Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Законопроект (часть 1 статьи 1) подготовлен в целях создания единых правовых условий для привлечения частных инвестиций на основе государственно-частного партнерства в экономику Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых населению услуг. При этом данный законопроект определяет основы государственного регулирования государственно-частного партнерства, полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и  муниципальных образований при реализации соглашений о государственно-частном партнерстве. 

Согласно нормам законопроекта (часть 1 статьи 3) под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в  соответствии с которым частный и публичный партнер принимают на себя взаимные обязательства, предусмотренные данным законопроектом. 

В то же время полагаем, что в представленном законопроекте недостаточно четко определены основные цели осуществления государственно-частного партнерства, под которыми следует понимать, с нашей тачки зрения, решение публичных задач и функций (публичные цели) путем объединения публичных и частных ресурсов (материальных, финансовых, организационных и других). 

Следует отметить, что согласно части 3 статьи 3 законопроекта публичным партнером может являться не только Российская Федерация, и (или) субъект (субъекты) Российской Федерации, но и (или) орган (органы) местного самоуправления в лице уполномоченных ими органов. При этом в статье 6 законопроекта определены также собственные полномочия муниципальных образований при реализации муниципальными образованиями соглашений о государственно-частном партнерстве.

В то же время необходимо учитывать, что в соответствии со статьями 12, 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Из данных положений Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление не является уровнем государственной власти и предназначено для решения местных публичных задач в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а и их передача органам государственной власти, в том числе на основе соглашений не допускается

В связи с изложенным в законопроекте необходимо ввести также понятие муниципально-частное партнерство, предусматривающее участие в нем муниципальных образований в лице уполномоченных органов местного самоуправления в качестве публичного партнера и их взаимодействие на основе соглашений с частными партнерами в целях повышения качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, привлечение в экономику частных инвестиций, а также отграничить данное понятие от понятия "государственно-частное партнерство". При этом полагаем, что в силу целевого характера задач в сфере публично-частного партнерства публичный партнер в упомянутых соглашениях должен быть, как правило, один. Заключение многосубъектового соглашения о партнерстве между органами государственной власти, органами местного самоуправления и частным партнером возможно только в случае, если при заключении и исполнении таких соглашений каждый орган публичной власти будут действовать в пределах своей компетенции. В связи с этим с указанной оговоркой в законопроекте следует ввести понятие "государственно-муниципально-частное партнерство".

Согласно статье 2 законопроекта законодательство Российской Федерации о государственно-частном партнерстве должно будут состоять из Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации. В то же время в статье 6 законопроекта определены полномочия муниципальных образований при реализации муниципальными образованиями соглашений о государственно-частном партнерстве. При этом в соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов. В связи с этим в состав законодательства Российской Федерации о государственно-частном партнерстве (о муниципально-частном партнерстве) необходимо включить нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, принимаемые в пределах компетенции муниципальных образований по указанным вопросам в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 

В соответствии с законопроектом соглашение о государственно-частном партнерстве представляет собой договор, содержащий элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон данного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в соглашении о государственно-частном партнерстве, если иное не вытекает из представленного законопроекта или существа соглашения о государственно-частном партнерстве. В то же время в законопроекте следовало бы определить, элементы каких договоров могут содержаться в соглашении о государственно-частном партнерстве и какие конкретно правила гражданского законодательства о договорах должны к ним применяться. 

Согласно части 4 статьи 7 законопроекта в случае привлечения частным партнером средств кредиторов в целях исполнения обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве между частным и (или) публичным партнерами и кредиторами может заключаться трехстороннее соглашение, которым определяются взаимные права и обязанности сторон (в том числе ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения частным партнером своих обязательств перед публичным партнером и кредиторами).

В то же время учитывая, что под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, такие взаимоотношения между данными партнерами должны осуществляться на основе заключения и исполнения одного соглашения, в котором должны быть определены все взаимные обязательства сторон. Заключение иных соглашений (например, между частным, публичным партнером и кредиторами) не должны относится к сфере действия государственно-частного и муниципального-частного партнерства. 

