необоснованно расширяет перечень случаев, когда требуется проведение государственной экологической экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, которые при этом никак не обосновываются в пояснительной записке к законопроекту.

Так, в настоящее время в соответствии с пунктом 7.1 статьи 11 данного закона объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня в числе прочего являются проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Как было указано выше, в Земельном кодексе Российской Федерации понятие "земли" применяется только для случаев деления земель по целевому назначению на категории.

Таким образом, вносимые в пункт 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" изменения предусматривают необходимость проведения экспертизы проектной документации объектов капитального строительства при их размещении в границах любых особо охраняемых природных территорий федерального значения. Вместе с тем, в настоящее время такая экспертиза проводится только в случае строительства или реконструкции на земельных участках, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения и отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. По аналогичным основаниям не могут быть поддержаны проектируемые изменения подпункта 4.1 статьи 12 указанного закона.

Следует также отметить, законопроект не содержит переходные положения в отношении проектной документации, на которую уже получено заключение государственной экспертизы проектной документации, а также на основании которой уже получено разрешение на строительство, до вступления в силу требования о необходимости проведения государственной экологической экспертизы.

Помимо прочего законопроект в части регулирования земельных правоотношений не соответствует положениям проекта федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", также внесенному Правительством Российской Федерации и принятому Государственной Думой в первом чтении 9 декабря 2014 года, а также поправкам Правительства Российской Федерации к указанному проекту федерального закона.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских