Пояснительная записка к проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. N ВЗ-П13-9168 и от 28 апреля 2012 г. N ИШ-П13-2467, в соответствии с которыми необходимо представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный в том числе на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства (далее соответственно - законопроект, ГЧП).

В настоящий момент в Российской Федерации ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствующих сферах деятельности исключительно за счет бюджетных средств. В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций - проекты государственно-частного партнерства.

Проведенный анализ законодательных актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сложившейся практики реализации проектов ГЧП показал, что в настоящее время отсутствует возможность реализации проектов ГЧП по формам сотрудничества, используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования.

В отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов ГЧП на федеральном уровне некоторые субъекты Российской Федерации стали разрабатывать и принимать региональные законы о ГЧП.

К настоящему времени региональные законы о ГЧП приняты более чем в 60 субъектах Российской Федерации. Главным образом целью разработки регионального закона о ГЧП являлось создание правового инструмента, который бы стал альтернативой концессионным соглашениям.

Анализ регионального законодательства в сфере ГЧП позволяет выделить две основных группы региональных законов о ГЧП:

группа 1: законы содержат достаточно детальное регулирование вопросов ГЧП и во многом имеют схожие положения с законом Санкт-Петербурга о ГЧП, включают детальное описание форм ГЧП (форм участия публичного партнера), гарантии прав партнеров и т.д.*;

группа 2: законы содержат рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, включают лишь общие положения (зачастую состоят из 5 - 7 статей) и являются фактически декларативными документами.

Одной из ключевых проблем регионального законодательства в сфере ГЧП является наличие рисков противоречия указанных законов и, соответственно, конкретных положений соглашений по проектам ГЧП, реализуемых в соответствии с такими законами, императивным нормам федерального законодательства. Важно отметить, что указанные риски объективны, вызваны отсутствием надлежащего регулирования отношений в рамках ГЧП на федеральном уровне и в целом не зависят от качества подготовки законов субъектов Российской Федерации.

Развитие правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном уровне установит в России единую терминологию государственно-частного партнерства для реализации проектов ГЧП в Российской Федерации, установит полномочия Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе по контролю за деятельностью частного партнера по соблюдению им условий соглашения о ГЧП.

Устанавливаются обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашения о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом регламентируется возможность использования сторонами соглашения различных форм участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.

В соответствии с законопроектом предполагается исключительно конкурсный порядок заключения соглашений о ГЧП, а также устанавливаются гарантии прав и законных интересов частных партнеров и кредиторов.

Закрепление указанных норм в федеральном законодательстве определит общее направление развития федерального и регионального нормотворчества в сфере ГЧП.

Кроме того, законопроект устраняет существующие ограничения в федеральном законодательстве для реализации проектов ГЧП. В частности, привлечение субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием на основании возмездного договора частного лица подпадает под действующие нормы Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в котором заложены запреты на включение в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых является предметом торгов. С принятием законопроекта указанная проблема будет устранена.

Законопроектом вносятся изменения в Земельный кодекс Российской Федерации в части установления возможности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором располагается объект соглашения о государственно-частном партнерстве и (или) который необходим для осуществления инвестором обязательств в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве в ходе единых торгов на реализацию соглашения о государственно-частном партнерстве.

Вносятся изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, устанавливающие ведение общего учета операций, подлежащих налогообложению по соглашению о государственно-частном партнерстве; порядок включения имущества, передаваемого по соглашению о государственно-частном партнерстве в состав имущества, подлежащего амортизации.

Действие Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) не распространяется на отношения, связанные с заключением и реализацией соглашений о ГЧП, в целях исключения неоднозначности трактования и риска переквалификации соглашения о ГЧП в исполнение контракта на поставку товаров, выполнение работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Закон N 94-ФЗ действует на правоотношения по концессионным соглашениям. Соответственно, соглашения о ГЧП в форме концессионных соглашений выведены из-под действия Закона N 94-ФЗ в силу того, что для концессионных соглашений установлена отдельная конкурсная процедура для их заключения. В соответствии с законопроектом предполагается, что для неконцессионных форм ГЧП будут установлены отдельные процедуры заключения соглашения о ГЧП: в отношении региональных и муниципальных проектов такие процедуры будут заложены в региональном законодательстве, в отношении федеральных проектов - в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

Необходимо отметить, что после принятия проекта федерального закона N 79657-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" нормы законопроекта не будут действовать применительно к заключению соглашений ГЧП в отношении объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку отраслевыми законодательными актами (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении") будут установлены ограничения на передачу прав владения и пользования объектами тепло-, водоснабжения и водоотведения только в рамках концессионного соглашения или договора аренды. Указанное ограничение не будет распространяться на случаи отчуждения таких объектов в соответствии с законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества, а также законодательством о банкротстве.

