Заключение Правового управления по проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В статье 2 законопроекта к законодательству Российской Федерации о государственно-частном партнерстве отнесены нормативные правовые акты Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, предметом регулирования данной статьи является правовая основа государственно-частного партнерства, включающая в себя вышеуказанные законодательные и иные нормативные правовые акты.

В соответствии с частью 7 статьи 3 законопроекта государственно-частное партнерство может осуществляться в форме концессионного соглашения. В связи с этим положения части 2 статьи 3 законопроекта, определяющие перечень лиц, которые могут являться частными партнерами, необходимо соотнести с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ), согласно которой стороной концессионного соглашения (концессионером) являются индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. 

В части 5 статьи 3 законопроекта федерального закона полагаем необходимым уточнить, каким органом государственной власти устанавливается порядок принятия решения публичного партнера о представлении его интересов соответствующими организациями.

Законопроектом устанавливается, что государственно-частное партнерство может осуществляться в форме концессионного соглашения, а также в иных формах, не запрещенных законодательством Российской Федерации (часть 7 статьи 3). При этом неясно, какие особенности осуществления государственно-частного партнерства применяются к концессионному соглашению, заключаемому в соответствии с Федеральным законом N 115-ФЗ. Кроме того, законопроектом предусмотрена возможность установления федеральными законами особенностей реализации отдельных видов соглашений о государственно-частном партнерстве (часть 8 статьи 3). На наш взгляд, виды соглашений о государственно-частном партнерстве целесообразно установить в предлагаемом законе, поскольку действующим законодательством они не предусмотрены. 

В соответствии с положением части 14 статьи 3 законопроекта соглашением о государственно-частном партнерстве может быть предусмотрен переход права собственности на объект соглашения о государственно-частном партнерстве от одной стороны к другой стороне, т.е. от публичного партнера (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование) к частному партнеру (индивидуальный предприниматель, юридическое лицо) (см. части 2 и 3 статьи 3 законопроекта). В связи с этим необходимо отметить, что в соответствии со статьей 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном федеральными законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона N  115-ФЗ право собственности на объект концессионного соглашения принадлежит концеденту (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (см. часть 1 статьи 5 Федерального закона N 115-ФЗ). 

Статьей 5 законопроекта определены полномочия субъектов Российской Федерации при реализации ими соглашений о государственно-частном партнерстве, в частности принятие законов, регулирующих отношения, связанные с участием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в государственно-частном партнерстве, установление порядка проведения конкурсных процедур на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве и другие. Если в данном случае предполагается регулирование гражданско-правовых отношений, то необходимо отметить, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (статья 3 ГК РФ). Также обращаем внимание, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона N 115-ФЗ отношения по поводу концессионных соглашений регулируются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Аналогичное замечание относится к частям 1 и 2 статьи 7 и частям 1 и 2 статьи 12 законопроекта.

Установленное пунктом 4 статьи 5 законопроекта полномочие по осуществлению контроля за соблюдением частным партнером условий соглашения, на наш взгляд, является новым видом расходных обязательств субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

Согласно части 5 статьи 7 законопроекта частный партнер имеет право на возмещение убытков в размере реального ущерба и упущенной выгоды, в том числе недополученного дохода, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Указанное положение дублирует статьи 15, 16 ГК РФ. Кроме того, возмещение убытков должно быть обеспечено определением источников такого возмещения. 

Учитывая проектируемые изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации (статья 8 законопроекта), предлагаем рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в статьи 374 и 378.1 Кодекса, определяющие объект налогообложения налогом на имущество организаций и особенности налогообложения имущества при исполнении концессионных соглашений.

Статьей 10 законопроекта вносится изменение в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ). В связи с этим обращаем внимание, что Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" вступает в силу с 1 января 2014 года и содержит положение о признании утратившим силу Федерального закона N 94-ФЗ. 

Необходимо учесть следующие юридико-технические замечания.

В статье 11 проекта слова "соглашениями о государственно-частном партнерстве в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственно-частного партнерства" заменить словами "законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве".

Обращаем внимание, что в тексте законопроекта, устанавливающего новое правовое регулирование, не должны содержаться статьи о внесении изменений в другие законодательные акты, поскольку это не является предметом правового регулирования настоящего законопроекта.

В части 3 статьи 1 законопроекта необходимо перечислить конкретные статьи законопроекта, положения которых не распространяются на отношения, указанные в данной части, а в части 3 статьи 7 законопроекта, уточнить на какие законодательные акты не распространяется положение части 1 данной статьи, а также кто будет определять эти законодательные акты.

Иные юридико-технические замечания прилагаются на 2 л.

Исполняющий обязанности начальника управления

М.В. Деменков