Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 18 апреля 2013 г. N 3.9-36/1 по проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 18 апреля 2013 г. N 3.9-36/1
по проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" - внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" и отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки законопроект направлен на снятие существующих ограничений и расширение возможных форм реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) с целью создания правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации.

Законопроектом предлагается унифицировать подходы к правовому регулирования ГЧП, определить полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации проектов ГЧП, установить обязательства публичного и частного партнеров при реализации соглашений о ГЧП, в том числе по обязательному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения частным партнером. При этом регламентируется возможность использования сторонами соглашения различных форм участия в соглашениях о ГЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта, в том числе с использованием форм, предполагающих нахождение объекта соглашения в частной собственности.

Мировая практика нормативно-правового регулирования института ГЧП показывает, что законодательное обеспечение условий функционирования ГЧП в различных странах является достаточно гибким, базирующимся на учёте особенностей национального права. В этой связи большинство экономически развитых стран, в которых широко и активно используются механизмы ГЧП, не имеют специального закона о публично-частных партнерствах. Вместе с тем, по мнению Комитета по вопросам собственности, принятие в России специального законодательного акта о ГЧП безусловно является шагом в правильном направлении, поскольку достигает целого ряда стратегически важных целей и, в частности, позволит:

обеспечить консенсус мнений и единство взглядов государства, бизнеса и общества на пути развития в России института ГЧП. Общее понимание признаков и важнейших характеристик этого инструмента модернизации российской экономики позволит активизировать процесс заимствования лучших практик ГЧП из зарубежного опыта, тиражирования опыта успешных проектов ГЧП в России, а также использования ГЧП наравне с другими механизмами привлечения частных инвестиций в экономику посредством устранения законодательных ограничений, снижения рисков и издержек, присущих проектам ГЧП в России;

стимулировать процесс согласования существующих во властно-распорядительных органах подходов к пониманию роли государства в современной экономике и необходимости определения закрытого перечня публичных полномочий и задач, к выполнению которых государство готово привлечь частных предпринимателей. В частности, четко обозначить круг вопросов ведения каждого уровня публичной власти, а также оценить степень контроля и меру ответственности государства в тех функциях, которые переданы на исполнение частному бизнесу;

понять роль и место ГЧП в сложившемся на сегодняшний день соотношении между государственным и частным секторами экономики в диапазоне от полного государственного регулирования и монопольного исполнения публично-правовыми образованиями всего спектра общественно значимых услуг и государственных полномочий до полной их "приватизации" бизнесом. 

В тоже время следует отчетливо понимать, что рассматриваемый законопроект не решит всех проблем развития и повсеместного распространения института ГЧП в России, поскольку успешное становление принципов ГЧП определяется целой системой взаимоувязанных правовых норм из различных отраслей законодательства - бюджетного, налогового, административного, земельного, корпоративного, антимонопольного, трудового и т.д. - и инструментов гражданского права - договоров аренды, купли-продажи, подряда, займа, переуступки прав и т.д. Однако решающим фактором остаётся согласованность и гармоничность всей системы нормативно-правового регулирования ГЧП с релевантными с ним федеральными законами, подзаконными актами и законами субъектов РФ, их практическая совместимость с выбранной государством стратегией использования этого инструмента и принципами формирования пулов ГЧП. Если в стране отсутствует должное регулирование отношений собственности (прежде всего, государственной), нет внятной налоговой, тарифной и антимонопольной политики, не проводится единая политика государства в области развития ГЧП, не завершена реформа жилищно-коммунального хозяйства и местного самоуправления, велико политическое и институциональное противодействие, имеет место наличие открытого противостояния интересов, не проводится системная работа по повышению качества предлагаемых к реализации проектов ГЧП, а частные инвесторы не чувствуют себя защищенными, то в такой ситуации любой, даже "очень хороший", закон о ГЧП работать не будет. Должно пройти немало времени, чтобы провести системную унификацию всего федерального законодательства и снять имеющиеся ограничения, и самое главное, добиться изменения идеологического восприятия, в первую очередь государственными и муниципальными чиновниками, экономической сути института ГЧП, чтобы в нашей стране заработал, так называемый в мировой практике, "PIPE-LINE PPP" - "трубопровод ГЧП".