В соответствии с законопроектом к полномочиям муниципальных образований относятся  подготовка, заключение, исполнение и прекращение действия соглашений о государственно-частном партнерстве в соответствии с  нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за соблюдением частным партнером условий соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенного муниципальным образованием. Нормы законопроекта также предусматривают, что к полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление порядка проведения конкурсных процедур на принципах открытости и прозрачности, равенства участников конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, а  также добросовестности исполнения сторонами обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве (пункт 1 статьи 5), а к полномочиям муниципальных образований - проведение конкурсных процедур на принципах открытости и  прозрачности, равенства участников конкурса на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, а также добросовестности исполнения сторонами обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве (пункт 1 статьи 6). В то же время в нормах законопроекта не устанавливается, на каком уровне публичной власти должен определяться сам порядок проведения органами местного самоуправления указанных конкурсных процедур и каким нормативным правовом актом должен определяться этот порядок. 

Наряду с этим, законопроектом предлагается исключить из сферы действия Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" отношения, связанные с заключением и реализацией соглашений о государственно-частном партнерстве в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации. Нормами законопроекта предлагается внести изменения в Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", согласно которым предусматривается не применять порядок заключения договоров по результатам торгов, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, при заключении соглашений о государственно-частном партнерстве.

Вместе с тем в настоящее время порядок проведения торгов в указанных сферах детально регулируется в федеральном законодательстве (в самом Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", приказе Федеральной антимонопольной службы России от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса"). Поэтому в целях установления единообразных подходов относительно проведения конкурных процедур на право заключения соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, а также избежания злоупотреблений по использованию государственного и муниципального имущества, бюджетных средств в пределах реализации таких соглашений общие принципиальные подходы или порядок относительно организации и проведения конкурса на право заключения соглашений о государственно-частном партнерстве (о муниципально-частном партнерстве) также должны четко определяться федеральным законодательством. В связи с этим данные вопросы должны быть регламентированы в представленном законопроекте либо в нем должна быть сделана отсылка на необходимость регулирования указанных вопросов в других нормативных правовых актах Российской Федерации. 

Нормы части 7 статьи 3 законопроекта предусматривают, что государственно-частное партнерство может осуществляться в форме концессионного соглашения, а также в иных формах, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". В то же время в целях единообразного применения положений законопроекта в нем целесообразно было бы определить исчерпывающий перечень иных форм государственно-частного и муниципально-частного партнерства, а также принципы их осуществления на основе соответствующих соглашений о партнерстве. При этом в силу разграничения компетенции между уровнями публичной власти перечень форм государственно-частного и муниципально-частного партнерства не может являться полностью идентичным. В противном случае сферу действия данного законопроекта нельзя признать достаточно определенной и целесообразность его принятия можно поставить под сомнение. 

Согласно части 14 статьи 3 законопроекта соглашением о государственно-частном партнерстве может быть предусмотрен переход права собственности на объект соглашения о государственно-частном партнерстве от одной его стороны к другой стороне. Вместе с тем данное положение законопроекта не соответствует нормам абзаца 1 статьи 217 и части 2 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц только в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Согласно части 5 статьи 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными этим Федеральным законом. При этом нормы статьи 13 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ не предусматривают такого способа приватизации государственного и муниципального имущества как заключение соглашения о государственно-частном партнерстве.

Кроме того, осуществление государственно-частного и муниципально-частного партнерства предназначено для решения публичных задач и использование публичного имущества в рамках данного партнерства должно носить целевой характер, поэтому заключение соглашений о таком партнерстве по сути не должно предполагать возможность перехода права собственности на объект соглашения о публичном партнерстве от публичного партнера к частному партнеру. 

Полагаем, что в целом принятие законопроекта позволит обеспечить развитие государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Российской Федерации на всех уровнях власти в Российской Федерации только в случае внесения в него существенных изменений, в том числе перечисленных в настоящем заключении. 

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать принятие законопроекта только при условии учета указанных замечаний и предложений при рассмотрении его Государственной Думой во втором чтении.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев