Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации", внесенному Президентом Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 246960-6 "Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации",
внесенному Президентом Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

По проекту федерального закона "Кодекс административного судопроизводства" (далее - Кодекс) концептуальных замечаний не имеется. Вместе с тем, отдельные положения законопроекта нуждаются в уточнении и согласовании с положениями других законодательных актов Российской Федерации.

Предложение об отнесении к подведомственности судов общей юрисдикции административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций (пункт 3 части 2 статьи 1 Кодекса), не согласуется с главой 24 и пунктом 8 статьи 225.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, закрепляющими подведомственность указанных категорий дел арбитражным судам.

Используемая в пункте 6 части 2 статьи 1 Кодекса формулировка, согласно которой в порядке административного судопроизводства предлагается рассматривать дела об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы, не позволяет определить категории таких дел, в том числе круг лиц, решения, действия (бездействия) которых касаются государственной службы и должны оспариваться в названном порядке.

Обращаем внимание, что в соответствии с изменениями в статьи 15 и 16 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", предусмотренными проектом федерального закона N 246965-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" (далее - проект N 246965-6), в порядке административного судопроизводства предлагается разрешать дела не только о прекращении деятельности средств массовой информации (пункт 2 части 3 статьи 1 Кодекса), но и о признании недействительным свидетельства о регистрации средства массовой информации и о приостановлении деятельности средства массовой информации.

Проектная редакция части 4 статьи 4 Кодекса, регулирующая процессуальное положение иностранных граждан, предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. На наш взгляд, предлагаемая норма нуждается в соотнесении со статьей 4 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"), допускающей ограничение прав иностранных граждан только на основании федерального закона.

Полагаем целесообразным исключить из текста статьи 16 Кодекса её часть 4, поскольку приоритет международного договора Российской Федерации перед законом уже установлен как в Конституции Российской Федерации, так и в части 2 статьи 2 Кодекса.

Нуждаются в уточнении положения статьи 18 "Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе". Так, например, определение термина "административное дело" как принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, на наш взгляд, не учитывает того обстоятельства, что отдельные категории дел (о временном размещении иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, в специальных учреждениях; об административном надзоре; о принудительной госпитализации граждан в психиатрический стационар и др.) не содержат какого-либо правового спора и производство по таким делам, как правило, инициируется определенными субъектами в силу обязанности, возложенной на них соответствующим федеральным законом. В этой связи предлагаемое Кодексом наименование сторон в административном судопроизводстве как "истец" и "ответчик", на наш взгляд, не совсем отвечает содержательной части этих понятий. Кроме того, поскольку под административным ответчиком предлагается понимать лицо, к которому предъявлены требования по административному делу, то по буквальному смыслу (с учетом названного определения термина "административное дело") это будет лицо, к которому предъявлено требование по требованию.

Отмечаем, что статья 19 Кодекса по существу дублирует положения абзаца первого части 2 и часть 5 статьи 1 Кодекса.

Полагаем, что в статье 20 Кодекса, речь должна идти о федеральном конституционном законе (в частности о Федеральном конституционном законе "О военных судах Российской Федерации", в котором определена подсудность и подведомственность дел военных судов Российской Федерации), поскольку ни в каких других федеральных законах подсудность военным судам административных дел не определяется.

В тексте пункта 1 части 1 статьи 23 Кодекса достаточно ограничиться упоминанием о государственных внебюджетных фондах Российской Федерации (в этой части) без их перечисления, поскольку других государственных внебюджетных фондов, кроме перечисленных в названной норме, не существует (см. статью 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Обращаем внимание на некорректность формулировки, используемой в части 1 статьи 41 Кодекса, поскольку Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" на прокурора не возложена обязанность обеспечивать судебный контроль за чем бы то ни было, в том числе за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных полномочий. Тем более из текста данной нормы не ясно, о каком органе или должностном лице, осуществляющим указанные полномочия, идет речь.