В этой связи Комитет по вопросам собственности не считает целесообразным чрезмерное расширение сферы правового регулирования законопроекта посредством его максимального дополнения новыми положениями, вносящими изменения в иные законодательные акты Российской Федерации, регулирующие отдельные механизмы конкретных моделей ГЧП, в связи с чем при подготовке законопроекта ко второму чтению Комитет будет стремиться сохранить его рамочный статус. 

Вместе с тем, принимая во внимание текущее состояние развития в России правовой системы защиты бизнеса и прав собственности, уровень проявления коррупциогенных факторов при принятии решений, а также степень транспарентности действий органов публичной власти, Комитет по вопросам собственности считает возможным предложить к обсуждению ряд комплексных мер правового регулирования, характерных для большинства рамочных законов такого рода, учёт которых позволит предотвратить возможность дискредитации института ГЧП в России и нанесения тем самым колоссального вреда перспективам его широкого и повсеместного развития. 

1. По мнению Комитета, не следует пытаться обозначить в понятии ГЧП все возможные экономические и правовые формы взаимодействия государства и бизнеса по причине сложности и отсутствия необходимости в таком отражении их всех в одном законодательном акте. Вместе с тем определение ГЧП должно содержать основные критериальные признаки кооперации государства и бизнеса, позволяющие однозначно квалифицировать конкретный проект именно как проект ГЧП, направленный на привлечение государством частных партнёров для оказания общественно значимых публичных услуг, к числу которых, как правило, относят услуги, обеспечение которых входит в законодательно установленные полномочия органов публичной власти, такие как развитие инфраструктуры, транспорта, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, образования, здравоохранения, культуры и спорта и т. д. При этом в большинстве случаев эти задачи носят ярко выраженный межрегиональный или межмуниципальный характер. 

В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о необходимости дополнения определения взаимодействия публичного и частного партнера в рамках ГЧП следующими наиболее характерными признаками, присущими таким проектам: осуществляются в целях обеспечения исполнения общественно-значимых публичных услуг, организуются на договорной основе в течение средне - или долгосрочного периода времени, предусматривают установление публичным партнером конкретных критериев результативности по проекту ГЧП, предполагают оценку и распределение рисков между партнерами, а вознаграждение частного партнера ставится в зависимость от обеспечения им качества работ, экономической выгоды и сроков исполнения. 

Тем самым, законодательно констатируется, что интересы публичного и частного партнеров в проектах ГЧП в определённой мере совпадают, что является предпосылкой их взаимодействия по объединению своих ресурсов в целях реализации определенной в соглашении задачи. 

По мнению Комитета, такое определение ГЧП позволит исключить из сферы действия закона отличные от ГЧП правовые отношения между публично-правовыми образованиями и частными структурами по оказанию услуг населению, предусматривающие отношения подчинённости (субординации) сторон, что зачастую имеет место в договорах купли-продажи, аренды, подряда, возмездного оказания услуг, одной из сторон которых выступает публичный партнер. При наличии таких законодательных норм ГЧП не будет рассматриваться лишь как "форма реализации инвестиционных проектов, имеющих большое социально-экономическое значение" (редакция, использованная в большинстве законов о ГЧП, принятых в субъектах РФ), потому что объём и социально-экономическое значение инвестиционного проекта не являются фактором, определяющим отнесение его именно к категории проектов ГЧП. 

2. Комитет по вопросам собственности считает, что однозначно определить предмет партнерства государства и бизнеса в рамках ГЧП представляется весьма проблематичным, поскольку в настоящее время в мировой практике отсутствует единое общепринятое и приемлемое для практики определение (дефиниция) публично-государственного партнёрства, общепринятая классификация форм ГЧП, а также их стандартная схема применения. 

