Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 14 мая 2013 г. N 3.9- 37/2 по проекту федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)" - внесен Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 14 мая 2013 г. N 3.9- 37/2
по проекту федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)"
- внесен Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)" и отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки, законопроект предусматривает внесение изменений в 47 федеральных законов, в части передачи Банку России полномочий ФСФР России по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. При этом параллельно планируется принять поправки в Кодекс об административных правонарушениях (КОАП), связанных с передачей Банку России полномочий ФСФР России по назначению административных взысканий. Это связано с широкой сферой деятельности ФСФР России.

Законопроект разработан во исполнение подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам совершенствования системы регулирования, надзора и контроля в сфере финансового рынка от 12 февраля 2013 года N Пр-258 и ряда поручений Правительства Российской Федерации.

В соответствии с предложениями Минфина России в Правительстве страны рассчитывают, что закрепление функций по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка (кредитные организации, страховые организации, инфраструктурные организации, микрофинансовые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, негосударственные пенсионные фонды, товарные биржи, биржевые посредники и биржевые брокеры) за одним регулирующим органом будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке. В том числе за счет снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и  надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них.

Намеченная реформа финансового регулирования и надзора в Российской Федерации, в рамках которой функции ФСФР России будут переданы Банку России, должна завершиться по сути формированием мегарегулятора финансового рынка.

Таким образом, в конце 2012 года решением правительства об интеграции ФСФР России в Банк России подводится итог под продолжавшейся последние шесть-семь лет дискуссией о создании в России финансового мегарегулятора.

Предполагается, что в течение следующих двух лет будет создан единый финансовый регулятор на базе Банка России, и, таким образом, завершится период раздельного регулирования различных секторов финансового рынка.

Также считается, что тем самым найдено адекватное решение на вызовы времени, связанные с выявленными в ходе кризиса 2008-09 годов серьезными недостатками системы регулирования и надзора на финансовых рынках во всем мире.

Комитет по вопросам собственности отмечает, что необходимость изменений в законодательстве, которые обеспечили бы консолидированный надзор на финансовом рынке не вызывает сомнений.

Так, любой регулятор должен следовать за тенденциями на рынке, а также за изменениями, которые происходят среди компаний и в структуре рынка.

В настоящее время, которое характеризуется консолидацией многих компаний финансового сектора в группы, крупнейшие игроки рынка (например, Сбербанк и ВТБ) представляют собой структуры, в которых присутствует и юридическое лицо, которое занимается банковской деятельностью, и юридическое лицо, которое ведет бизнес на рынке ценных бумаг и брокерских услуг.

Также в этих структурах есть страховые компании. Иными словами, каждая финансовая группа фактически предлагает весь комплекс услуг на финансовом рынке и риски могут возникать во всех секторах (и на банковском рынке, и на страховом, и на рынке ценных бумаг), но при этом различные сферы ее деятельности подпадают под надзор разных регуляторов.

Данная ситуация действительно приводит к тому, что на практике надзор и регулирование ФСФР России и Банка России является в какой-то мере фрагментарным и не позволяет увидеть целостную картину состояния финансового рынка и правильно оценить системные риски.

Соответственно, необходим единый подход и надзор за всей финансовой системой в совокупности, чтобы видеть всю палитру рисков и регулировать их исходя из единых принципов.

Однако решать эту проблему возможно по-разному: либо отдать все полномочия Банку России, либо выделить пруденциальный надзор за банками из Банка России и сосредоточить его в ФСФР России, соответственно укрепив ее материально-техническую базу, укрепив квалифицированным кадровым составом и разветвленной системой территориальных учреждений необходимыми для реализации этих полномочий.

Тем более что функции любого центрального банка, который проводит денежно-кредитную политику и (хотя и не во всех странах) следит за банками, и регулятора, осуществляющего надзор за финансовыми рынками и их участниками, традиционно разделены.

Именно международный опыт показывает, что если вопросы надзора за финансовым сектором и находятся в ведении только одной организации, то скорее это финансовый регулятор, а не центральный банк страны. 

Поэтому, несмотря на принятые решения, дискуссия об их рациональности продолжается. Представителями Минфина России, Минэкономразвития России, собственно Банка России, Счетной Палаты России, а также представителями профессионального сообщества и ведущими экспертами финансового рынка высказывается позиция, что это хотя и наиболее экономичный вариант развития событий, но который приносит с собой в качестве основного минуса очевидный конфликт интересов.