Положение статьи 50 Кодекса в части отнесения к иным участникам судебного процесса прокурора, вступающего в судебный процесс в целях дачи заключения по делу, нуждается в дополнительном обсуждении и согласовании с пунктом 3 статьи 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. С учетом полномочий, предоставленных прокурору названным федеральным законом и процессуальным законодательством Российской Федерации, полагаем, что в административном судопроизводстве он должен быть представлен не как иной участник, а как самостоятельный участник судебного процесса.

Полагаем, что ведение дел организаций, ликвидируемых организаций, государственных органов, органов местного самоуправления должно осуществляться именно уполномоченными представителями указных организаций, органов, ликвидационных комиссий.

Полагаем, что содержащееся в части 1 статьи 57 Кодекса требование о наличии высшего юридического образования у представителя не должно распространяться на законных представителей.

Положение части 4 статьи 64 Кодекса о праве лица, участвующего в административном деле, ссылаться только на те доказательства, с которыми другие лица, участвующие в деле, были ознакомлены заблаговременно, необходимо согласовать со статьей 61 Кодекса, не исключающей возможность получения доказательств непосредственно в судебном заседание.

Положение части 3 статьи 70 "Объяснения лиц, участвующих в административном деле" Кодекса о порядке принятия судом достигнутого сторонами соглашения об обстоятельствах является предметом регулирования статьи 67 Кодекса.

Полагаем излишним положение части 8 статьи 84 Кодекса о том, что заключение эксперта не является для суда обязательным, поскольку в части 2 статьи 86 Кодекса устанавливается общее правило оценки любых доказательств - никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Нуждается в уточнении наименование и содержание главы 7 Кодекса, посвященной мерам предварительной защиты по административному исковому заявлению. На наш взгляд, меры предварительной защиты могут иметь место только до предъявления административного искового заявления в суд по аналогии со статьей 99 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Между тем, в соответствии с положениями названной главы (статья 88 Кодекса) заявление (ходатайство) о применении таких мер может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения суда в законную силу.

Полагаем ошибочным наличие в статье 97 "Восстановление пропущенных процессуальных сроков" Кодекса части шестой, посвященной действиям лиц, несогласных с результатом рассмотрения кассационной жалобы, представления, поскольку эти вопросы не относятся к предмету регулирования данной статьи.

Положение части 1 статьи 98 Кодекса, допускающее извещение лица путем отправки ему СМС-сообщения или направления вызова по электронной почте, нуждается в обсуждении с учетом предусмотренных Кодексом последствий неявки надлежаще образом извещенных лиц в судебное заседание (рассмотрение и разрешение дела без его участия, наложение штрафа и т.п.).

Нуждается в уточнении упомянутая в части 3 статьи 101 Кодекса категория административных дел - о применении к лицу ограничительных мер административного характера.

В статьях 106 и 109 Кодекса установлены льготы по уплате государственной пошлины, основания и порядок предоставления отсрочки или рассрочки уплаты государственной пошлины, льготы по возмещению издержек, связанных с рассмотрением дела. Учитывая, что в издержки по делу включена государственная пошлина, в соответствии со статьей 56 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) льгота по федеральным сборам, к которым относится госпошлина, может быть установлена только НК РФ.

Аналогичное замечание относится к части третьей статьи 184 проекта. В том случае, если рассматриваемая часть не будет исключена из проекта, слова "федеральными законами о налогах и сборах" следует заменить словами "законодательством Российской Федерации о налогах и сборах".

Обращаем внимание, что в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации понесенные по делу судебные расходы возмещаются проигравшей стороной, а не стороной, в пользу которой состоялось решение суда, как это ошибочно предусматривается частью 1 статьи 113 Кодекса.

Нуждается в дополнительном обсуждении установленные в части 1 статьи 124 Кодекса размеры судебных штрафов в виду их явной несоразмерности по сравнению с размерами таких штрафов, установленными в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве Российской Федерации.

В части 4 статьи 137 Кодекса следует уточнить, что имеется ввиду под "неотложным рассмотрением и разрешением административного дела".

Положения части 8 статьи 140 и части 2 статьи 141 Кодекса дублируют друг друга.

В части 6 статьи 146 Кодекса следует иметь в виду, что в соответствии с частью 2 статьи 118 Кодекса предупреждение также является мерой процессуального принуждения.