В этой связи представляется целесообразным ограничиться перечислением открытого списка самых известных и распространённых моделей долгосрочного сотрудничества государственных и частных структур на договорной основе в рамках ГЧП. 

В европейской практике самыми распространёнными договорными моделями (предметами) ГЧП являются: модель с приобретением, лизинговая модель, арендная модель, модель с владением, подрядная модель, создание корпорации (в сочетании с другими моделями), концессионная модель. 

Перечисление договорных моделей в законе о ГЧП будет одновременно способствовать правовому становлению и стимулированию использования этих конструкций в России, что представляет собой важный шаг в направлении повышения конкурентоспособности российского рынка ГЧП. 

Приведенный в законе перечень моделей ГЧП - хотя безусловно возможно его расширение, например, за счёт моделей сотрудничества с использованием движимого имущества - обеспечит высокую степень гибкости как договорных отношений между сторонами, так и юридического оформления договоров ГЧП. В частности, порядок долевого участия государства в проектах ГЧП можно законом не регулировать, поскольку он определяется конкретной моделью договора (так, например, в модели, предусматривающей владение объектом, частный партнер обеспечивает управление и эксплуатацию объекта недвижимости, находящегося в публичной собственности, и регулярно взимает плату за пользование, в отличие от модели, предусматривающей выкуп объекта в собственность). 

Также это позволит избежать неточного перечисления допустимых или желательных секторов экономики, сфер материального производства и видов инвестиционных проектов, реализуемых в рамках ГЧП, при попытке определить предмет такой формы сотрудничества в рамках ГЧП. 

3. По мнению Комитета по вопросам собственности, предложенный подход к определению предмета ГЧП позволит опосредованно отразить в законе еще одну классификацию проектов ГЧП по форме и степени вовлечения частных структур в оказание общественно значимых публичных услуг, относящихся к вопросам ведения государства и муниципальных образований. Очевидно, что чем больше частные структуры вовлекаются в выполнение таких полномочий публичных органов власти, тем в проекте выше потребность в сохранении управления им со стороны публичного партнёра. При этом возрастают требования к оценке допустимости привлечения частных структур к выполнению тех или иных конкретных публичных полномочий, особенно прямо определенных федеральным законодательством. 

Важность отражения упомянутого аспекта в базовом законе объясняется тем, что использование института ГЧП не должно отменять обязательств публичной власти перед населением. Этот принцип должен быть в явной форме отражен в законе, чтобы избежать возможности эрозии такой ответственности власти или появления у отдельных властно-распорядительных структур желания использования ГЧП в качестве предлога для уклонения от надлежащего исполнения своих конституционных обязанностей и ответственности перед населением конкретного публично-правового образования. Если реализация проекта ГЧП не приводит к полной передаче ответственности за исполнение конкретных государственных функций и полномочий к частным структурам, то это является гарантией того, что правовое положение граждан в сравнении с выполнением этих задач непосредственно самим государством не изменяется в худшую сторону. 

4. Комитету представляется крайне желательным дополнить закон, призванный установить правовые ориентиры развития института ГЧП в России, положением о необходимости регулярного пересмотра (ревизии) перечня публичных задач и полномочий, что в свою очередь, будет обуславливать обязанность проведения публичной властью периодической инвентаризации находящегося в государственной и муниципальной собственности имущества, необходимого для выполнения публично-правовыми образованиями своих непосредственных функций. Тем самым на законодательном уровне удалось бы продекларировать принцип необходимости имущественного ограничения регулятивного вмешательства государства в экономику, являющегося одной из основных целей начатой более 10-ти лет назад административной реформы, но не нашедшего законодательного воплощения законопроекта о публичном имуществе. Результатом проведения такой ревизии публичного имущества должно стать разграничение собственности и приватизация избыточного публичного имущества. 