В целях реализации положений законопроекта потребуется принятие постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих:

требования к порядку проведения, предмету и результатам общественного обсуждения решений органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов о заключении соглашений о ГЧП;

порядок подготовки соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация;

порядок определения процедуры принятия решения о реализации соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация;

процедуру проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация;

процедуру осуществления публичным партнером контроля за исполнением частным партнером условий соглашения о ГЧП и ходом его реализации для соглашений о ГЧП, публичным партнером в которых выступает Российская Федерация.

Принятие законопроекта также предполагает внесение изменений в ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, в том числе - в целях установления возможности получения государственных гарантий Российской Федерации при реализации соглашений о ГЧП.

Принятие законопроекта определит общее направление развития нормотворчества в сфере ГЧП на всех уровнях власти в Российской Федерации, устранит существующие ограничения в федеральном законодательстве и установит необходимые правовые условия для привлечения частного капитала в публичную инфраструктуру.

_____________________________

* Такие достаточно детальные законы субъектов Российской Федерации о ГЧП составляют меньшую часть в общей массе законов о ГЧП.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия иных федеральных законов.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" потребуется принятие и изменение следующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, требующие принятия:

1. Постановление Правительства Российской Федерации о порядке подготовки соглашений о государственно-частном партнерстве, решение о реализации которых принимает Правительство Российской Федерации, включающее в себя:

порядок инициации соглашения о государственно-частном партнерстве, в том числе критерии, согласно которым Российской Федерации целесообразно прибегать к государственно-частному партнерству;

порядок рассмотрения и согласования проекта соглашения о государственно-частном партнерстве с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;

порядок оценки эффективности и обоснования сравнительного преимущества заключения соглашения о государственно-частном партнерстве над размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд и иными механизмами выполнения публично-правовыми образованиями своих функций за счет средств бюджетной системы;

порядок рассмотрения и согласования соглашения о государственно-частном партнерстве;

порядок принятия решения о реализации соглашения о государственно-частном партнерстве, публичным партнером в котором выступает Российская Федерация;

содержание решения Правительства Российской Федерации о реализации соглашения о государственно-частном партнерстве;

механизм принятия и выполнения публичным партнером своих обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве.

Обоснование необходимости: реализация положений статьи 4 законопроекта "Полномочия Российской Федерации при реализации соглашений о государственно-частном партнерстве".

Срок подготовки: три месяца с момента принятия федерального закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минфин России.

2. Постановление Правительства Российской Федерации о порядке проведения конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, решение о реализации которого принимает Правительство Российской Федерации, включающее в себя:

содержание конкурсной документации, порядок формирования конкурсной комиссии, опубликования сообщения о проведении и результатах конкурса, порядок представления заявок на участие в конкурсе и проведения предварительного отбора участников конкурса, порядок представления и оценки конкурсных предложений, порядок и условия предоставления объектов недвижимости и иного имущества лицу, с которым заключается соглашение о государственно-частном партнерстве;

критерии конкурса и параметры критериев конкурса;

требования к участникам конкурса;

порядок заключения соглашения о государственно-частном партнерстве;

порядок раскрытия информации о реализации соглашения о государственно-частном партнерстве.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: ФАС России, Минфин России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

3. Постановление Правительства Российской Федерации об осуществлении контроля и мониторинга хода реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, решение о реализации которых принимает Правительство Российской Федерации, включающее в себя:

порядок и систему контроля и мониторинга хода реализации соглашений о государственно-частном партнерстве;

процедуру проведения мероприятий по контролю и мониторингу;

содержание отчетов и порядок предоставления информации о ходе реализации соглашений о государственно-частном партнерстве;

механизм досудебного урегулирования споров публичного и частного партнеров относительно результатов контрольных мероприятий.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минфин России, Минрегион России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

4. Постановление Правительства Российской Федерации о проведении общественных обсуждений решений органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов о заключении соглашений о государственно-частном партнерстве, включающее в себя:

порядок общественного обсуждения проектов законов субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве;

порядок проведения, предмет и результаты общественных обсуждений решений органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов о заключении соглашений о государственно-частном партнерстве.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

В связи с принятием федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" потребуется внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. N 1016 "Об утверждении Правил отбора инвестиционных проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов". Необходимо установить, что проекты государственно-частного партнерства могут претендовать на предоставление государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов.

Обоснование необходимости: необходимо обеспечить возможность получения государственной поддержки для проектов государственно-частного партнерства по аналогии с возможностями получения государственной поддержки для концессионных соглашений.

Срок подготовки: к принятию федерального закона Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации во втором чтении.

Головной исполнитель: Минэкономразвития России.

Соисполнители: Минфин России, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.