Полагаем, что в случае упразднения органа государственной власти, органа местного управления, являющегося стороной в деле, речь должна идти об обязанности, а не о праве суда приостановить производство по делу до определения органа, к компетенции которого отнесено участие в публичных правоотношениях в этой сфере (пункт 1 части 1 статьи 193 Кодекса), поскольку на упраздненный орган вряд ли можно наложить исполнение решения суда.

Обращаем внимание, что перечисленные в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 196 Кодекса основания прекращения производства по делу совпадают с основаниями отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренными в пунктах 1 и 4 части 1 статьи 130 Кодекса, в связи с чем часть 1 статьи 196 Кодекса нуждается в редакционной корректировке.

Также отмечаем, что основания для оставления административного искового заявления без рассмотрения, предусмотренные частью 1 статьи 198 Кодекса, совпадают с основаниями для возвращения такого заявления истцу, предусмотренными пунктами 1, 3-5, 7 части 1 статьи 131 Кодекса, что создает неясность в вопросе о действиях суда в рассматриваемых случаях.

Положение части 3 статьи 210 Кодекса, согласно которому только в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования могут обращаться в суд о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части, нуждается в соотнесении со статьей 4 проекта, гарантирующей каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. Кроме того, ни Кодексом, ни другими федеральными законами такие специальные случаи обращения в суд указанных лиц и органов не предусмотрены.

С учетом конституционного принципа разделения властей, согласно которому исполнительная и законодательная власть в Российской Федерации самостоятельны, нуждается в дополнительном обосновании положение части 4 статьи 218 Кодекса о праве суда возлагать на орган государственной власти, орган местного самоуправления и т.д. обязанность по принятию нового нормативного правового акта взамен признанного судом недействующим.

Положения статьи 231 Кодекса, в части определения субъектов, обладающих правом обращения в суд с административным исковым заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, необходимо согласовать с пунктом 10 статьи 75 Федерального закона 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), в котором определены субъекты, имеющие право обжаловать в суде решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме. Используемое в указанной статье Кодекса понятие "граждане, являющиеся субъектами избирательного процесса или процесса подготовки и проведения референдума", не предусмотрено Федеральным законом N 67-ФЗ и его содержание не определяется Кодексом. Следует также иметь в виду, что Федеральным законом N 67-ФЗ не предусмотрено наличие уполномоченных в отношении иных, помимо инициативных групп по проведению референдума, групп участников референдума.

Обращаем внимание, что согласно Федеральному закону N 67-ФЗ политическая партия и ее региональное отделение или иное структурное подразделение сами по себе являются избирательным объединением, при этом в соответствии с пунктом 10 статьи 75 Федерального закона N 67-ФЗ правом на обращение в суд обладают доверенные лица политических партий как избирательных объединений, в связи с чем часть 2 статьи 231 Кодекса нуждается в уточнении.

Отмечаем, что частью 14 статьи 231 Кодекса не предусмотрено наделение избирателя правом обращения с административным исковым заявлением об отмене решения избирательной комиссии, комиссии референдума о результатах выборов, референдума об итогах голосования. Между тем, в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Постановлении от 22 апреля 2013 года N 8-П, не соответствует Конституции Российской Федерации исключение для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможности обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах.

В связи с тем, что проект не содержит критериев отнесения тех или иных административных дел к категории "сложных", нуждается в уточнении термин, используемый в части 3 статьи 236 Кодекса - "сложное административное дело".

Полагаем необходимым соотнести положения главы 26 Кодекса со статьей 32.2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в части наименования специального учреждения, предназначенного для временного размещения иностранных граждан, подлежащих реадмиссии. Также отмечаем, что в данном Федеральном законе не установлен ни срок размещения, ни возможность его продления, а указано лишь, что временное размещение иностранных граждан, подлежащих реадмиссии, в специальном учреждении по реадмиссии осуществляется до передачи иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо до депортации данного иностранного гражданина.

Следует учитывать, что на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект N170882-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией международных договоров Российской Федерации о реадмиссии" (принят в первом чтении 15 февраля 2013 года), который вводит такие новые категории как приостановление и прекращение процедуры реадмиссии.