Эти позволило бы реализовать главный идеологический посыл государственной политики ГЧП, предусматривающий, что за исключением случаев, когда государству целесообразно полностью отказаться от исполнения своих общественно значимых функциональных полномочий, всегда необходима оценка того, насколько выполнение этих полномочий возможно иным образом, нежели это было принято до сих пор, включая кооперацию с частными структурами, что будет стимулировать активный поиск новых вариантов ГЧП (например, путём изучения соответствующих рынков государственными организациями и публично-правовыми компаниями) и пробуждать интерес предпринимателей к участию в таких проектах. 

5. По мнению Комитета, рамочный закон о ГЧП должен содержать порядок принятия решения о целесообразности реализации проекта на принципах ГЧП. По причине сложности и долгосрочности проектов ГЧП, неопределённости и рисков, связанных с этими факторами, наличие этих норм в законе представляется оправданным для того, чтобы решения органов публичной власти о разработке и реализации таких проектов всегда имели убедительное экономическое, финансовое и социальное обоснование. Предлагаемые проекты ГЧП должны подвергаться тщательной проверке, так как само по себе использование механизмов ГЧП вовсе не означает, что проект заранее обречён на успех. 

В этой связи закон должен содержать не только требования установить заинтересованность общества в реализации такого проекта, но и содержать положения о проверке реалистичности финансирования, соответствия обязательств публичного партнёра бюджетному законодательству и подтверждение его экономической эффективности. 

Положительное решение относительно конкретного проекта ГЧП может быть принято лишь при условии, что соответствующие требования выполнены. При этом проверка соблюдения соответствующих параметров должна производиться и на всех этапах его реализации. 

6. Разумеется, что проект ГЧП, пригодность и финансовая реализуемость которого не вызывает сомнения с экономической точки зрения, должен быть не хуже, чем инвестиционный проект, осуществляемый исключительно за счет бюджетных средств. Поэтому публично-правовым образованиям, желающим участвовать в реализации проектов ГЧП, в обязательном порядке следует рассматривать и проводить сравнительный анализ нескольких вариантов проектов ГЧП, чтобы определить, какой из них потребует меньше бюджетных средств и средств государственной поддержки при условии достижения одинакового результата, если бы такой проект полностью реализовывался за счет собственных средств, в связи с чем ключевым элементом технико-экономического обоснования должен быть критерий эффективности.

В этой связи закон о ГЧП должен содержать описание (разумеется, не в форме методических указаний) основных принципов проведения технико-экономической экспертизы возможных моделей ГЧП. При этом важным представляется необходимость учета издержек и обязательств всего жизненного цикла проекта ГЧП, объёмов и формы первоначального бюджетного финансирования (стартовый капитал) или участия, распределение рисков на всех стадиях реализации проекта, их влияние на деятельность партнёров и т.п. 

При этом текст закона не должен содержать технических подробностей, например, методики расчёта экономической эффективности проекта ГЧП, т.к. они вполне могут быть регламентированы в соответствующих подзаконных актах. Существенные трудности, с которыми приходится сталкиваться на практике, например, при оценке многих необходимых для расчётов параметров, особенно на муниципальном уровне, не должны являться основанием для отказа от необходимости закрепления в законе принципа обязательности проведения технико-экономического обоснования проектов ГЧП.

За основу для таких расчётов может быть принят метод анализа эффективности затрат, проводимый при реализации проекта традиционным способом, то есть исключительно силами исполнительных органов публичной власти и за счёт бюджетных средств. Если в проекте ГЧП такой показатель окажется лучше, чем при реализации проекта обычным способом, то следует предпочесть вариант закупок на принципах ГЧП, отказавшись от традиционного. В противном случае государственному заказчику в лице соответствующих органов публичной власти следует придерживаться традиционных моделей проведения государственных закупок, так как экономический смысл ГЧП состоит в повышении эффективности расходования бюджетных средств. 