Прежде всего, связанный с тем, что Банк России является крупнейшим игроком на рынке ценных бумаг. По информации в открытой печати на декабрь 2012 года он предоставил коммерческим банкам средства на сумму 1,75 трлн. рублей по сделкам прямого РЕПО. А теперь он будет одновременно и регулировать этот сектор.

Когда судья является одновременно и игроком - такая ситуация представляется нездоровой как для рынка, так и для регулятора, поскольку с переходом на совершенно другую модель управления можем создать конфликт интересов уже внутри Банка России.

Поэтому речь идет не только и не столько о перераспределении полномочий между государственными органами. Прежде всего - это вопрос выбора модели финансового рынка и насколько она будет способствовать решению реальных проблем развития финансовых рынков страны.

Тем более что функций ФСФР России качественно отличаются от функций Банка России, например, в методах выявление случаев манипулирования рынком, случаев использования инсайдерской информации, надзора за банками и небанковскими финансовыми организациями, в частности, в сфере регулирования депозитариев и регистраторов. Отличается и механизм выдачи и отзыва лицензий.

Во-вторых, объем надзорной деятельности, который сейчас выполняет ФСФР России, ляжет на Банк России, что грозит риском излишней бюрократизации и ограниченными возможностями гибкого реагирования на изменения на финансовых рынках.

Такая ситуация вряд ли будет способствовать формированию стабильно функционирующего финансового рынка страны.

Поскольку Банк России вынужден будет заниматься регистрацией проспектов эмиссий нефинансовых организаций, надзирать за негосударственными пенсионными фондами и иными профессиональными участниками небанковского финансового сектора, то подобная ситуация также создает очень большие риски, которые могут привести к "примитивизации" финансовой системы и к подавлению небанковской финансовой индустрии.

При этом передача Банку России большого количества несвойственных ему ранее полномочий может повлиять на независимость самого Банка России, поскольку в этом случае появляется необходимость подотчетности мегарегулятора перед правительством страны в части выполнения этих полномочий.

Не спасает ситуацию и ссылка на то, что право представлять в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и проекты нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области финансовых рынков закрепляется только за Минфином России. Тем самым у правительства остаются лишь законодательные функции, а в остальном - Банк России будет независимым.

Но Банк России должен быть независимым, прежде всего, в своей эмиссионной деятельности, обеспечении важнейшей составляющей макроэкономики - регулировании инфляции, курса валют. В тоже время общеизвестно, что эта деятельность иногда входит в противоречие с обеспечением стабильности финансовых структур.

Поэтому при принятии решения по вопросу законодательного закрепления передачи полномочий ФСФР России по регулированию и надзору в сфере небанковских финансовых организаций Банку России необходимо учитывать следующее:

1) Банк России являет органом со специальным конституционным статусом и не входит в состав органов исполнительной власти.

2) В соответствии с пунктом 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации, защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

3) Банк России реализует свои полномочия, в том числе в части регулирования, лицензирования, контроля и правоприменения в отношении банков, ввиду того, что все эти субъекты входят в единую банковскую систему страны. Таким образом, реализация любых полномочий Банком России направлена на обеспечение его основной конституционной функции.

4) Наличие у Банка России как института таких существенных признаков как: определенная конституционная функция и независимость от иных органов государственной власти, вызывает существенные сомнения в легитимности передачи Банку России всех полномочий ФСФР России по регулированию и надзору в сфере небанковских финансовых организаций.

5) Следует также учитывать, что объединение у Банка России властных полномочий в отношении, как банков, так и небанковских финансовых организаций создает серьезный регулятивный конфликт. Это связано в первую очередь с тем, что обе сферы финансовых институтов (банковская и небанковская) функционируют в условиях конкуренции (в том числе регулятивной) за право распоряжаться финансовыми потоками. Следствием указанной конкуренции и наличия у Банка России такой функции как обеспечение стабильности функционирования именно банковской системы, допускает возможность существенного перекоса в учете интересов банковской сферы.

6) Рассмотрение вопроса передачи полномочий ФСФР России по регулированию и надзору в сфере небанковских финансовых организаций Банку России необходимо увязать с реализацией поручений по подготовке концепции пенсионной реформы в Российской Федерации, поскольку до момента принятия решений об определении места и роли ФСФР России в пенсионной системе сложно говорить.

7) Существуют также серьезные опасения в правомерности передачи Банку России отдельных полномочий ФСФР России, например, таких как нормативное правовое регулирование, реализация полномочий в сфере применения норм административного взыскания, регистрация эмиссий ценных бумаг, регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и т.д.