Нуждается в дополнительном обсуждении обоснованность включения в часть 7 статьи 258 Кодекса положения о необходимости разрешения дел об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание, не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания наказания, поскольку в соответствии с частями 6 и 7 статьи 256 Кодекса административные заявления об установлении административного надзора подаются не позднее чем за 2 месяца до истечения срока отбывания лишения свободы и не позднее чем за 1 месяц до истечения срока отбывания ограничения свободы, и должны быть разрешены судом в течение 10 дней со дня поступления заявления в суд.

Применительно к статье 260 Кодекса отмечаем, что "принудительная госпитализация граждан" в какие-либо лечебные учреждения федеральными законами не предусматривается; исключением в данном случае является принудительная госпитализация граждан в психиатрический стационар на основании Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". В этой связи, требуется пояснение, каким именно федеральным законом предусмотрен порядок принудительной госпитализации граждан в стационарное учреждение непсихиатрического профиля в связи с наличием у него заболевания, не являющегося психическим. Кроме того, термин "стационарное лечебное учреждение непсихиатрического профиля" в федеральных законах не используется, а в законопроекте его значение не определено. Также обращаем внимание, что в соответствии со статьей 21 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" пациенты имеют право на выбор врача и медицинскую организацию, в связи с чем требует пояснения принудительность госпитализации как таковой при наличии заболевания не являющегося психическим.

Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о необходимости включения в пункт 1 части 2 статьи 271 Кодекса сведений о некоммерческих организациях с учетом положений статьи 267 о взыскании обязательных платежей, в том числе, и с некоммерческих организаций.

Из текста проектной редакции части 1 статьи 274 не ясно, о каких правилах принятия решения по административному делу, соответствующих существу упрощенного (письменного) производства, из числа установленных главой 15 Кодекса идет речь.

Нуждается в дополнительном обсуждении и обосновании положение проекта, наделяющее суд апелляционной инстанции правом отменить решение суда и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции (пункт 3 статья 290 Кодекса). В целях унификации процессуальных отраслей права, полагаем, что полномочия судов апелляционной инстанции (тем более, что административные дела будут рассматриваться судами общей юрисдикции) должны быть едиными, и с учетом изменений в главу 39 "Производство в суде апелляционной инстанции" Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 9 декабря 2010 года N 353-ФЗ), полагаем, что суд апелляционной инстанции в случае отмены или изменения решения суда первой инстанции полностью или в части должен принять по делу новое решение, а не направлять дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, как это предлагается проектом.

В соответствии с проектной редакцией части 2 статьи 295 Кодекса рассмотрение частной жалобы, представления прокурора осуществляется по правилам главы 30 Кодекса, то есть в порядке упрощенного (письменного) производства. С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в его Постановлении от 30 ноября 2012 года N 29-П о наделении лиц, участвующих в деле, "правом быть извещенными о самом факте подачи частной жалобы на определение суда первой инстанции с обязательным предоставлением им возможности ознакомиться с частной жалобой и в случаях, когда частная жалоба рассматривается без проведения слушания, направить суду в отношении нее свое мнение в письменном виде", из текста Кодекса не ясно, должен ли суд апелляционной инстанции извещать лиц, участвующих в деле, о факте подачи частной жалобы, представления прокурора, поскольку в главе 30 Кодекса этот вопрос не урегулирован.

В части 3 статьи 305 и в части 3 статьи 307 Кодекса следует уточнить с какого момента исчисляются предусмотренные в них сроки рассмотрения кассационной жалобы, представления (после дня вынесения судьей определения или со дня вынесения судьей определения).

Обращаем внимание на наличие в тексте Кодекса неверных внутренних ссылок (например, в части 4 статьи 31, части 3 статьи 41, части 4 статьи 42, части 8 статьи 84, части 2 статьи 115, пункте 1 части 1 статьи 128, части 3 статьи 129, части 2 статьи 170, части 8 статьи 215 и др.).

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Исполняющий обязанности начальника управления

М.В. Деменков