Может быть полезным включение в закон некоторых рекомендательных норм по условиям успешного использования ГЧП на региональном и муниципальном уровнях, например, в виде положения об обязательном порядке включения проектов ГЧП в планы развития территорий публично-правовых образований, что позволит избежать ситуации, когда проекты ГЧП возникают ниоткуда и рассматриваются контролирующими органами как дополнительные, не предусмотренные бюджетом расходы.

7. Комитет по вопросам собственности считает, что отбор частного партнёра для проекта ГЧП на конкурсной основе следует закрепить в законе в качестве правила. 

В законе также должно содержаться описание процедуры выбора частного партнёра с перечислением конкретных требований и критериев, позволяющих устанавливать минимальные требования к профессиональному уровню (квалификации), наличию необходимых ресурсов и надёжности частного партнера. 

В отношении собственно проведения процедуры выбора частного партнёра закон должен гарантировать обеспечение при её проведении принципов максимальной доступности к участию, прозрачности и объективности решений органов публичной власти. 

Вместе с тем представляется целесообразным в проектах ГЧП отказаться от односторонней оценки наилучшего предложения исключительно по ценовым показателям (или по величине издержек проекта) и определить в законе более широкий критерий "полезности", сочетающий в себе монетарную и немонетарную составляющую. Такой критерий будет более справедливым и эффективным - особенно для сложных проектов ГЧП - и поможет избежать ошибок в долгосрочных расчётах. 

8. С точки зрения Комитета по вопросам собственности, в рамочном законе следует учесть ещё две особенности, связанные с процедурой конкурсного отбора участников проекта ГЧП. 

Как правило, победитель конкурса получает окончательное согласие на финансирование проекта от кредитных организаций только после оглашения официальных итогов конкурса. Без подтверждения этого факта кредитные организации финансирования проекта не предоставляют. С другой стороны, частный партнёр, отобранный в результате конкурса, учреждает специальную компанию для реализации проекта ГЧП только после получения извещения о победе в конкурсе и подписания соответствующих контрактов. Эти особенности не должны оказывать влияния на результат отбора победителя. 

Возможно также, что в ходе реализации долгосрочного проекта ГЧП возникнет необходимость замены учредителей проектной компании, продажи их долей, привлечения новых учредителей и партнёров. В этих случаях проведение нового конкурса представляется нецелесообразным. Во всех странах мира строительные фирмы в проектах ГЧП после завершения строительных работ выходят из состава проектной компании, поскольку в силу своей специализации они не имеют опыта долгосрочной эксплуатации и технического обслуживания объектов строительства и не могут - да и не желают - оставлять "связанным" свой капитал. Указанное обстоятельство нашло отражение в федеральном законе о концессионных соглашениях, в связи с чем представляется целесообразным отразить этот аспект и в федеральном законе об основах ГЧП. 

9. Следует помнить, что публичный партнёр проекта ГЧП обязан гарантировать гражданам предоставление общественно значимых публичных услуг, переданных на исполнение частным структурам, в связи с чем требуется, чтобы он обладал достаточной степенью влияния и соответствующими возможностями для осуществления текущего контроля за ходом реализации проекта ГЧП. Как указывалось выше, степень влияния публичного партнера в проекте ГЧП в каждом конкретном случае определяется тем, насколько глубоко частные структуры вовлечены в исполнение публичных полномочий. 

Таким образом договор по реализуемому проекту ГЧП должен предоставлять органу публичной власти возможность эффективного воздействия на частного партнёра и контроля за его деятельностью. Указанное положение является обязательным требованием для утверждения проектов ГЧП с безальтернативным использованием объекта ГЧП, имеющего общественное назначение, в качестве предмета соглашения ГЧП (например, в рамках модели оперативного управления частным партнером). В случае использования модели, предусматривающей создание корпорации, в которой долевое участие наряду с публичным партнером имеет частный партнер, законом необходимо предусмотреть заключение учредительного договора, который оставлял бы за публичным партнером упомянутые контрольные полномочия (например, через наблюдательный совет или подобный ему контрольный орган). 