Можно только предположить, что на решение о консолидации ФСФР России с Банком России, прежде всего, оказал влияние административный фактор.

В последние годы ФСФР России действительно столкнулась с крайне ограниченными ресурсами и постоянно растущим кругом задач, что не позволило обеспечить, прежде всего, соответствующий уровень пруденциального надзора. В зону компетенции ФСФР России, например, передано регулирование и надзор деятельности организаций страхового рынка, почти 4 тысяч микрофинансовых организаций, столько же кредитных кооперативов. В тоже время численность службы в последнее время постоянно сокращалась и в настоящее время она составляет около 1300 человек. Однако любое расследование требует значительного привлечения высококвалифицированных специалистов и использования современных информационных систем.

Поэтому теоретически включение ее в состав Банка России позволило бы максимально задействовать ресурсы Банка России для укрепления материально-технической базы, необходимой для реализации этих полномочий.

Однако настораживает тот факт, что и сейчас идут жесткие дискуссии по техническим вопросам присоединения ФСФР России к Банку России на фоне заявлений руководства Минфина России и Банка России о сокращении расходов на ФСФР России уже в 2014 году и что штат мегарегулятора после объединения будет меньше штата ФСФР России и Банка России в этом секторе вместе взятых.

Также рассматриваемый законопроект в сфере компетенции Комитета согласно положений абзаца 3 пункта 25) статьи 17 законопроекта (в части внесения изменений в Федеральный закон от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предполагает, что Банк России будет осуществлять взаимодействие с саморегулируемыми организациями некредитных финансовых организаций, признаваемыми таковыми в соответствии с федеральными законами.

Но одновременно законопроект устанавливает, что саморегулируемые организации некредитных финансовых организаций осуществляют отдельные функции в соответствии с федеральными законами и нормативными актами Банка России.

Таким образом, в законопроекте заложены механизмы наделения саморегулируемых организаций полномочиями через нормативные акты Банка России.

В тоже время необходимо учитывать, что до настоящего времени в отношении саморегулируемые организации на финансовых рынках не применяются нормы Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - базовый закон), что является серьезной концептуальной ошибкой.

Базовый закон, заложил правовую и экономическую основу саморегулирования, определил порядок создания и деятельности, полномочия саморегулируемых организаций во всех сферах предпринимательской и профессиональной деятельности, а также ввел принципы применения механизмов коллективной материальной ответственности членов СРО.

Известно, что участников финансового рынка вывели из сферы действия базового закона только под давлением регулирующего органа.

При этом презюмировалось, что распространение действия базового закона на финансовую отрасль является задачей отложенной на непродолжительный срок.

Базовый закон исходит из принципа, что саморегулируемой организацией может признаваться только такая некоммерческая организация, которая соответствует базовым признакам, установленным законодательством, а для учета отраслевой специфики могут применяться дополнительные требования, которые устанавливаются отраслевым законодательством.

Этот принцип связан не только с общей логикой нормативного регулирования, исходя из которого - частное не должно превалировать над общим.

Также это связано с тем, что институт саморегулирования рассматривается именно как способ самоорганизации хозяйствующих субъектов, имеющий общие правовые, экономические и финансовые нормы регулирования процедур создания и функционирования саморегулируемых организаций.

Формирование единых подходов к регулированию СРО является одной из основных концептуальных задач государственной политики.

Нарушение единства института СРО путем принятия отраслевого законодательства, реализующего иные подходы, следует признать порочной практикой, которая приводит к концептуальным противоречиям, порочной дифференциации законодательной базы саморегулирования, препятствующих развитию института саморегулирования как в отдельных отраслях экономики, так и в целом.

Ввиду того, что предполагается наделить саморегулируемые организации на финансовых рынках новыми полномочиями по регулированию такого рынка, следует изначально готовить законопроект с учетом общих концептуальных подходов к реформированию законодательства о саморегулировании.

Следует учитывать, что подход к саморегулируемым организациям как специальной форме регулятора - института профессионального саморегулирования с учетом публичного характера выполняемых им функций (т.е. госрегулирование на аутсорсинге через организации отвечающие единым специальным критериям) от имени государства в определенных отраслях деятельности признан обоснованным и Конституционным Судом страны (постановление N 12-П от 19 декабря 2005г).

С учетом вышеизложенного, обращаем внимание на необходимость приведения нормы пункта 25) статьи 17 законопроекта в соответствие с нормами базового закона "О саморегулируемых организациях".

Комитет по вопросам рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 249469-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)" в первом чтении при условии его доработки с учетом вышеотмеченных замечаний.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов