Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству по проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации (шестой созыв) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по земельным отношениям и строительству
по проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации
(шестой созыв)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству рассмотрел проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и сообщает следующее.

Законопроект внесен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2011 года N ВЗ-П13-9168 и от 28 апреля 2012 года N ИШ-П13-2467. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, в настоящий момент на федеральном уровне отсутствует надлежащее регулирование отношений в рамках государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). 

Законопроектом раскрывается понятие "государственно-частное партнерство", определяются субъектный состав ГЧП, полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации соглашений о ГЧП, а также устанавливается открытый перечень обязательств, которые могут принимать на себя публичный и частный партнеры.

Следует отметить, что законопроектом не даются определения таких ключевых понятий как "форма государственно-частного партнерства" и "объект соглашения о государственно-частном партнерстве". Законопроектом также не установлены возможные формы ГЧП, не определены основные требования к проведению конкурсных процедур по заключению соглашений о ГЧП и к контролю за исполнением обязательств в рамках соглашений о ГЧП. При этом предусматривается принятие большого количества подзаконных нормативных актов по вопросам подготовки соглашений о ГЧП, содержания конкурсной документации, критериев конкурса, контроля и мониторинга хода реализации соглашений о ГЧП и прочее. Указанный подход способен затруднить решение задачи по определению общего направления развития федерального и регионального нормотворчества в сфере ГЧП и институализации регулирования правоотношений в сфере ГЧП.

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Законопроекта публичным партнером является Российская Федерация, и (или) субъект (субъекты) Российской Федерации, и (или) орган (органы) местного самоуправления в лице уполномоченных ими органов. В этой связи термин "государственно-частное партнерство" не в полной мере соответствует субъектному составу регулируемых законом правоотношений, учитывая, что на основании статьи 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Кроме того, требует дополнительного обсуждения перечень лиц, которые не могут быть частными партнерами в рамках соглашения о ГЧП. Так, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о включении в такой список всех хозяйственных обществ, находящихся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а не только тех обществ, сто процентов акций или долей в уставном капитале которых принадлежит Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Частью 4 статьи 3 Законопроекта установлено, что соглашение о ГЧП не может заключаться в отношении объектов гражданских прав, оборот которых в соответствии с федеральными законами запрещен или ограничен. 

Общие правила ограничения оборотоспособности земельных участков урегулированы статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

На основании пункта 2 статьи 27 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. На основании пункта 3 статьи 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается Земельным кодексом и другими федеральными законами.

На основании пункта 5 статьи 27 ЗК РФ ограничиваются в обороте, в частности, находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из состава земель лесного фонда; расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.

Принимая во внимание, что имущество, предназначенное для осуществления предусмотренной соглашением о ГЧП деятельности, передается публичным партнером частному партнеру во владение и (или) в пользование (пункт 1 части 9 статьи 3 Законопроекта), а также то, что установленные законодательством ограничения оборотоспособности земельного участка не влекут запрета любой хозяйственной деятельности на данном земельном участке и не исключают возможности использования такого земельного участка в рамках соглашения о ГЧП, представляется целесообразным уточнить положение части 3 статьи 4 законопроекта с учетом изложенного замечания. 

На основании части 14 статьи 3 Законопроекта соглашением о ГЧП может быть предусмотрен переход права собственности на объект соглашения о государственно-частном партнерстве от одной его стороны к другой стороне. Данную проектируемую норму требуется соотнести с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", статья 13 которого предусматривает закрытый перечень способов приватизации государственного и муниципального имущества. При этом ни один из указанных способов приватизации не может быть реализован в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве. 

Пунктом 2 статьи 9 Законопроекта предусмотрено дополнение статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации новым пунктом 2.4, предусматривающим, что предоставление земельных участков в аренду для деятельности, предусмотренной соглашениями о государственно-частном партнерстве в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и без предварительного согласования места размещения объекта. 

С учетом того, что согласно статье 3 Законопроекта соглашение о ГЧП заключается по результатам конкурсных процедур, предоставление земельного участка для выполнения обязательств, предусмотренных соглашением о ГЧП без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и без предварительного согласования мест размещения объектов, представляется оправданным. Вместе с тем, по мнению Комитета, целесообразно дополнительно обсудить необходимость уточнения в указанной проектируемой норме субъекта, которому предоставляется земельный участок (т.е. лицо, заключившее соглашение о ГЧП). 

Кроме того, частью 7 статьи 3 Законопроекта предусмотрено, что государственно-частное партнерство может осуществляться в форме концессионного соглашения, а также в иных формах, не запрещенных законодательством Российской Федерации.

Во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 9 Законопроекта является логичным вывод о том, что, во-первых, концессионные соглашения являются одним из видов соглашений о ГЧП, и, во-вторых, на предоставление земельных участков в рамках концессионных соглашений должны распространяться правила проектируемого пункта 2.4 статьи 30 ЗК РФ. 

Вместе с тем, предусмотренный частью 1 статьи 11 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" порядок предоставления земельных участков, который необходим для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, не в полной мере соотносится с проектируемым пунктом 2.4 статьи 30 ЗК РФ.

Так, земельный участок предоставляются концессионеру в аренду (субаренду) или на ином законном основании в соответствии с земельным, лесным, водным законодательством, законодательством Российской Федерации о недрах на срок, который устанавливается концессионным соглашением в соответствии с земельным, лесным, водным законодательством, законодательством Российской Федерации о недрах и не может превышать срок действия концессионного соглашения.

Статьей 10 Законопроекта часть 4 статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2005 года N94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" дополняется новым пунктом 3, устанавливающим, что положения указанного федерального закона не распространяются на отношения, связанные с заключением и реализацией соглашений о государственно-частном партнерстве в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации". Учитывая, что порядок проведения конкурсных процедур по заключению соглашений о неконцессионных формах ГЧП планируется урегулировать подзаконными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в отношении концессионных соглашений указанные процедуры урегулированы Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", данная проектируемая норма поддерживается как исключающая неоднозначность трактования соответствующих положений законодательства о ГЧП и о государственных и муниципальных закупках.

Вместе с тем, Комитет обращает внимание на необходимость внесения аналогичных изменений в Федеральный закон от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Учитывая, что изложенные в заключении замечания не носят концептуальный характер и могут быть учтены при подготовке законопроекта ко второму чтению, Комитет поддерживает проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Ю. Русских