В связи с изложенным, по мнению Комитета по вопросам собственности, представляется разумным перечислить в тексте закона пункты, составляющие обязательное содержание договора между публично-правовым образованием и частным партнером, при сохранении безусловного права сторон на максимальную свободу договора. Эти положения закона будут крайне важны при проведения технико-экономической экспертизы проектов ГЧП, поскольку их нужно будет проверить на предмет рисков, которые подлежат распределению между партнёрами. 

Среди минимальных требований к содержанию договора, которые Комитет рекомендует указать в законе, можно выделить следующие:

обязательство частного партнёра всегда и в полном объёме соблюдать нормы публичного права;

требование точного описания работ, проводимых частным партнёром, их вид, объём, время исполнения и качество;

положение о том, что указанное описание является неотъемлемой частью договора (если работы не поддаются точному описанию, применяется так называемое функциональное описание, при котором определяется цель (функция) и предъявляемые к ней требования);

договорённость о проведении мониторинга исполнения условий договора на всех стадиях проекта;

указание размера вознаграждения, получаемого частным партнером (в полном объёме его величина определяется уже при подписании договора, в т.ч. в договоре должна быть описана процедура и определены размеры возможной корректировки размера вознаграждения (например, с использованием индексации);

регулирование порядка корректировки обязательств по сотрудничеству и внесению изменений в договор в зависимости от изменившихся требований к выполнению работ (например, изменение государственных или муниципальных нужд);

регулирование правовых последствий ненадлежащего исполнения работ (например, нарушение сроков или низкое качество работ);

положения, регулирующие применение прав, вытекающих из гарантий;

регулирование имущественной ответственности сторон договора и распределение других рисков (конкретное распределение рисков по сторонам договора);

регулирование вопросов, связанных с расторжением договора (перечисление причин, по которым допускается расторжение договора, последствий расторжения договора), с одновременной конкретизацией распределения рисков из договора;

регулирование правовых последствий завершения договорных отношений (например, место нахождения материальных ценностей и их реализация);

вступление в силу договорных обязательств сторон, порядок внесения дополнений и изменений в договор при обнаружении содержательных пробелов (приоритет сохранения договорных отношений и их адаптации к изменившимся обстоятельствам);

порядок распределения между партнерами полученной финансовой выгоды от реализации проекта. 

Такой подход позволит создать обязательные для всех эффективные для применения на практике стандарты правового регулирования деятельности ГЧП и добиться их единообразного применения в судебной практике. 

10. Наряду с защитой прав и законных интересов частных партнеров в проектах ГЧП в законе следует, по крайней мере, отметить возможность использования публичной властью финансовых гарантий и предусмотреть возможность возмещения убытков частного партнера не только в результате неоправданных действий органов публичной власти. В частности, представляется обоснованным введение положения, предусматривающего компенсацию со стороны публичного партнера в случае, если по причинам, не зависящим от частного партнёра, не было обеспечено предусмотренное договором и справедливое рефинансирование проекта ГЧП из соответствующих доходов. Это, например, может произойти, если социально приемлемый размер платы за пользование объектом (тариф) не позволяет покрыть издержки частного партнера. По логике такие финансовые гарантии (и поручительства) должны быть заранее предусмотрены в бюджете соответствующего публично-правового образования. 

Кроме того, закон вполне может содержать указание и на возможность поддержки публично-правовым образованием проектов ГЧП. Представляется, что рамочный закон не должен подробно описывать порядок принятия решения об использовании конкретной формы поддержки определенных проектов и моделей ГЧП, достаточно их простого перечисления (открытым списком) с указанием на то, что в их числе могут быть государственные займы (ссуды), гарантии по займам, долевое участие, субсидии, государственные гарантии в виде гарантии результативности или гарантии от неблагоприятных воздействий со стороны государства, налоговые и таможенные льготы и преференции, различные инструменты защиты интересов и гарантий безопасности в собственности. 

При этом принципиально важно, чтобы проекты, реализуемые в форме ГЧП, не были поставлены в положение, менее выгодное, нежели обычные государственные инвестиционные проекты. В противном случае развитие и использование института ГЧП в России по-прежнему будет затруднено. 

11. Комитет по вопросам собственности считает необходимым обратить особое внимание на то, что проекты ГЧП должны прежде всего ориентироваться на интересы людей, поэтому учёт общественных интересов и мнения граждан является первостепенной задачей. В этой связи важно обеспечить максимальную информационную открытость и подотчетность, а также усилить ответственность органов публичной власти перед населением за итоги реализации проектов ГЧП.

Создаваемая нормативно-правовая база ГЧП в России должна в обязательном порядке учитывать указанный аспект посредством предоставления гражданам возможности получения объективной информации об оценке и результатах мониторинга проектов ГЧП, проводимого независимыми организациями, а также возможности участия в юридических процедурах, защищающих их права и гарантирующие им доступ к процессу принятия решений органами публичной власти. 

Для того, чтобы обязательства публичного партнера были выполнимы, а сам проект ГЧП выгоден для публичной власти в долгосрочном плане, необходимо позаботиться о гласности и ответственности соответствующих должностных лиц. Для этого важно заложить основы эффективной системы общественного контроля, а также предусмотреть систему воздействия общества через публичного партнера на частного, которая должна предусматривать право на получение информации, право на замену частного партнёра в проекте ГЧП, право "вето", договорных положений о взаимном согласовании решений, право на досрочное расторжение договора и т.д. От того, насколько широкие возможности предоставлены по внесению изменений и дополнений в договор о партнёрстве (вплоть до его расторжения), зависят возможности публичной стороны проекта ГЧП по оперативному внесению коррективы в проект непосредственно в процессе его реализации. В какой форме и насколько эффективно публичный партнёр сможет воспользоваться предоставленными ему правами контроля проекта и инструментами воздействия в конечном счёте будет определяться степень вовлечённости частного партнёра в выполнение публичных услуг. 

Закон о ГЧП должен обязать публичного партнёра не мириться с неприемлемыми отступлениями частным партнером от условий договора ГЧП и включать в договор ориентировочные условия, при наступлении которых публичный партнёр может воспользоваться своими правами.

В частности, в институциональном плане проект ГЧП, в котором публичный партнёр имеет долевое участие, предоставляет ему дополнительные возможности через своих представителей в органах управления проектной компании (здесь определяющую роль играет содержание договора о ГЧП) для контроля и воздействия на взаимоотношения с частным партнером и непосредственно на ход проекта. Представляется правильным, если вопросам эффективного контроля и воздействия на текущую деятельность ГЧП будет посвящен специальный раздел закона, так как этот его аспект является ключевым для соблюдения общественного интереса, обеспечения прозрачности и создания атмосферы доверия к ГЧП в целом. 

В заключение Комитет по вопросам собственности считает важным напомнить, что деятельность ГЧП регулируется множеством соглашений, центральным из которых является договор о ГЧП. Содержание таких соглашений определяется различными законами и нормативно-правовыми актами, ведущую роль играют при этом имеют гражданско-правовые инструменты, качество и степень воздействия которых являются определяющими факторами для применения и обеспечения соответствия законодательству договоров о ГЧП. В этой связи содержание соответствующих разделов новой редакции Гражданского кодекса РФ, работа над которой в настоящее время завершается в Государственной Думе, представляет собой важнейшую основу для создания непротиворечивой и современной базы для дальнейшего совершенствования законодательства о ГЧП. 

В связи с изложенным Комитет по вопросам собственности поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов